SENTENCIA 7130 DE NOVIEMBRE 26 DE 1992

 

Sentencia 7130 de noviembre 26 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

POR DAÑO ANTIJURIDICO

EXTRACTOS: «a) En el expediente quedaron debidamente demostradas las siguientes circunstancias particulares del caso:

1. Que el día veintitrés (23) de agosto de mil novecientos ochenta y ocho (1988), la señora Lydia Rosas de Noguera dio en arrendamiento a la Contraloría General de Nariño, un bien inmueble “... consistente en una casa de habitación, ubicada en la Cra. 26 No 20-77 de la ciudad de Pasto...” el cual debía destinarse para el funcionamiento del archivo de la citada entidad. El término del contrato se pactó en un año, contado a partir del mes de mayo de 1988;

2. Que el día treinta (30) de septiembre de 1988 se presentó un incendio en el inmueble anterior, el cual destruyó completamente la edificación, excepto los muros de ladrillo, y afectó parcialmente el inmueble adyacente, de propiedad de la arrendadora, señora Lydia Rosas de Noguera, situado en la misma carrera 26 No 20-75.

b) A la luz del acervo probatorio anterior, y del que sea menester apreciar a lo largo de este proveído, la Sala entra a desatar el recurso de apelación, interpuesto por el procurador judicial de la parte actora, anticipando sí que revocará el fallo proferido por el a-quo, pues no hace suya la valoración jurídica y probatoria que él hizo de las distintas circunstancias del caso.

De entrada el ad-quem desea dejar en claro que del universo del libelo se vivencia que se ha demandado, en ejercicio de la acción de reparación directa, por los daños causados por el incendio en la edificación vecina, esto es, en la situada en la carrera 26 No 20-75.

c) Habiéndose probado, en legal forma, que el inmueble en que se presentó el incendio estaba arrendado a la Contraloría General de Nariño, se impone concluir que el centro de imputación jurídica demandado es responsable de los perjuicios causados con el incendio en la casa vecina con apoyo en el artículo 90 de la Constitución Nacional que en forma expresa dispone que el Estado debe responder “... patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. En esta responsabilidad, como reiteradamente lo ha dicho la Sala, la atención del constituyente no se fijó en el autor de la conducta causante del daño, sino en la víctima misma. Por ello importa más reparar el daño causado, que castigar una acción u omisión administrativa culpable. La finalidad de la responsabilidad patrimonial no consiste, pues, en BORRAR UNA CULPA, sino en hacer recaer sobre el patrimonio de la administración, el DAÑO SUFRIDO por el particular. La culpa ha dejado de ser el FUNDAMENTO UNICO del sistema indemnizatorio, convirtiéndose simplemente en uno de los criterios jurídicos de imputación de daños a la administración. Esta verdad jurídica explica la razón por la cual en muchos casos ella deba responder de los daños patrimoniales ocasionados no obstante haber tenido una actuación lícita. La filosofía que informa todo este universo jurídico se apoya en el PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD, que se recoge también en el artículo 1º de la Constitución Nacional cuando se refiere a Colombia como un Estado social de derecho, fundado en el respeto de la dignidad de la persona humana y en la solidaridad de las personas que la integran.

Para quienes suelen desconcertarse porque en el derecho administrativo se ha ido dejando, poco a poco, la doctrina de la culpa, vienen bien las enseñanzas del profesor Eduardo García de Enterría, cuando recuerda:

