Sentencia 7200 de junio 10 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ADJUDICACIÓN DE UN BIEN DE USO PUBLICO

EL TIEMPO NO SANEA ESTA SITUACIÓN

EXTRACTOS: «Es cierto y corresponde a un mandato legal (art. 136, inc. 5º del CCA, en armonía con el art. 37 de la L. 135/61) que la acción de nulidad contra un acto de adjudicación de un bien baldío tiene una caducidad de dos años contados desde la publicación, cuando ella sea necesaria o desde su ejecutoria, en los demás casos.

La norma es clara, pero no por eso menos interpretable. Caduca la acción contra el acto de adjudicación en ese término cuando el bien rural adjudicado, según la ley y la interpretación del Incora, tenga el carácter de baldío; o sea cuando según la calificación del instituto sea de propiedad del Estado o bien fiscal patrimonial de éste, de aquellos susceptibles de adjudicación en favor de las personas que los hayan explotado de conformidad con la ley agraria o en favor de las entidades públicas pa-ra el desarrollo de los servicios públicos a su cargo.

El enunciado precedente permite afirmar que la calificación de ser baldío (presunción meramente legal), es pasible de debate jurisdiccional, no sólo por las personas directamente afectadas o por los procuradores agrarios, sino también por cualquier persona, siempre que su impugnación se haga dentro del término de dos años indicado atrás.

Se entiende lo anterior cuando el acto administrativo afecta un bien patrimonial que el Estado presuma que es baldío y, por ende, ad-judicable. Se habla simplemente de presunción porque en favor de los particulares existe la presunción legal contraria (se presume que no es baldío sino de propiedad particular, los fundos poseídos por particulares... art. 1º L. 200/36).

Ese carácter presumido de ser baldío es lo que permite entender la razón de la acción contra el acto de adjudicación; acción que posee un término de caducidad, después del cual nadie, ni siquiera quien se crea su legítimo dueño, podrá ejercer acción alguna con miras a reintegrarlo a su patrimonio; y es lo que salva al Estado, por contera, de la obligación de salir al saneamiento del bien adjudicado cuando éste resulte de propiedad particular o bien de uso público (art. 47 del C. Fiscal).

Debate jurisdiccional en el que se podrá cuestionar, tanto el carácter de baldío que se dice tenía el bien, como el proceso administrativo de expedición del acto de adjudicación; quedando vigente el acto si no se demostrare dentro del proceso que ya no tenía ese carácter; o desapareciendo por nulidad si se estableciere que el bien era de propiedad privada y que, por lo tanto, no podía adjudicarse como tal.

Pero, ¿qué sucede cuando el Incora, por error o por descuido, ignorancia o mala fe, adjudica como baldío un bien de uso público (una carretera, un camino, un puente, el cauce natural de una corriente de agua o una playa), el cual por definición (arts. 63 de la Carta y 83 del Dec. 2811 de 1974 o código nacional de recursos renovables) es imprescriptible e inenajenable?

¿Podrá decirse, entonces, que porque no se impugnó el acto de adjudicación dentro de los dos años siguientes ese bien, por el simple transcurso de ese lapso, dejó de ser de uso público para convertirse en particular y perdió sus notas de no enajenable y de imprescriptible?

La respuesta no puede ser sino ésta: El bien sigue siendo un bien público del territorio, cuyo uso pertenece a todos; característica que no se pierde por el transcurso del tiempo y menos por una transferencia no autorizada ni legal ni constitucionalmente. En otras palabras, si el Incora adjudica un bien de uso público el tiempo no saneará esa situación.

Difiere así el bien de uso público de los fiscales llamados también patrimoniales, los cuales son administrados por el Estado, en principio como los posee o administra un particular, aunque cabe aclarar también que éstos, como los de uso público, no podrán adquirirse por prescripción (arts. 61 del Código Fiscal, 413 num. 9º del C. de P.C.).

Ese carácter de bien de uso público le permitirá a cualquier persona o al Ministerio Público instaurar una acción pública de nulidad en cualquier tiempo.

Aunque las acciones indicadas en el art. 88 de la Carta aún no han tenido su desarrollo legal (y la aquí propuesta podría encajar en éstas) estima la Sala que la de simple nulidad contemplada en el art. 84 del CCA, dado el móvil determinante de la pretensión (la salvaguarda del orden jurídico y la integridad del dominio de uso público de los colombianos) podrá utilizarse, en cualquier tiempo, para tal fin, máxime cuando la persona demandante no pretenda, ni podrá pretenderlo por su medio, el res-tablecimiento de un derecho subjetivo suyo vulnerado por el acto administrativo, sino solo la recuperación de un bien cuyo uso pertenece a todos por igual; este fin se confunde con el de la legalidad abstracta.

La capacidad procesal del Ministerio Público para instaurar esta clase de acción se deriva no sólo de la ley (art. 127 del CCA), sino, hoy con más veras, de la nueva Carta Constitucional, concretamente de los numerales 3º, 4º y 7º de su art. 277.

Fuera de lo anterior, una vez más la Sala tiene que destacar la forma irregular como el Inco-ra está cumpliendo sus cometidos. La adjudicación aquí impugnada es otra muestra de desidia y de mala administración.

Así, no será extraño que mañana el Incora, sin fórmula de juicio, adjudique la Plaza de Bolívar, el cauce del río Magdalena, las islas del Rosario, etc. etc.».

(Sentencia de junio 10 de 1994. Expediente 7200. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo).

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