Sentencia 7145 de agosto 5 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO

PETICIÓN DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS

EXTRACTOS: «El segundo punto que, de modo previo, ha de resolver la Sala, se refiere a lo que la entidad demandada denominó indebida acumulación de pretensiones; según su criterio, compartido por el agente del Ministerio Público y aceptado por el tribunal, la actora no podía pretender, con la nulidad absoluta del contrato, la indemnización de perjuicios; es decir que la petición de nulidad absoluta excluye cualquier pretensión indemnizatoria.

Esta conclusión no es cierta; no correspondía a la regulación original del Decreto 01 de 1984, ni a la posterior del Decreto 2304 de 1989, ni corresponde hoy a la inteligencia de la normación que, sobre esta materia, introdujo la Ley 80 de 1993.

En efecto, situándonos bajo la legislación que rige el proceso, sería notoriamente impropio e injusto, exigir, para la legitimación del tercero, el interés directo en el contrato y negarle, al propio tiempo, la posibilidad de reclamar los perjuicios que dicho contrato le hubiese infligido. De allí que, en jurisprudencia reiterada, la Sala hubiese sostenido —tesis que sigue siendo válida—, que, por ejemplo, frente al acto de adjudicación cabían la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (en tanto acto precontractual y separable del contrato), o la acción contractual para que se declarase la nulidad absoluta del contrato con la consecuente indemnización de perjuicios, con fundamento en la ilegalidad del acto de adjudicación; en los dos casos está legitimado el tercero que acredite interés directo en su proposición. Este es solo un ejemplo, pero la tesis admite la generalización: la petición de nulidad absoluta de un contrato no es incompatible ni excluyente de la indemnización de perjuicios.

Se podría pensar que bajo el nuevo estatuto general de contratación de la administración pública, cuyo artículo 45 admite que cualquier persona esté legitimada para pedir la nulidad absoluta del contrato, la situación hubiese sufrido variación sustantiva; en efecto, puede resultar atractiva la idea de identificar, en las circunstancias descritas, la acción de nulidad absoluta de los contratos (arts. 87 del CCA y 45 de la Ley 80/93) con la nulidad simple de los actos administrativos (art. 84 del CCA), evento en el cual se impondría concluir que, en una y otra, esté excluida la petición indemnizatoria.

Se debe aceptar que existe un cambio muy importante en el nuevo estatuto de contratación respecto de la legislación anterior, en cuanto se elimina la restricción relativa a la legitimación en la causa del actor; reservada, antes, esta acción para las partes, el Ministerio Público y los terceros que acreditaran interés directo, hoy puede proponerla cualquier persona, sin necesidad de acreditar interés distinto del genérico de la conservación y restablecimiento del orden jurídico.

La nueva disposición impone distinguir dos situaciones:

a) Si el actor se presenta ante la jurisdicción, como una persona cualquiera, movido por el interés general de la legalidad, no procede la indemnización de perjuicios; en los más de los casos, respecto de ella, dicho perjuicio no se habrá producido.

b) Si quien pretende la nulidad absoluta es parte en el contrato, o un tercero directamente interesado, o el Ministerio Público en defensa del patrimonio público, nada impide la acumulación de la pretensión indemnizatoria».

(Sentencia de agosto 5 de 1994. Expediente 7145. Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández).

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