Sentencia 7270 de diciembre 1º de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

OBLIGACIÓN ADUANERA

ES DE NATURALEZA PERSONAL

EXTRACTOS: «El actor solicita que se declare la nulidad de la expresión “e independientemente de quien sea su propietario o tenedor”, del artículo 4º del citado Decreto 1909 de 1992, norma que se transcribe totalmente:

DECRETO 1909 de 1992 

”ART. 4º. Naturaleza de la obligación aduanera. La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión y decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella, e independientemente de quien sea su propietario o tenedor” (la Sala subraya la frase acusada).

Por medio del citado Decreto 1909 de 1992, se modificó parcialmente la legislación aduanera, fue expedido por el Presidente de la República, en uso de las facultades que le confieren los numerales 11 y 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3º de la Ley 6ª de 1971 y 2º de la Ley 7ª de 1991, en desarrollo del artículo 108 de la Ley 6ª de 1992, decreto que al parecer del actor adolece de irregularidades, excediendo las facultades constitucionales, por cuanto no mediaba ley alguna y sin que el Congreso hubiese dictado las normas generales y los objetivos y criterios a los que debía sujetarse el gobierno para ello, al expedir un nuevo régimen general de aduanas.

El actor concreta sus pretensiones a la falta de competencia por parte del ejecutivo, para modificar el régimen aduanero, y para crear gravámenes o garantías sobre bienes de terceros para caucionar el cumplimiento de obligaciones ajenas.

Observa la Sala que el actor está cuestionando la constitucionalidad del precitado Decreto 1909 de 1992, por considerar que el gobierno excedió las competencias que le corresponden, por falta de una ley marco de aduanas, invadiendo la órbita de facultades del legislador.

Ahora bien, la Sala en providencia del 6 de agosto de 1993, proceso 4722, con ponencia del consejero Guillermo Chaín Lizcano, en el cual se demandaron algunos artículos del mismo Decreto 1909 de 1992, dijo:

“Con la reforma constitucional de 1968, se incorporaron modificaciones a la Carta Política, relativas a la distribución de competencias entre el Congreso y el ejecutivo, dando a este último la iniciativa en materia fiscal y afianzando su ámbito de intervención y a su vez se procura dotar al legislativo de instrumentos más efectivos para el control de la actividad del Gobierno Nacional.

Con la introducción de las llamadas leyes cuadro o marco se dotó al gobierno de iniciativa para regular entre otras materias, las referentes al crédito público, la deuda nacional, el cambio internacional, el comercio exterior, los aranceles y el régimen de aduanas. A través de las leyes en comento el gobierno dentro de la política trazada por el congreso, dispone de capacidad decisoria para desarrollarlas en atención a las necesidades del momento, pero limitándose siempre a los asuntos concretamente deferidos a él por el legislador; esta modalidad normativa se conserva en la nueva Constitución en los artículos 189 numeral 25 y 150 numeral 19, referido el último precepto a los decretos del ejecutivo”.

Se observa además que el texto de la nueva Constitución en este aspecto, es decir, en cuanto a las facultades del gobierno para desarrollar las leyes cuadro, es muy similar al de la Constitución anterior, toda vez que al confrontar el numeral 25 del artículo 189, con el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución de 1886, se comprueba que en ambos se habla de “modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.

El otro aspecto a estudiar es hasta dónde llegan las facultades reglamentarias del gobierno, al expedir decretos mediante los cuales se desarrollen las leyes marco.

En cuanto a la naturaleza y alcance de los decretos que desarrollan las leyes marco, se ha ocupado la jurisprudencia, y esta Sala, sobre el particular, señaló:

“La naturaleza, características, alcances y nivel jerárquico de las leyes marco, como de los decretos que las desarrollan o reglamentan, han sido suficientemente precisadas por la jurisprudencia y la doctrina y por ello, en esta oportunidad, la Sala solamente hará referencia al hecho de que si el texto de la norma marco que se reglamenta contiene un principio de carácter general en materia de cambios, la regulación que el Presidente expidiera mediante decreto, determinando las condiciones, requisitos y demás reglamentaciones específicas necesarias para el funcionamiento y desarrollo de esta actividad, tiene o asume la misma posición y valor de la ley. Para el caso, sería como si los requisitos y condiciones para desempeñar la actividad de la intermediación en cambios, hubieran sido establecidos por el propio legislador.

No obstante, la capacidad “legislativa” y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que desarrollan las leyes marco, no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las leyes marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina. El consejero que actúa como ponente identificó así algunas de esas reglas:

“3. Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos tiene la virtualidad de derogar, modificar o sustituir normas preexistentes que tengan fuerza de ley, siempre y cuando ellas se refieran a materias que son objeto de tratamiento legal mediante el sistema de leyes marco; por vía de ejemplo tenemos que un decreto sobre comercio exterior, expedido en desarrollo de la ley marco de comercio exterior podría derogar leyes comunes que se hubieran expedido con anterioridad sobre esta misma materia.

“4. Las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. A título de ejemplo podemos citar el caso improcedente jurídicamente de que mediante un decreto dictado en virtud de la ley marco de aduanas (por medio del cual se pueden modificar las tarifas del impuesto de aduanas) se pretenda derogar normas que regulan los impuestos de timbre nacional.

