Sentencia 7134 de junio 7 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp. 7134

Consejero Ponente:

Dr. Manuel S. Urueta Ayola

Actor: Fabio Augusto Cifuentes Reyes

Bogotá, D.C., siete de junio de dos mil dos.

I. Demanda

El ciudadano Fabio Augusto Cifuentes Reyes, en nombre propio y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita de esta corporación que acceda a las siguientes

I.1. Pretensiones.

Que declarare la nulidad del parágrafo único del artículo 72 del Decreto 171 de 5 de febrero de 2001, expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera".

I.2. Normas violadas y concepto de la violación.

El demandante considera que las normas acusadas violan los artículos 13, 23 y 29 de la Constitución Política; 40 de la Ley 153 de 1887; 3º, numeral 8º, 21, numerales 10, 11 y 13, y 22, numeral 2º, del Decreto 101 de 2000; 158 del Código Contencioso Administrativo; 59, numeral 3º, y 64, literal a), de la Ley 489 de 1998; y 110 del Código de Comercio, sustentando así el concepto de violación:

Primer cargo: El Consejo de Estado, mediante sentencia de 24 de noviembre de 2000, declaró la nulidad de la Circular MTT-17084 de 4 de julio de 1997 y del Memorando TPT 1705-0035442 de la dirección general de transporte y tránsito terrestre automotor del Ministerio de Transporte, que ordenaban la devolución de las solicitudes radicadas entre el 13 de febrero de 1995 y el 13 de enero de 1998 por las empresas de transporte en materia de petición o reestructuración de rutas, horarios, incremento de capacidad transportadora o de constitución de nuevas empresas.

De conformidad con la sentencia, el Ministerio de Transporte estaba en la obligación de atender todas las solicitudes a las que se hizo anteriormente referencia, no obstante lo cual el Gobierno Nacional expidió el artículo 72, parágrafo único, en el sentido de ordenar que las solicitudes de rutas, horarios, reestructuración de ellos, incrementos de capacidad transportadora, licencias de funcionamiento y creación de nuevas empresas de transporte sobre las cuales no se había ejercido trámite alguno fueran devueltas para ajustarse a los requisitos, trámites y procedimientos del Decreto 171 de 2001, con lo cual se reproducen, en esencia, los actos anulados por la sentencia de 24 de noviembre de 2000.

Segundo cargo: El parágrafo único del artículo 72 del Decreto 171 de 2001 viola los artículos 23 y 29 de la Constitución Política, pues quedan sin respuesta alguna de las solicitudes que con anterioridad a su expedición formularon las empresas de transporte o los interesados en su constitución al amparo de los decretos 1927 de 1991, 91 y 1557 de 1998, normas bajo las cuales deben ser resueltas, de conformidad con los artículos 40 de la Ley 153 de 1887 y 4º del Código Contencioso Administrativo.

De otra parte, con la expedición del precepto acusado se cambian las reglas para los peticionarios violando con ello el debido proceso que también rige para las actuaciones administrativas, pues se les exigen nuevos requisitos y procedimientos a los contemplados en los decretos 1927 de 1991, y 91 y 1557 de 1998,

Tercer cargo: El parágrafo acusado vulnera el principio a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, pues del contenido de aquél se desprende que las solicitudes sobre las cuales el Ministerio de Transporte haya realizado algún trámite continuarán siendo estudiadas, en tanto que las que reposan en los archivos sin ser atendidas deberán reunir los requisitos, trámites y procedimientos del Decreto 171 de 2001.

Cuarto cargo: Al Ministerio de Transporte, entre otras funciones, le corresponde atender y resolver oportunamente las solicitudes de las empresas de transporte (D. 101/2000) y realizar los estudios tendientes a establecer las necesidades de los usuarios en las diversas rutas del país que las empresas soliciten o que la misma entidad considere necesarias para futuros otorgamientos.

Quinto cargo: El Código de Comercio regula las sociedades comerciales y las relaciones de éstas con sus socios, las diversas prácticas mercantiles, su contratación, etc., pero en ninguna de sus disposiciones se refiere a los trámites en materia de obtención de permisos de operación, licencias de funcionamiento, habilitaciones de las empresas de transporte público, etc., pues ello es objeto de los decretos 1927 de 1991, 91 y 1557 de 1998 y 171 del 2001.

Al expedir el decreto del que hace parte la norma acusada el gobierno se apoyó legalmente en el Código de Comercio, por cuanto en aquél se reglamentaron los contratos de vinculación entre los propietarios de los vehículos y las empresas, ya que la mayoría de ellas opera con vehículos de propiedad de terceros, materia que es ajena a la presente acción de nulidad.

