Sentencia 7105 de enero 23 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: 7105

Autoridades municipales

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Actora: Taborda Vélez y CIA. S. en C.

Bogotá D.C., veintitrés de enero de dos mil tres.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por Empresas Públicas de Medellín (en adelante EPM) contra la sentencia de 23 de noviembre de 2000, mediante la cual la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó accedió a las súplicas de la demanda interpuesta en acción de nulidad y restablecimiento del derecho por Taborda Vélez y Cía. S. en C. y declaró la nulidad de las resoluciones que le impusieron una multa por uso fraudulento del servicio de energía.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

Debe la Sala determinar si durante la investigación administrativa que culminó con la sanción impuesta a la actora mediante los actos administrativos que se cuestionan, se le dio oportunidad de conocer los cargos por uso fraudulento del servicio de energía a causa de la adulteración de los medidores y si se le aseguró el derecho de controvertirlos.

Le corresponde, así mismo, determinar si a la luz del régimen legal vigente al tiempo de la expedición de los actos acusados, el propietario es o no responsable ante la empresa prestadora del servicio de energía por las obligaciones que surjan como consecuencia de su prestación, entre ellas las sanciones pecuniarias que acarrea la existencia comprobada de una infracción por uso fraudulento del servicio a causa de la adulteración de los medidores.

• La alegada violación del debido proceso

En el expediente administrativo en que se adelantó la investigación que concluyó con la imposición de la multa, por haberse comprobado el uso fraudulento del servicio de energía en el inmueble de la actora, a causa de la adulteración de los medidores, obra lo siguiente:

A folio 117, consta que en respuesta a la citación efectuada por EPM el 24 de marzo de 1994 a Taborda Vélez y Cía. S. en C. para que conociese el resultado del acta de revisión, compareció la señora María Elena Taborda, quien enterada presentó descargos así:

“La señora María Elena Taborda identificada con la cédula de ciudadanía 43.499.762 de Medellín, compareció a las oficinas de la Sección liquidación y notificación sanciones, el día 24 de marzo a las 9:00 con el fin de conocer el resultado del acta de revisión 26878 del 6/8/93.

Presentó los siguientes descargos:

Hace 8 meses que trabajo en la empresa, cuando llegué a la empresa Hilos y Piolas estaban (sic) en la bodega y los anteriores inquilinos era (sic) una carpintería.

Nosotros somos propietarios de las bodegas y en ningún momento nos interesa hacer ningún tipo de fraude, los inquilinos son totalmente independientes a la empresa.

Presentamos recurso por escrito.

Se le informó lo siguiente:

El suscriptor es el responsable de las obligaciones que frente a la entidad se generen como consecuencia del servicio prestado a dicho inmueble.

Decreto 1309 de 1989 artículo 20 literal d)”.

De igual modo, a folio 119 en la hoja final de la Resolución 24828 que impuso la sanción, figura impreso el sello de notificación personal a la señora María Elena Taborda y su firma, así:

“Notificación de la Resolución 24827 (sic) de marzo 22 de 1994

En Medellín a los 24 días del mes de marzo de 1994.

Notificación de la resolución anterior, María Elena Taborda.

Quien obra en nombre y representación legal de Taborda Vélez y Cia.

Le entrego copia de ella.

Enterado de su contenido firma en constancia, le entregué así mismo una (1) copia de la citada resolución.

Notificado María E. Taborda

(Firma)”.

Así mismo, a folio 125 obra el poder que el Señor Héctor Taborda Maya como socio gestor y en representación legal de Taborda Vélez y Cía S. en C. confirió el 24 de marzo de 1994 al doctor Carlos Mario Mejía Ángel para:

“... que a mi nombre interponga los recursos necesarios con miras a dejar sin efectos la resolución de la referencia o en subsidio a (sic) que esta sea reconsiderada de una manera justa para los intereses de la empresa que represento.

...”.