“La doctrina de la culpa es, sin duda, fundamental en el derecho civil; pero está claro que no es apta para fundar sobre ella el surgimiento de la responsabilidad, y esto tanto en los casos en que claramente no lo explica, como en aquellos que tradicionalmente viene pretendiendo explicar. Las teorías que aspiran a ocupar el lugar central que hasta ahora ha ocupado esta vieja doctrina, no han logrado quizá una perfección definitiva; pero parece establecido que se van acercando hacia un punto común que pone el acento objetivamente en el daño, reduciendo el elemento subjetivo a lo que es su función propia, la imputación particular, que no la causa fundamental y determinante. Acaso la tesis, que ya se apunta, de configurar un principio abstracto de garantía del patrimonio desde el cual explicar el deber de resarcimiento en todos los casos particulares, sea la construcción más progresiva y coherente, reservándose a la culpa una función moduladora de la extensión de la indemnización, un carácter, en los términos de Stark “de pena privada” que se sobrepone al objetivo de reparación que surge en todo caso que se afecte a aquel abstracto principio de garantía. En cualquier caso el derecho civil, como ya hemos dicho, se resistirá verosímilmente a abandonarse a un principio único en materia de responsabilidad, dado el riquísimo casuismo que posee, en el cual anidan tesoros de sutileza y pragmatismo elaborados durante siglos enteros, y que indudablemente sería insensato dilapidar en aras de un simple prurito logicista.

El caso del derecho público es bastante distinto, como ya hemos avanzado. El paso del sistema de la irresponsabilidad al de responsabilidad de la Administración ha sido históricamente brusco y absoluto, y no la obra de un progresivo casuismo al cual poder remitirse y sobre cuya objetividad establecida poder apoyarse’’ (Los principios de la nueva ley de expropiación forzosa. Editorial Civitas, pág. 169 y ss.).

En la materia que se estudia, la Sala reitera la pauta jurisprudencial que fijó en sentencia de 31 de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991), Expediente No 6515, Actor Fabio Ruiz Ospina(*), demandado La Nación—Ministerio de Obras Públicas—Fondo Vial Nacional, en la cual se lee:

(*) Véase J. y D., tomo XX, pág. 1059. (N. del D.).

“Es verdad que en la ley de leyes no se define el concepto de “daños antijurídicos”, realidad que lleva a indagar el alcance actual del mismo. Y es la doctrina española la que lo precisa en todo su universo. Para LEGUINA, “... un daño será antijurídico cuando la víctima del mismo no esté obligada por imperativo del ordenamiento a soportar la lesión de un interés patrimonial garantizado por la norma jurídica” (Cita de J. M. de la Cuétara. La Actividad de la Administración, tecnos, p. 554).

Dentro del anterior perfil, la responsabilidad se torna OBJETIVA, pues como lo enseña este último tratadista, “... no se trata de ningún perjuicio CAUSADO antijurídicamente, sino de un PERJUICIO ANTIJURIDICO EN SI MISMO; por otra parte, se desvincula de la licitud o ilicitud de la actuación de la que se deriva la lesión, con lo que se hace capaz de abarcar la totalidad de supuestos de responsabilidad posibles... La jurisprudencia, por su parte, ha acogido ampliamente los términos en que está formulada la teoría, insistiendo especialmente en la idea de que la responsabilidad surge cuando un particular no está obligado a soportar un detrimento patrimonial. A continuación se transcriben unos párrafos en los que se desarrolla con claridad meridiana la postura del Tribunal Supremo:

“Sentencia de 27 de marzo (Sala 4a ref. No 2249):

““Por responsabilidad de la Administración —central o local— ha de entenderse aquella obligación general que a la misma incumbe, fuera del ámbito del ejercicio de sus potestades expropiatorias —que tienen una regulación especial— de resarcir a los particulares de los daños y perjuicios, que no estando obligados por imperativo legal u otro vínculo jurídico a soportar, sean consecuencia del quehacer administrativo de aquella.

““ Siempre que se produzca un daño o un perjuicio en el patrimonio de un particular, sin que éste venga obligado por una disposición legal o vínculo jurídico a soportarlo, encontrando su causa desencadenante precisa en el mencionado funcionamiento, mediante un nexo de efecto a causa, ha de entenderse que se origina automáticamente en la Administración la obligación de su directo y principal resarcimiento.

““La ratio legis verdadera consiste en que cualquier particular, por el solo hecho de haber entrado en la obligada esfera de actuación administrativa que el principio de soberanía comporta, quedando subordinado a ella sin un deber expreso de sacrificio, siempre que haya sufrido un daño o sacrificio que reúna las condiciones de “injusto, efectivo, económicamente evaluable y susceptible de individualización personal o grupal”, ha de tener la garantía por parte de la Administración de su resarcimiento, dotándole de acción procesal contra la misma, sin que sea para ello preciso identificar si en el mencionado actuar lesionante hubo comportamiento voluntario, doloso o culposo, de la persona o personas que encarnan el órgano administrativo que lo produjo, máxime cuando el daño o perjuicio hubiera sido originado por un comportamiento institucional””.