Sexto cargo: La Ley 105 de 1993 no señala en norma alguna que en el evento de un tránsito de normas los particulares interesados deban someterse a los procedimientos que derogan aquellos en los cuales basaron sus solicitudes y, antes por el contrario, en el artículo 3º, numeral 1º, literal c), al referirse a los principios rectores del transporte, dispone que las autoridades competentes diseñarán y ejecutarán políticas dirigidas a fomentar el uso de los medios de transporte, así como en el numeral 7º, ibídem, establece que quien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan tendrá derecho al permiso o contrato de concesión para la prestación del servicio público de transporte.

Séptimo cargo: La Ley 336 de 1996 o estatuto nacional de transporte no dispone que si se cambian las normas que reglamentan la actividad de transporte público sea necesario presentar nuevos requisitos, pues sus artículos 16 y 17 determinan que el servicio se otorga mediante permiso y que los solicitantes estarán sujetos a las condiciones de regulación que, para el caso, son los decretos 1927 de 1991, y 91 y 1557 de 1998, sin que sea comprensible que una norma de inferior jerarquía, como lo es el Decreto 171 de 2001, exija nuevos trámites, requisitos y procedimientos.

Octavo cargo: Para crear una sociedad comercial era necesario obtener del Intra (hoy Ministerio del Transporte) la autorización previa de constitución, documento que le permitía correr la escritura pública ante la notaria y que fue suprimido a partir de la vigencia de la Ley 336 de 1996, que en su artículo 10 dispuso que "La constitución de la persona jurídica a que se refiere el presente artículo no requiere de autorización previa del Estado".

En consecuencia, a partir de la vigencia de la ley en cita se entiende que los interesados en la constitución de empresas de transporte público terrestre no están sometidos a restricción alguna, sino simplemente al lleno de los requisitos del artículo 110 del Código de Comercio.

Il. Actuación

Mediante proveído de 6 de julio de 2001 se admitió la demanda y se ordenó notificarla al Ministro de Transporte, quien, mediante apoderada, para defender la legalidad de la norma acusada, expresó que el Decreto 171 de 2001 fue expedido con base en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y en el Código de Comercio.

La Ley 336 de 1996 modificó la legislación anterior (Decreto 1927 de 1991) para efectos de rutas y horarios, así como los requisitos para prestar el servicio de pasajeros por carretera e intermunicipal, requisitos que con el Decreto 171 de 2001 igualmente han sido modificados.

No es cierto que el parágrafo acusado reproduzca los actos anulados mediante la sentencia de 24 de noviembre de 2000, pues en éstos se ordenaba la devolución de las solicitudes radicadas con fundamento en la Resolución 718 de 1995, en tanto que aquél lo que dispone es que las solicitudes presentadas con anterioridad al Decreto 171 de 2001 se ajusten a los requisitos y procedimientos en él establecidos, siempre y cuando no se haya iniciado trámite alguno por parte del Ministerio de Transporte, lo cual significa que las solicitudes en las cuales se haya iniciado el trámite continúan sujetas al cumplimiento de los requisitos establecidos en la legislación anterior al mencionado decreto.

La disposición acusada no viola el debido proceso, pues a las solicitudes se les dará trámite en la medida de que se ajusten a lo previsto en el Decreto 171 de 2001.

Finalmente, propone la excepción de legalidad del acto acusado, pues fue expedido por autoridad competente y con sometimiento a la Constitución y a las leyes.

III. Concepto del Ministerio Público

La procuradora primera delegada ante esta corporación considera que no es de recibo el cargo planteado por el actor, según el cual el acto acusado reproduce los actos declarados nulos mediante la sentencia de 24 de noviembre de 2000 del Consejo de Estado, ya que si bien los supuestos normativos de unos y otro versan sobre la materia de transporte, también lo es que son totalmente diferentes.

En el presente caso se trata de un problema de aplicación de la ley en el tiempo, por cuanto se debe determinar si es posible exigir nuevos requisitos después de que se ha presentado una solicitud cumpliendo con la normatividad vigente al momento de la misma.

El artículo 4º del Código Contencioso Administrativo prescribe que las actuaciones administrativas podrán iniciarse por quienes ejerciten el derecho de petición en interés particular, y el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 establece que las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas se regirán por la ley vigente al momento de su iniciación.

En consecuencia, las solicitudes a las que se refiere el parágrafo acusado, por haber sido presentadas antes de entrar en vigencia el Decreto 171 de 2001, debían sujetarse a las normas anteriores a éste, esto es, a los Decretos 1927 de 1991 y 91 y 1557 de 1998, porque el hecho de que el Ministerio de Transporte no les hubiera dado trámite no significa que el administrado deba soportar su negligencia o descuido, imponiéndole mayores cargas y obligaciones de las que existían al momento de hacer su solicitud, lo que viola el debido proceso y genera un trato discriminatorio.

