Sentencia 7291 de julio 31 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

ACCIÓN DE NULIDAD

LAS PERSONAS JURÍDICAS PUEDEN INTERPONERLA

EXTRACTOS: «Decídese el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de doce (12) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sección Primera), en virtud de la cual se denegaron las peticiones de la demanda formulada por el Sindicato de Trabajadores del Departamento de Antioquia, mediante apoderado judicial, el cual, en ejercicio de la acción descrita en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la declaratoria de nulidad de la Ordenanza 13 de 1990, expedida por la asamblea del aludido ente territorial, que facultó al gobernador respectivo para reorganizar las estructuras de su despacho y las de las secretarías y departamentos administrativos.

Lo primero que debe emprender la corporación es el estudio de si habiéndose incoado la presente acción por una persona jurídica —el Sindicato de Trabajadores del Departamento de Antioquia—, ello resulta improcedente a las voces de la doctrina sentada por el Consejo de Estado que el tribunal a quo acoge, es decir, por cuanto actualmente el artículo 40 de la Constitución de 1991, en su numeral 6º, circunscribe en los ciudadanos el derecho de “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”.

Sostienen los procesalistas que no hay acción sin derecho ni derecho sin acción. En otras palabras, para acudir ante un órgano jurisdiccional del Estado a través de ese mecanismo así llamado, es menester, primeramente, tener derecho a hacer uso del mismo, de manera que si no lo tiene el que lo ejercita, la demanda respectiva resultará inepta e impedirá al juez proferir fallo de fondo.

En lo contencioso administrativo, la ley ha instituido diversas acciones, todas ellas encaminadas a cumplir el objeto de esta jurisdicción, es decir, “juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas” (art. 82 C.C.A.). Este objeto se extiende a juzgar, inclusive, “las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno” (ibídem, segundo inciso).

Entre esas acciones, conviene, para el caso que ha de resolverse, circunscribir el estudio a la acción llamada de nulidad, que el artículo 84 del código de la materia, versión del artículo 14 del Decreto-Ley 2304 de 1989, describe así:

Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no solo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro” (destaca la Sala).

Si se compara esta norma con la contenida en el artículo 85 (art. 15 del citado D.L. 2304/89), se advierte que para poder acudir a esta otra acción —la denominada de nulidad y restablecimiento del derecho—, se advertirá que la diferencia fundamental entre las dos estriba en que de ésta sólo puede hacer uso “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica” lo que permite concluir que ella debe dirigirse a la protección de derechos subjetivos, al paso que la primera busca la defensa del orden jurídico abstracto.

Mas ha de observarse que el artículo 40 de la Constitución Política que rige a partir del 7 de julio de 1991, y que es “norma de normas” (art. 4º), establece en lo pertinente:

Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

Para hacer efectivo este derecho puede: (...).

6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” (las negrillas no son del texto).

¿Querrá esto significar que ahora, desde la vigencia de la nueva Carta Política, únicamente el ciudadano tiene derecho para ejercer el control del poder político mediante la interposición de acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, es decir, de la legalidad abstracta de los actos administrativos, y por lo tanto, afectó en este aspecto la acción de nulidad?

La respuesta afirmativa a este interrogante llevó al pronunciamiento de 9 de diciembre de 1991 de esta corporación, con ponencia del señor consejero doctor Guillermo Chahín Lizcano, que le imprime a la acción de nulidad una concepción de derecho político, al contrario de lo que ocurría antes cuando tenía el carácter de acción popular, por lo cual todas las personas, naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, tenían ese derecho, lo que no sucedía con la acción pública de inexequibilidad reservada a “cualquier ciudadano” (art. 214, ord. 2º, segundo inciso de la Constitución de 1886).

O sea que, de acuerdo con este criterio, solamente los ciudadanos pueden ser titulares de la acción de nulidad dado que la misma está encaminada al ejercicio del poder político en defensa de la Constitución y de la ley.

En esta oportunidad, al reestudiar el tópico, la sección se permite anotar cómo no son exclusivos de los ciudadanos los derechos contenidos en el artículo 40 de la Carta de 1991, si bien algunos de ellos sí, de conformidad con el contenido del numeral y con la lógica de las cosas. Obsérvese cómo el derecho a elegir (num. 1º) no es exclusivo del ciudadano —que correlativamente es también nacional—, dado que la Carta abre la posibilidad para que la ley conceda a los extranjeros residentes el derecho al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital (art. 100, tercer inciso, in fine). Obsérvese también cómo el derecho de difundir las ideas y programas de los partidos, movimientos y agrupaciones políticas se puede ejercer tanto a través de ciudadanos como de no ciudadanos —personas naturales nacionales—, o de personas jurídicas, máxime cuando constituido uno de ellos, cumplidos ciertos requisitos, el Consejo Nacional Electoral, les reconocerá personería jurídica (art. 108, primer inciso); sería absurdo que no lo pudieran hacer.

Igualmente, sería fuera de contexto negar a un gremio, partido político, sindicato, etc., la posibilidad de “tener iniciativa en las corporaciones públicas”.

Del propio modo, cree la Sala que el derecho de “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”, aunque reposa primordialmente en el ciudadano, así mismo puede ejercerlo “toda persona”, tal como sucedió en el evento sub lite. Lo expuesto sube de punto tratándose, como se trata en el presente caso, de un sindicato, entre cuyas funciones se encuentra la de “representar en juicio o ante cualesquiera autoridades u organismos los intereses económicos comunes o generales de los agremiados, o de la profesión respectiva...” (art. 373-5, CST).

Por eso concluye la Sala que asiste al actor pleno derecho para haber incoado la demanda que dio origen a este proceso».

(Sentencia de julio 31 de 1996. Expediente 7291. Consejero Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro).

________________________________