También figura el recurso de reposición interpuesto el 4 de abril de 1994 por el referido apoderado contra la Resolución 24828, resuelto mediante Resolución 29778 de 22 de agosto de 1994 en que EPM desvirtuó los argumentos del recurrente con las siguientes consideraciones:

“...

a) El usuario es el responsable de las obligaciones que, frente a la entidad, se generen como consecuencia del servicio prestado a dicho inmueble”, según lo dispuesto en el artículo 14 del mismo decreto (1303).

b) El artículo 9º del Decreto 1303, de manera precisa faculta a las entidades prestatarias del servicio de energía eléctrica “para retirar el equipo de medida con el fin de verificar su correcto funcionamiento y cambiarlo o exigir su cambio si es necesario” sin que tal actuación requiera previa notificación al usuario o suscriptor.

c) Que al efectuar la revisión a dicho contador se encontró:

Los sellos del contador eran todos falsos, los cuales no correspondían a los colocados por la entidad, debido a esto se procedió a retirar el medidor para su respectivo análisis en el laboratorio.

d) Que revisado el contador en el laboratorio de medición, se encontró que éste presentaba mecanismos de ajustes alterados, causal 146 debido a la manipulación directa, anomalía que no permite un registro real de los consumos requeridos de los meses posteriores a la normalización.

e) Que por fraude en las conexiones o aparatos de medición o control o por alteraciones que impidan su funcionamiento normal, se cobrará el consumo fraudulento, o sea la diferencia entre el consumo estimado por la entidad y el consumo registrado en el equipo de medida por el tiempo de permanencia de la anomalía, valorado con las tarifas vigentes y multiplicado por dos (2) cuando se trate de la primera vez y por cuatro (4) en caso de reincidencia.

f) Que los servicios de acueducto, alcantarillado, y energía eléctrica se prestan con relación a un inmueble determinado y por ello éste queda afectado al pago de las tarifas y sanciones que causen por los mismos. Esta afectación hace que la persona que en cada momento sea el titular del dominio del respectivo inmueble, es quien debe pagar los valores que se causen por esos conceptos.

g) Desde el momento en que se produjo el retiro del contador de energía el 6 de agosto de 1993, el usuario conoció que se iniciaba la investigación por violación de sellos, además con la Resolución 24828 del 22 de marzo de 1994, notificada a la señora María Elena Taborda, representante legal, en la cual se dejó constancia de las comprobaciones hechas en el laboratorio de la empresa, acerca de la falsedad de los sellos y la adulteración de los mecanismos internos del contador. Es decir, los representantes de la sancionada conocieron de todo el procedimiento administrativo que condujo a la sanción y, posteriormente, tuvieron la oportunidad de controvertir la primera resolución, de donde se deduce, sin esfuerzo, que el derecho de defensa fue plenamente ejercido.

h) Que para la tasación de la sanción se toma la mayor capacidad entre la carga instalada, carga contratada, capacidad instalada, capacidad contratada, siendo la carga instalada como la suma de las capacidades nominales de lámparas, artefactos, motores y otros equipos que consumen energía eléctrica y que se encuentren conectados a la instalación eléctrica de un inmueble o que potencialmente puedan conectarse en el mismo.

...”.

Obra también el oficio 515163 de 20 de octubre de 1994 que EPM dirigió a la actora en relación con la cuestión controvertida, en el cual añadió la siguiente consideración:

“…

Los servicios de acueducto, alcantarillado, y energía eléctrica se prestan con relación a un inmueble determinado y por ello éste queda afectado al pago de las tarifas y sanciones que se causen por los mismos. Esta afectación hace que la persona que en cada momento sea el titular del dominio del respectivo inmueble, es quien debe pagar los valores que se causen por esos conceptos.

Existen entonces dos relaciones, la existente entre las empresas y el dueño del inmueble, y la de éste con la persona que tenga la tenencia del bien, relaciones que son autónomas e independientes.

Si el tenedor incumple las obligaciones contraídas con el propietario del inmueble, éste tiene las acciones correspondientes para el pago de los daños patrimoniales que le haya causado aquél y viceversa. Por todo lo anterior, las empresa consideran que no se puede acceder a las peticiones formuladas, para suspender el cobro de dicha sanción, la cual se está facturando en seis (6) cuotas de un millón ciento cincuenta mil setecientos cincuenta y cuatro pesos m/l(sic). ($ 1.150.754)”.

