Sentencia 7110 de octubre 20 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

TASA Y PRECIO

CARACTERÍSTICAS Y DIFERENCIAS

EXTRACTOS: «Debe la Sala precisar si el pago de la tarifa de VTR a cargo de los concesionarios de espacios de televisión es de naturaleza tributaria, más exactamente, una tasa, o es un precio, es decir, un ingreso no tributario.

De acuerdo con parte de la doctrina, el precio es un ingreso pecuniario, no definitivo, de contrapartida directa, personal y de total equivalencia al costo económico de los bienes y servicios así vendidos en el mercado.

Adicionalmente, se considera como característica del precio el hecho de ser voluntario para quien lo paga, pues se sufraga en la medida en que se demande determinado bien o servicio. Tal elemento no desaparece por el hecho de que la producción y distribución de los bienes se haga en régimen de monopolio u oligopolio, pues su adquisición depende de la iniciativa de quien los demanda, así el consumidor no tenga opción diferente de adquisición.

La característica principal del precio está en la existencia de una contrapartida, directa y de total equivalencia, entre el valor pecuniario entregado y el costo económico del bien o servicio que se recibe a cambio, costo éste que involucra la ganancia del propietario de los medios de producción empleados.

Ahora bien, el hecho de que tal ganancia o beneficio lo obtenga un ente público, no puede alterar la índole económica-financiera del precio, y aún más, el hecho de que la entidad pública satisfaga incidentalmente una necesidad pública al lado de la necesidad privada, no es óbice para que el ingreso obtenido sea considerado como precio y para que la entidad pueda obtener una utilidad neta.

La concurrencia de necesidades colectivas con las individuales no altera, como se dijo, la naturaleza del ingreso denominado precio, pues lo que importa es la preponderancia de la satisfacción pública o privada en la gestión y prestación de ciertos bienes y servicios.

Es así como ha expresado la doctrina que la satisfacción de necesidades colectivas asumidas como públicas preponderantemente esenciales, se financia con el impuesto; la de necesidades colectivas asumidas como públicas preponderantemente generales, con la tasa; y la de necesidades preponderantemente individuales, con el precio.

Adicionalmente, el precio implica un cambio radicalmente oneroso, en cuanto erogación de determinada suma de dinero equivalente a su costo económico de producción, pues excluye de determinado bien o servicio no sólo a quien no quiere sino a quien no puede adquirirlo.

De otra parte, la tasa ha sido definida como una erogación pecuniaria, no definitiva, de contrapartida directa, personal y de parcial equivalencia, limitada por lo máximo al costo contable del servicio.

La tasa es un medio financiero cuyo elemento esencial característico es la existencia de una contrapartida de parcial equivalencia, personal y directa, por cuanto el ente gestor no puede realizar una ganancia neta o puede inclusive tener pérdida, por lo cual no se compensa todo el costo económico de la producción sino únicamente el costo contable, y por ello, el beneficio que debería recibir el empresario, de ser posible, lo obtiene el usuario o consumidor.

Así las cosas, el servicio al usuario se hace en parte gratuito, que no le compensa a la empresa un beneficio rentable, y en parte oneroso, por cuanto el usuario compensa parcialmente el costo económico de producción.

Es de anotar que igualmente la jurisprudencia de la corporación ha precisado en forma reiterada las características de la tasa a que la Sala ha hecho mención (exp. 2630, consejero ponente Carmelo Martínez Conn, providencia del 28 de junio de 1991; exp. 2864, consejero ponente Jaime Abella Zárate, providencia del 15 de junio de 1990, al igual que en las providencias del 13 de marzo de 1963, consejero ponente Gabriel Rojas Arbeláez y del 22 de febrero de 1968, consejero ponente Alfonso Meluk).

A las características que se han expresado, la jurisprudencia agrega como elemento constitutivo de la tasa, el elemento de la voluntariedad (exp. 2864 consejero ponente Jaime Abella Zárate), pues las tasas dependen de la solicitud o demanda del servicio por parte del usuario mediante su pago, y el ente público se limita a desarrollar en favor de quien lo solicita, mediante su pago, la actividad respectiva.