“5. Las disposiciones con fuerza de ley contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley contenidas en reglamentos legislativos que se refieran a materias distintas a las reguladas por la ley marco en que tienen su origen.

“Así, por ejemplo, un reglamento legislativo sobre comercio exterior no puede afectar las normas del mismo carácter contenidas en un reglamento legislativo que regule materias aduaneras o referentes al crédito público”” (Sent. mayo 20/94. Exp. 5185, actor Luis Carlos Sáchica Aponte, C.P. Guillermo Chahín Lizcano).

Con base en la anterior jurisprudencia y referida al caso concreto, se observa que el Decreto 1909 de 1992, en su artículo 3º, dispone que serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario, o el tenedor de la mercancía.

La Sala mediante sentencia del 6 de agosto de 1993, expediente 4722, consejero ponente Guillermo Chahín Lizcano, analizó el alcance de la responsabilidad de los sujetos responsables de la obligación aduanera (importador, propietario y tenedor) y llegó a la conclusión que del texto del artículo 3º no surgía una obligación solidaria, ni subsidiaria entre los responsables.

El artículo 4º del citado Decreto 1909 de 1992, norma parcialmente acusada, se refiere a la naturaleza de la obligación aduanera y expresa: “La obligación aduanera es de carácter personal, sin perjuicio de que se pueda hacer efectivo su cumplimiento sobre la mercancía, mediante el abandono, la aprehensión y decomiso, con preferencia sobre cualquier otra garantía u obligación que recaiga sobre ella...”.

De lo anterior se deduce que la obligación aduanera es un derecho crediticio, cuyo objeto, por un lado es una obligación principal de dar, es decir el pago de una suma de dinero que debe efectuarse en el momento de la nacionalización; y por otro, existen también obligaciones secundarias de hacer. Por principio los derechos crediticios existen contra una persona o personas determinadas.

El citado artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, establece también garantía o privilegio real sobre la mercancía, y con la frase acusada está trasladando la obligación a quien en un momento determinado sea el tenedor de la mercancía, sin tener en cuenta si éste es o no responsable del pago.

Obviamente la mercancía constituye una garantía preferencial, siempre y cuando ella pertenezca o sea propiedad del obligado.

Al hablarse de obligación personal de hecho se está permitiendo la utilización de cualquier garantía derivada de la persona misma, o sea el derecho de satisfacción de la obligación será única y exclusivamente sobre bienes del deudor, mas no de un tercero como ocurriría si se deja vigente la expresión objeto de la presente demanda, ya que se pretende obligar al propietario no deudor, de buena fe, a garantizar con bienes propios, el cumplimiento de una obligación aduanera a la cual es ajeno.

En principio, es el patrimonio del deudor el que debe responder por la deuda, a menos que exista una solidaridad en los términos previstos por la ley, el testamento, o el contrato.

Obviamente, existiendo la necesidad de garantizar el pago de la obligación, éste podrá lograrse al constituirse el patrimonio del deudor como prenda de garantía, según lo expresa el artículo 2488 del Código Civil, que consagra el concepto abstracto de las obligaciones en los siguientes términos:

“Toda obligación personal da al acreedor el derecho de perseguir su ejecución sobre todos los bienes raíces o muebles del deudor, sean presente o futuros, exceptuándose solamente los no embargables designados en el artículo 1677”.

En la actualidad, y especialmente desde la expedición del Decreto 1750 de 1991, mediante el cual se suprimió la naturaleza penal de la infracción aduanera, como ya se expresó, la obligación aduanera es de naturaleza personal, y no admite la persecución de la cosa sin tener en cuenta si es o no propiedad del obligado.

Por consiguiente para la Sala la obligación aduanera es de orden administrativo y de naturaleza personal, y con la expresión acusada se está consagrando una solidaridad entre el obligado y un tercero dueño de la mercancía, no autorizada por el artículo 1568 del Código Civil.

Ahora bien, el artículo 1588 inciso segundo del Código Civil, establece las fuentes de solidaridad en materia de obligaciones y entre ellas contempla la convención, el testamento y la ley.

Norma que no hace distinciones entre ley en sentido formal o material y que por lo mismo no admite razonamientos que validen la equiparación en la jerarquía normativa de los decretos que expide el gobierno en desarrollo de las leyes marco, con la ley expedida por el Congreso dentro de sus competencias naturales.

Es cierto que al ejecutivo se le ha facultado para introducir modificaciones al ordenamiento aduanero en desarrollo de la llamada ley cuadro de la materia, pero en manera alguna ha de entenderse que puede modificar la preceptiva general argumentando que está reglamentando una materia específica.

Concluyendo, la frase impugnada, “e independientemente de quien sea su propietario o tenedor”, del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992, habrá de declararse nula, por cuanto introduce modificaciones al principio general de la solidaridad en el campo de las obligaciones y en cuanto modifica las normas relativas a las garantías de las obligaciones, permitiendo la persecución de la cosa sin ser propiedad del obligado, materias que son de exclusiva competencia del legislador ordinario.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad de la frase: “e independientemente de quien sea su propietario o tenedor”, del artículo 4º del Decreto 1909 de 1992.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

(Sentencia de diciembre 1º de 1995. Expediente 7270. Consejero Ponente: Dr. Julio E. Correa Restrepo).

__________________________________