Las piezas procesales de que se ha dado cuenta demuestran que contrariamente a lo afirmado por la actora, en la actuación administrativa que culminó con la imposición de la multa, EPM le garantizó el debido proceso y el derecho de defensa, al citarla para que conociera los cargos, al punto que interpuso recurso de reposición en contra de la resolución sancionatoria.

Cosa distinta es que la actora no pidiera pruebas para demostrar que el hecho ocurrió para la época en que la bodega estaba arrendada a Hilos y Piolas Jaramillo Limitada, ni desvirtuara la adulteración de los medidores, pues se limitó a alegar que pese a ser la propietaria no era la receptora del servicio, supuesto que no desvirtúa la responsabilidad solidaria que el artículo 130 de la Ley 142 ha establecido respecto de las obligaciones que se originen en la prestación de un servicio público domiciliario, como más adelante se analizará.

Tampoco demostró la actora que fuese cierto que la Resolución 29778, con que se agotó la vía gubernativa, se hubiese notificado a quien no era su representante legal o apoderado. Con todo, la Sala advierte que no acarreó violación del debido proceso, pues no le impidió demandar en tiempo los actos acusados ante esta jurisdicción. La Sala reitera que no todo vicio procesal produce per se una violación del debido proceso o del derecho de defensa, pues ello solo ocurre cuando a causa de la irregularidad o del defecto en que se ha incurrido, se impide al interesado ejercitar las acciones y recursos para la efectiva protección de sus intereses que, como quedó visto, no es lo que ocurrió en el caso presente. El cargo no prospera.

Tampoco es cierto que los actos acusados omitieran señalar los parámetros legales con fundamento en los cuales EPM cuantificó la sanción, pues como se evidencia en el texto antes transcrito, en las consideraciones de los actos acusados hizo expresa referencia a las disposiciones del Decreto 1303 de 1989.

El cargo de violación al debido proceso no prospera. Así habrá de decidirse.

• El régimen legal de solidaridad entre propietario, suscriptor y usuario instituido en el artículo 130 de la Ley 142.

Tampoco encuentra la Sala que asista razón a la actora cuando manifiesta no ser responsable de las obligaciones derivadas de la prestación del servicio de energía, por ser la empresa Hilos y Piolas Jaramillo Limitada la receptora del servicio en virtud del contrato de arrendamiento suscrito desde 1990, pues como lo hizo constar EPM en las consideraciones de la Resolución 24828, el artículo 14 del Decreto 1303 de 1989 —que era la norma vigente para entonces—, señalaba que el “suscriptor (1) será el responsable de las obligaciones que, frente a la entidad, se generen como consecuencia del servicio prestado a dicho inmueble”.

(1) Según el artículo 1º del citado decreto “Suscriptor es la persona natural o jurídica propietaria o poseedora del inmueble al cual se le presta el servicio de energía eléctrica, o quien haya suscrito el contrato de prestación del servicio en términos de la Ley 9º de 1989 y usuario, la persona natural o jurídica que hace uso del servicio de energía eléctrica”.

A ello se agrega que la Resolución 29778 de 22 de agosto de 1994 mediante la cual EPM resolvió el recurso de reposición, se expidió en vigencia (2) de la Ley 142 de 1994, cuyo artículo 130, inciso segundo, instituyó la responsabilidad solidaria de propietario, suscriptor y usuario en materia de servicios públicos domiciliarios, al preceptuar:

(2) Su artículo 189 señaló que salvo cuando ella dispusiese otra cosa, regiría a partir de su publicación en el Diario Oficial, la cual tuvo lugar en el Nº 41433 de 11 de julio de 1994.

“ART. 130.—Partes del contrato. Son partes del contrato la empresa de servicios públicos, y los usuarios.

El propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarlos en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos.

Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante los jueces competentes o bien ejerciendo jurisdicción coactiva por las empresas oficiales de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y debidamente firmada por el representante legal de la entidad, prestará mérito ejecutivo de acuerdo a las normas del derecho civil y comercial”.

Conviene recordar que en Sentencia C-493 de 1997 la Corte Constitucional examinó los argumentos que en el sub iudice aduce la adora, con ocasión de demanda ciudadana que en contra del citado precepto se promovió con esos mismos razonamientos, oportunidad en la cual concluyó que la responsabilidad solidaria del propietario del inmueble se aviene a la Constitución Política.