Tal característica, a juicio de la Sala, no desaparece por la imposibilidad del usuario de escoger entre servicios públicos que satisfagan determinada necesidad pública, pues en definitiva toda tasa sería obligatoria ya que estos servicios por lo general, constituyen monopolios que dejan sin opción al usuario del bien o servicio.

Ahora bien, la utilización del VTR (video tape recorder) o grabadora de cinta fonóptica, se materializa en la emisión de los comerciales de acuerdo con una ordenación efectuada de mane-ra automática por medio de un sistema compu-tarizado que funciona a través de dos máquinas de propiedad de Inravisión, y que se traduce en la práctica en la utilización de los equipos o aparatos pertenecientes a Inravisión y operados por técnicos suyos, con que se ruedan las cintas de las propagandas comerciales que se emiten al aire dentro de los programas televi-sivos.

Para la Sala, no existe la menor duda que a nivel nacional, el VTR, únicamente es prestado por el Estado a través de Inravisión, y que solamente puede ser prestado a las empresas con-cesionarias de espacios de televisión o programadoras, en razón precisamente de la conce-sión que les ha sido otorgada, programadoras que a su vez cobran a los distintos anunciantes por permitirles “pautar o anunciar” en los espacios a ellos concedidos, y que para lograr su emisión en el espacio de que se trate deben pagar a Inravisión las tarifas a que haya lugar.

Ahora bien, de conformidad con lo previsto en la Ley 42 de 1985, norma vigente en algunos aspectos a la fecha de expedición del acto acusado, el Instituto Nacional de Radio y Televisión, Inravisión, es una persona jurídica de derecho público, transformada en entidad asociativa de carácter especial, que por mandato de la Ley 14 de 1991, ley que sirvió de fundamento al acto que se demanda, tiene por objeto desarrollar y ejecutar los planes y programas que el Gobierno Nacional adopte sobre el servicio público de televisión y operar la radiodifusión oficial.

En desarrollo de su objeto, y dado que por mandato del artículo 4º de la Ley 42 de 1985, todos los canales radioeléctricos que Colombia utiliza o pueda utilizar en el ramo de las telecomunicaciones son de propiedad exclusiva del Estado, a quien corresponde la prestación del servicio público de televisión, puede Inravisión según el literal e del artículo 9º de la Ley 14 de 1991, utilizar directamente los espacios de televisión, darlos en concesión a particulares, o asociarse con éstos para transmitir programas televisivos.

Pero dicha entidad, en desarrollo de su objeto, puede también ejecutar otras actividades, dentro de los cuales cabe mencionar por la importancia que tiene en el sub judice, la prevista en el literal d del artículo 9º de la Ley 14 de 1991, según el cual corresponde a Inravisión:

“Prestar a otras empresas o personas, en forma remunerada y con carácter comercial, los servicios de estudios, de laboratorios de cinematografía, de grabación fonóptica y magnética y los demás servicios que la entidad esté en capacidad de ofrecer por razón de sus actividades”.

A juicio de la Sala, el VTR es un servicio auxiliar que presta Inravisión a las programadoras de televisión que puede ser perfectamente equiparado con servicios tales como los de estudios o grabación, pues lo que determina que un servicio sea auxiliar es precisamente su carácter de adicional o complementario a un servicio principal, en este caso, el de televisión, y que Inravisión está en capacidad de ofrecerlo así no existan en el mercado otras entidades o empresas que puedan prestarlo.

Así las cosas, no comparte la Sala el razonamiento de la parte actora en el sentido de que los servicios auxiliares de que da cuenta el literal d del artículo 9º de la Ley 14 de 1991, se caracterizan porque el interesado está en libertad teórica y práctica de utilizarlos o no, pues además de que tal precisión no parece provenir de la norma aludida, ya que la misma se refiere en general a “los demás servicios que la entidad esté en capacidad de ofrecer por razón de sus actividades”, la circunstancia de que el VTR se preste en condiciones de monopolio no desdi-buja la noción en mención.