Dentro del mismo universo discurre el profesor Eduardo García de Enterría, quien sobre el particular enseña:

“2. El concepto técnico-jurídico de lesión resarcible y sus notas características.

“Al construir la institución de la responsabilidad de la Administración al margen de toda idea de ilicitud o culpa, el fundamento de aquella se desplaza desde la perspectiva tradicional de la acción del sujeto responsable (que parte de la concepción primitiva de ver en la responsabilidad patrimonial la sanción a una conducta culpable) a la del patrimonio de la persona lesionada. La responsabilidad pasa a reposar de este modo sobre un principio abstracto de garantía de los patrimonios, dejando de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado para convertirse en un mecanismo objetivo de reparación, que se pone en funcionamiento sólo si, en la medida en que, se ha producido una lesión patrimonial. El concepto de lesión patrimonial se convierte de este modo en el basamento mismo del sistema, lo cual hace especialmente necesario caracterizarlo con toda precisión desde un punto de vista técnico-jurídico, nada perjudicaría tanto al progresivo sistema establecido en nuestro derecho que interpretarlo como una fórmula inespecífica, que o bien pudiese justificar cualquier pretensión indemnizatoria, por absurda que fuese, o bien remitirse a valoraciones de equidad según libres estimaciones de los aplicadores del derecho en cada caso. Nuestro sistema positivo, por el contrario, reposa sobre un profundo rigor técnico, que sólo precisa de una explicación coherente.

“A estos efectos conviene comenzar por distinguir el concepto jurídico de lesión del concepto vulgar de perjuicio. En este último sentido, puramente económico o material, por perjuicio se entiende un detrimento patrimonial cualquiera. Para que exista lesión resarcible se requiere, sin embargo, que ese detrimento patrimonial sea antijurídico, no ya porque la conducta de su autor sea contraria a Derecho (antijuricidad subjetiva), sino, más simplemente, porque el sujeto que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo (antijuricidad objetiva): vid., por ejemplo, los Dictámenes del Consejo de Estado de 5 de abril de 1968 y 8 de julio de 1971, entre otros muchos). Como dice con toda corrección la sentencia de 27 de enero de 1971 y reitera el auto de 10 de febrero de 1972, la lesión supone un “perjuicio que no es antijurídico por la manera de producirse, sino porque el titular del bien o derecho lesionado no tiene el deber jurídico de soportarlo, aun cuando el agente que lo ocasione obre dentro del marco de la licitud”. La antijuricidad susceptible de convertir el perjuicio económico en lesión indemnizable se predica, pues, del efecto de la acción administrativa (no de la actuación del agente de la Administración causante material del daño), a partir de un principio objetivo de garantía del patrimonio de los ciudadanos que despliega su operatividad postulando la cobertura del daño causado en tanto en cuanto no existan causas de justificación que legitimen como tal el perjuicio de que se trate”.

Este nuevo enfoque de la responsabilidad administrativa en el derecho colombiano se consignó en sentencia de 27 de junio de mil novecientos noventa y uno (1991), expediente No 6454, actor Edgar Pérez Rodríguez, demandado Instituto de Crédito Territorial, y se reitera ahora. Fácilmente se comprende que los ciudadanos que transitan por las vías públicas no tienen porqué soportar ningún detrimento patrimonial por el hecho de hacerlo. La sola circunstancia de que una piedra se desprenda de las alturas, y cause un daño al peregrino que pasa, permite afirmar que se ha registrado una ANTIJURIDICIDAD OBJETIVA dentro del temperamento en que discurre el profesor García de Enterría en el aparte de su obra ya transcrito’’.