Puesto que las consideraciones que la Corte consignó en el fallo mencionado al declarar exequible el artículo 130 de la Ley 142 son enteramente aplicables a la cuestión controvertida en el sub iudice, resulta pertinente reproducirlas.

En la ocasión en cita dijo la Corte:

“...

El ataque formulado por el demandante en contra de la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 130 de la Ley 142 de 1994 se centra en la obligación de pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que, solidariamente, se impone por la ley al propietario del inmueble, al suscriptor y a los usuarios de los respectivos servicios. A juicio del actor el legislador “extralimitó sus facultades” al vincular a los propietarios al pago de los servicios, ya que el artículo 369 de la Constitución le confiere facultad para determinar los deberes y derechos de los usuarios y, en su criterio, los propietarios no siempre son usuarios.

(...).

El demandante le otorga al vocablo “usuarios” un significado bastante preciso que, en su sentir, tan sólo cobija a las personas que en forma directa reciben los servicios, es decir, que son consumidores de los mismos y pretende que ese entendimiento es el prohijado por el constituyente o el único que se desprende de las previsiones constitucionales y que a él ha debido atenerse el legislador al regular la solidaridad en las obligaciones derivadas del contrato de servicios públicos que, en su criterio, no tenía por qué extenderse al propietario del inmueble que no sea consumidor directo de los servicios.

En contra de la apreciación del demandante, observa la Corte que aún cuando la Constitución Política se refiere a los “usuarios” de los servicios públicos domiciliarios, no le confiere a la expresión un específico sentido a partir del cual deba ser entendida o interpretada y, por lo mismo, es evidente que le corresponde al legislador al momento de regular, dentro de la órbita de sus competencias, el régimen de los servicios públicos y de definir las consiguientes responsabilidades, conferirle a esa palabra algún significado de entre los diversos posibles.

Justamente, el legislador plasmó en la Ley 142 de 1994 algunas definiciones, siendo del caso destacar que el suscriptor es, “la persona natural o jurídica con la cual se ha celebrado un contrato en condiciones uniformes de servicios públicos”, y que el usuario es “la persona natural o jurídica que se beneficia con la prestación de un servicio público, bien como propietario del inmueble en donde éste se presta, o como receptor directo del servicio” y añade la ley que “A este último usuario se denomina también consumidor” (arts. 14, 31 y 33).

Aparece, entonces, con nitidez, que el propietario es también usuario de los servicios públicos domiciliarios y que esa comprensión subyace al establecimiento de la solidaridad en las obligaciones surgidas con ocasión de un contrato del que, por disposición de la propia ley, son partes la empresa prestadora y los usuarios (L. 142/94, art. 130).

La Corte Constitucional se ha referido al usuario de los servicios públicos domiciliarios entendiendo por tal a la persona que los usa, “es decir quien disfruta del uso de cierta cosa”, y en verdad esta acepción tampoco pone la razón de pone del demandante, pues si bien no se discute que hay ocasiones en las que el propietario de un inmueble no es el consumidor directo de los servicios, ello no le quita su carácter de usuario, por cuanto aún en esas circunstancias el propietario reporta un conjunto de beneficios concretos de los cuales se vería privado si su bien no contara con las instalaciones y las redes que, al hacer posible la prestación, lo dotan de las condiciones mínimas que lo toman habitable y apto para incorporarse al tráfico jurídico.

Razón le asiste al señor Procurador General de la Nación cuando apunta que para la obtención de un beneficio derivado de la prestación de los servicios públicos, el propietario no requiere ser el directo receptor, pues obtiene “como mínimo una valorización del bien y en otros casos, mayores ingresos como ocurre al celebrar un contrato de arrendamiento pudiendo ofrecer a sus arrendatarios el goce y disfrute de condiciones de salubridad y comodidad, que de otra forma harían inhabitable el inmueble”.