En los anteriores términos, la representante del Ministerio Público es partidaria de que prosperen las pretensiones de la demanda.

IV. La decisión

No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver la controversia, previas las siguientes

Consideraciones

Frente a la excepción de "legalidad de la norma acusada", propuesta por la apoderada del Ministerio de Transporte, la Sala reitera lo sostenido en innumerables providencias, en el sentido de que la misma no constituye una excepción, pues envuelve la defensa del acto acusado y, por lo tanto, es procedente un análisis de fondo, contrario a lo que ocurre con las excepciones que, por contener motivos extintivos, modificativos o impeditivos de la acción, conducen a un pronunciamiento inhibitorio.

El contenido del parágrafo único del artículo 72 del Decreto 171 de 2001, es como sigue:

"ART. 72.—(...).

"PAR. —Las solicitudes relacionadas con la constitución de nuevas empresas de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, otorgamiento de licencias de funcionamiento, adjudicación o modificación de rutas, reestructuración de horarios e incremento de capacidad transportadora presentadas en vigencia de los decretos 1927 de 1991, 91 y 1557 de 1998, respecto de las cuales el Ministerio de Transporte no haya iniciado trámite alguno, deberán sujetarse al cumplimiento de los requisitos, trámites y procedimientos establecidos en el presente decreto".

Se trata en el asunto sub examine de normas de carácter procedimental que tienen que ver con el trámite de los asuntos allí previstos, como son la constitución de nuevas empresas, otorgamiento de licencias de funcionamiento, la adjudicación y modificación de rutas, etc., las cuales hacen parte del procedimiento administrativo especial en la materia.

Los procedimientos administrativos general y especiales se inician de oficio o a solicitud de parte, como sucede en las hipótesis previstas en el parágrafo acusado, en donde debe mediar una solicitud del interesado. En esos casos, la Sala observa que con la presentación de la solicitud se inicia el procedimiento administrativo respectivo, de manera que no puede la administración considerar en esos casos que dichos trámites no se han iniciado, para efectos de aplicarles nuevas reglamentaciones. El punto de referencia para la aplicación de las nuevas normas será entonces la no presentación de las solicitudes y no el hecho de que la administración no haya aceptado, en consecuencia, impulsado el procedimiento en cuestión, relacionado con las solicitudes presentadas.

Así como la legalidad del acto administrativo se examina en el momento en que el acto se expide, asimismo, la legalidad de una solicitud debe ser examinada a la luz de las normas vigentes en el momento de su presentación, pues, de otra manera, el interesado no conocerá el marco jurídico aplicable al derecho de petición que ejercita, con claras repercusiones en el campo de la seguridad jurídica.

La Sala, de acuerdo con lo expresado por la representante del Ministerio Público ante esta corporación, considera que la disposición acusada debe ser declarada nula, pues, de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, "Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación", lo cual se traduce en que las solicitudes a que alude el precepto demandado deben ser estudiadas a la luz de los Decretos 1927 de 1991, y 91 y 1557 de 1998, pues fueron presentadas bajo su vigencia.

De otra parte, la Sala advierte que si bien la norma acusada es de carácter sustancial, por lo cual entra a regir desde el momento de su promulgación, también lo es que, aplicando la segunda parte del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se tiene que el hecho de haber presentado los interesados las respectivas solicitudes bajo el imperio de las normas anteriores, para entonces vigentes, significa que la actuación sí se inició para los solicitantes, pues cosa distinta es que la administración no haya iniciado de su parte trámite alguno, inactividad cuyas consecuencias no pueden trasladársele a los administrados.

La anterior consideración se encuentra en consonancia, además, con el artículo 4º del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto prescribe que las actuaciones administrativas se iniciarán, entre otros, mediante el ejercicio del derecho de petición, tal como sucede en el asunto examine.

Adicionalmente, observa esta corporación que el hecho de que el Decreto 171 de 2001 no se aplique a las solicitudes respecto de las cuales la parte interesada ha iniciado algún trámite y, contrario sensu, sí se aplique respecto de aquellas en las que no se ha iniciado trámite alguno no conduce a la violación del artículo 13 de la Constitución Política, pues se trata de situaciones diferentes, como que en un caso el trámite se ha iniciado por parte de la administración, mientras que en el otro no ha sucedido tal cosa.

La violación de los artículos 23 de la Constitución Política y 40 de la Ley 153 de 1887 basta para despachar favorablemente las peticiones de la demanda, como en efecto se hará en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA :

DECLÁRASE la nulidad del parágrafo del artículo 72 del Decreto 171 de 5 de febrero de 2001.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete (7) de junio de dos mil dos (2002).

__________________________________