En este orden de ideas, y siendo el VTR un servicio auxiliar que a nivel nacional presta Inravisión, puede ser prestado por dicho organismo “en forma remunerada y con carácter comercial” —art. 9º Ley 14/91—, es decir, con ánimo de lucro, lo que a juicio de la Sala significa ni más ni menos que la contraprestación que paga el usuario de ese servicio es un precio.

El hecho de que los concesionarios de televisión no tengan la libertad de elegir si contratan o no el servicio VTR, ni tampoco puedan libremente escoger la compañía con la cual van a celebrar dicho acuerdo, no quiere decir que el pago recibido por Inravisión no sea un precio, pues además de que la citada entidad puede fijar el valor del servicio en función de una ganancia legalmente permitida, el hecho de que el servicio sea monopolio estatal no transforma el precio en otro tipo de ingreso, tal y como a espacio lo precisó la Sala.

De otra parte, la circunstancia de que para el concesionario sea obligatorio contratar el servicio de VTR con Inravisión, no implica que la contraprestación que dicho organismo reciba sea una tasa, pues como también se precisó, no es inherente al concepto en mención la obligatoriedad en el pago.

Adicionalmente, la tasa como especie de tributo que es, sólo tiene creación por mandato legal, en tanto que el pago que recibe Inravisión por el servicio de VTR si bien tiene su justificación última en la ley, ya que es ésta la que le permite prestar varios servicios a los usuarios, tiene su causa próxima en el contrato de prestación de servicios auxiliares celebrado en desarrollo de la concesión de un espacio de televisión, entre la programadora y la citada entidad.

En ese sentido, observa la Sala que se trata de una renta contractual, pero no como parte del precio de la concesión, como lo sostiene la parte demandada, sino como contraprestación directa y completa del servicio auxiliar de VTR en razón de que aun cuando dicho servicio no puede tener ocurrencia sin la existencia del contrato de concesión de espacios de televisión, no por tal motivo entra a ser parte de la concesión misma, y por ende, a estar involucrado su pago en el pago del precio de la concesión.

De otra parte, cabe precisar que si bien es cierto la emisión de anuncios comerciales a través de los espacios de televisión tiene una gran incidencia en la comunidad, dados los mensajes que se transmiten y difunden y la gran audiencia de este medio audiovisual, no por estas razones puede olvidarse que la emisión de propagandas antes de efectuarse con el fin de beneficiar directamente a la comunidad, busca financiar a las programadoras, motivo por el cual el servicio de la emisión de los anuncios comerciales se presta para satisfacer las necesidades de los concesionarios de espacios de televisión aun cuando en forma inmediata tal servicio tenga incidencia colectiva.

De consiguiente, y dado que la necesidad que en forma primordial se busca satisfacer con el VTR es de carácter particular, tal circunstancia, es un argumento más para fortalecer la posición de la parte demandada en el sentido de que se está en presencia de un precio. Sobre el particular, la Sala se remite a las nociones precisadas al momento de analizar el precio como ingreso no tributario.

Así las cosas, y dado que el acto acusado se ajusta a la ley, pues fue precisamente expedido en desarrollo de la función atribuida a la Junta Administradora de Inravisión, consistente en adoptar el régimen de tarifas del Instituto, la Sala estima que no procede la nulidad solicitada, máxime si se tiene en cuenta que en la fijación de los precios por el servicio de VTR podía la entidad demandada tener en cuenta además del costo del servicio, la utilidad o ganancia propia de las actividades que se realizan con ánimo de lucro y que tienen como contraprestación un precio.

De otra parte, y dado que el precio que deben pagar las programadoras de televisión no tiene naturaleza tributaria, no hay lugar siquiera a la violación del artículo 338 de la Constitución Nacional, pues adicionalmente tal pago no tiene la naturaleza de tasa, tal como lo sostiene la parte actora.

Así las cosas, no están llamadas a prosperar las súplicas de la demanda, y en consecuencia, el acto acusado no debe desaparecer del ordenamiento jurídico».

(Sentencia de octubre 20 de 1995. Expediente 7110. Consejero Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva).

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