Dos consideraciones adicionales se encuentran vinculadas con los anteriores argumentos. La primera de ellas tiene que ver con la justificación de la previsión legal que hace al propietario solidario en el cumplimiento de las obligaciones propias del contrato de servicios públicos, pues en la medida en que la prestación de los mismos reporta en su favor beneficios tangibles la disposición no sólo está justificada sino que es también razonable y, por ende, ajustada a la Carta. En este orden de ideas, puede pensarse, entonces, que, dados esos beneficios, lo arbitrario no es vincular al propietario a la satisfacción de las obligaciones pertinentes sino liberarlo de todas ellas.

La segunda consideración se refiere a la naturaleza “domiciliaria” de los servicios públicos que se comentan. Lo domiciliario es, según el diccionario de la Real Academia Española, lo “perteneciente al domicilio” o lo que “se ejecuta y se cumple en el domicilio del interesado”, acepciones estas que sin perjuicio de la finalidad de los servicios públicos domiciliarios que es la satisfacción concreta de necesidades personales, sugieren una vinculación de los mentados servicios con el inmueble, aspecto que contribuye a explicar por qué el propietario puede ser llamado a responder aun cuando no sea consumidor directo y por qué existe también una solidaridad en los derechos, por cuya virtud los consumidores directos, así no sean propietarios, están habilitados para exigir que el servicio les sea prestado eficientemente o que la empresa prestadora repare un daño que se haya presentado.

En este sentido, aun cuando tienen sus características propias, bien vale la pena recordar la existencia de las llamadas obligaciones “propter rem”, denominadas también obligaciones reales por oposición a las obligaciones comunes que tienen vigencia en el derecho civil, y que implican una carga que se impone al que tiene el derecho de propiedad u otros derechos reales principales sobre una cosa, de donde le viene la denominación de obligaciones “propter rem”.

De otra parte, cabe anotar que una regulación pormenorizada que tuviera en cuenta la mayoría de los negocios jurídicos que una persona estaría en condiciones de realizar con un bien inmueble de su propiedad, para asignar en cada evento una consecuencia jurídica distinta en relación con el cumplimiento de las obligaciones anejas al contrato de servicios públicos, fuera de no ser exigible al legislador, en caso de resultar posible lo haría incurrir en un casuismo que, además de afectar la autonomía personal, incidiría en forma negativa sobre las condiciones de operación de unas empresas que necesitan recuperar los costos en los que han incurrido y que están abocadas a garantizar a los usuarios una prestación eficiente, continua e ininterrumpida de los servicios a su cargo, sin tomar en consideración que las dificultades para obtener el pago de servicios ya prestados son enormes y que al hacerlas todavía más difíciles, sustrayendo al propietario de sus obligaciones, se surtiría un efecto contrario a las finalidades sociales que la Constitución y la ley, en consonancia con ella, le asignan a los servicios públicos, piénsese, por ejemplo, en el criterio de redistribución de ingresos.

Los inconvenientes que se derivarían de suprimirles a las empresas públicas la posibilidad de obtener el pago de personas que, como los propietarios, mantienen con el bien una relación más durable, permanente y de mayor entidad que la simple tenencia, serían más graves que los que eventualmente tendrían que soportarlos titulares del derecho de dominio, quienes en el caso de ser compelidos a efectuar el pago, por obra de la solidaridad se subrogan en las acciones del acreedor, al paso que evitan el corte del servicio y el pago de los derechos de reconexión que les resultarían más gravosos.

Dispone además el propietario de la opción que le ofrece el artículo 128 de la Ley 142 de 1994, de acuerdo con cuyo tenor literal “las comisiones de regulación podrán señalar, por vía general los casos en los que el suscriptor podrá liberarse temporal o definitivamente de sus obligaciones contractuales, y no será parte del contrato a partir del momento en que acredite ante la empresa, en la forma en que lo determinen las comisiones, que entre él y quienes efectivamente consumen el servicio existe actuación de policía o proceso judicial relacionado con la tenencia, la posesión material o la propiedad del inmueble. En estos casos se facilitará la celebración del contrato con los consumidores.

...”.

Fuerza es, entonces, concluir que erró el a quo al anular los actos acusados, razón por la que se impone revocar la sentencia apelada, no sin antes advertir que este pronunciamiento no es óbice para que la actora pueda intentar las acciones legales en contra del arrendatario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 23 de noviembre de 2000. En su lugar, DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 23 de enero de 2003».

_________________________________