La Sala considera de interés ir fijando pautas jurisprudenciales en relación con el real alcance del concepto constitucional “DAÑOS ANTIJURIDICOS QUE LE SEAN IMPUTABLES”. Dentro de una óptica debe quedar en claro que el perjuicio que da origen a la responsabilidad es el antijurídico, y esta nota hay que buscarla en el HECHO EN SI MISMO, no en la conducta que lo causa. Por ello no existe antijuridicidad cuando el particular está obligado a soportar el perjuicio. Esta verdad jurídica lleva al Profesor J. M. de la Cuétara a enseñar:

“... Hora es de hacer algunas reflexiones en torno a estos puntos, la primera de las cuales ha de ser el recordatorio de que el derecho es operativo tan solo dentro de ciertos límites, límites que se derivan de los costes sociales inherentes a la aplicación de los instrumentos jurídicos. De esta reflexión se deduce que, aun existiendo perjuicios reales que se alejan del ideal de justicia, algunos de ellos pueden no ser reparables dentro del sistema de derecho que conocemos y, por tanto, no resultan antijurídicos en el sentido técnico del término.

La situación que quiero mostrar puede plantearse a través de la técnica de reducción al absurdo. Tomemos el caso de la inflación, de la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, que, evidentemente, causa perjuicios claros a determinados grupos sociales. No parece descabellado establecer que, en la sociedad actual, el gobierno, a través de sus medidas económicas, de sus variadas intervenciones en precios, salarios o tarifas de los servicios públicos, o de su control del sistema de seguridad social, posee el suficiente protagonismo en este tema como para que le sean achacables alguno de estos perjuicios. Tampoco supone una dificultad técnica insuperable cuantificarlos, en su caso. Y debe recordarse que la redistribución de los beneficios y cargas sociales es misión que en justicia corresponde al sistema fiscal de un país, nunca a la desigual forma de recibir los efectos de la inflación.

Tal como acaba de presentarse, nos encontramos con un perjuicio real y cuantificable, que afecta a grupos de personas individualizables y en el que es posible determinar el nexo causal con la actuación de los poderes públicos. Calificar de injusta la situación generada por la inflación, por contraste con la que teóricamente debería lograr el sistema fiscal, es, asimismo, factible. Pero ya no lo es, en cambio, establecer que son antijurídicos estos daños, puesto que el intento de indemnizarlos no haría otra cosa que distorsionar la economía de un país.

Si este supuesto, exagerado conscientemente para una mayor claridad de la exposición, puede aceptarse sin dificultad, nos encontramos con multitud de otros en los que las cargas de la vida social se proyectan sobre los particulares en forma en que es muy difícil determinar su antijuridicidad. ¿Habría de indemnizarse la lentitud en la tramitación de todo procedimiento en épocas de inflación? (Aquí está el problema de los intereses de demora que tanto ha preocupado a García de Enterría). ¿Hasta dónde ha de llegarse en la búsqueda de la compensación integral de los daños? Estas y otras cuestiones que pueden plantearse nos informan que la antijuridicidad de los daños posee unos límites, límites que lo son también de la operatividad del sistema jurídico y de los que, para cerrar este tema, recordaremos la formulación realizada por Villar Palasi: son, por un lado, las actuaciones de la Administración encaminadas a la creación de las condiciones sustanciales de la vida colectiva (manifestadas a través del ejercicio de las potestades organizatorias de la vida común) y, por otro lado, aquellos perjuicios que, por el número de los afectados o por cuantía, implicarían una indemnización incompatible con el mantenimiento de la economía de un país (tal sucede, por ejemplo, en los daños de guerra, en algunas operaciones drásticas de saneamiento económico, etc.)’’. (La actividad de la Administración, Tecnos, págs. 574-575).

d) Finalmente, el ad-quem desea dejar en claro que en el caso sub-exámine el centro de imputación jurídica demandado no demostró que el incendio se hubiera causado por fuerza mayor, por el hecho de un tercero, o la culpa exclusiva de la víctima.

Por todo lo que se deja expuesto, la responsabilidad del centro de imputación jurídica demandado no aparece desvirtuada, realidad que lleva a concluir que debe responder de los daños causados».

(Sentencia de noviembre 26 de 1992. Expediente 7130. Consejero Ponente: Dr. Julio César Uribe Acosta).

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