Sentencia 73001-23-31-000-4991-02-9124 de noviembre 13 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO DE ALUMBRADO PÚBLICO

FIJACIÓN DE LA BASE GRAVABLE POR LOS CONCEJOS

EXTRACTOS: «Decide la sección el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima el 26 de marzo de 1998, desestimatoria de las pretensiones de la demanda de nulidad instaurada por el ciudadano Jesús Vallejo Mejía, contra el Acuerdo 126 del 26 de diciembre de 1995, expedido por el concejo municipal de Ibagué, por medio del cual “se incrementan las tarifas de alumbrado público y se establecen topes máximos”.

(...).

La inconformidad del accionante con el acto acusado radica en el establecimiento de la tarifa del impuesto, tomando como factor de referencia el consumo de energía eléctrica de los usuarios, con lo que a su juicio se modifica la base gravable, la que de esta forma no coincide con el hecho gravable autorizado por las leyes, que es el servicio de alumbrado público.

Sea lo primero recordar, que en materia impositiva rige el principio de legalidad de los tributos, en cuya virtud su creación es de reserva de ley, conforme a la función asignada para “establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribuciones parafiscales” (art. 150-12) en concordancia con el 338 de la Carta, que reservó con exclusividad para los cuerpos colegiados de elección popular la facultad de imponer tributos. “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”, y de desarrollo por parte de las corporaciones de elección popular (asambleas y concejos), autorizadas para votar las contribuciones e impuestos locales de conformidad con la Constitución y la ley (arts. 300-4 y 313-4 ibíd.).

Así mismo, en virtud del denominado principio de “predeterminación”, el señalamiento de los elementos objetivos de la obligación tributaria debe hacerse exclusivamente por parte de los organismos de representación popular, en la forma consagrada en el artículo 338 de la Constitución, que asignó de manera excluyente y directa a la ley, la ordenanza o el acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva, al conferirles la función indelegable de señalar “directamente” en sus actos: los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

De manera que creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que ésta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular.

El artículo 1º de la Ley 97 de 1913, dispuso:

“El concejo municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente, organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de la previa autorización de la asamblea departamental: (...).

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público”.

La facultad conferida al concejo de Bogotá, por la Ley 97 de 1913, fue extendida, por la Ley 84 de 1915, a los demás concejos municipales.

Se tiene entonces, que el legislador en ejercicio de su facultad constitucional autorizó a las entidades territoriales del nivel municipal para establecer un impuesto “sobre el servicio de alumbrado publico”, organizar su cobro y darle el destino más conveniente para atender los servicios municipales. Dentro del marco genérico establecido por la ley, pues ésta no precisó los sujetos pasivos, las bases gravables y las tarifas del tributo así autorizado, correspondía a los concejos municipales fijarlos libre y autónomamente, conforme al marco constitucional para el establecimiento de los tributos del nivel local (arts. 338, 287-3, 313-4 de la Carta).

Sobre el acto acusado, se observa que mediante el Acuerdo 127 de 1995 el concejo municipal de Ibagué, incrementó las tarifas del alumbrado público y estableció topes máximos, de donde se deduce que el municipio demandado ya había adoptado el tributo para que rigiera en su jurisdicción y por ello el acto fue expedido para incrementar del 15% al 17% las tarifas a cobrar “sobre el consumo de energía eléctrica que utiliza cada usuario en los sectores residencial, comercial, oficial y hotelero” (art. 2º), sin afectar los estratos 1 y 2. Igualmente se dispuso que el impuesto para el sector industrial sería del 17% del valor del consumo, sin exceder de 100 salarios mínimos mensuales. Que el recaudo se continuaría efectuando a través de la Electrificadora del Tolima. Y finalmente se reguló el destino de los recaudos.

En la forma como se encuentra redactada la norma acusada, frente a la previsión legal que autoriza la adopción por parte de los municipios del impuesto sobre el servicio de alumbrado público, advierte la Sala que esta última al no precisar los parámetros que debían seguirse para efectos de la cuantificación del impuesto, ni establecer todos sus elementos, correspondía a la entidad territorial, por no haberlo hecho la ley, en consonancia con los artículos 287, numeral 3º y 338 de la Constitución Política, pues la ley autorizó su creación y dejó en libertad a los municipios para su adopción y reglamentación.

Así, se precisa que el concejo acató la ley al disponer sobre el impuesto autorizado por el literal d del artículo 1º de la Ley 97 de 1913, norma de la que se establece que los sujetos activos son los municipios, entes a quienes la ley atribuyó la exigibilidad del tributo y que el hecho imponible es el servicio de alumbrado público. Además, observó las disposiciones del artículo 338 de la Constitución Política, al reiterar como hecho generador el servicio de alumbrado público; y señalar como sujetos pasivos “los usuarios clasificados...” del servicio de energía, la tarifa, porcentual del 17% y la base gravable, “el consumo de energía eléctrica que utilizan los usuarios...”, esto es, el valor facturado por el consumo mensual de energía.

Como antes se expresó, el actor no encuentra conforme con la ley el procedimiento de cuantificación de la base gravable y acusa entonces, que si el parámetro a tener en cuenta para liquidar el impuesto de alumbrado público, es el del consumo del servicio domiciliario de energía, lo que se grava es el servicio domiciliario de energía y no el alumbrado público.

Afirmación que no comparte la Sala, no sólo por lo antes expuesto en el sentido de que al expedirse el acuerdo acusado, el concejo municipal gozaba de plena autonomía para determinar directamente los elementos esenciales del impuesto mismo, y al hacerlo sólo debía ceñirse a la ley que creó el impuesto y a las normas constitucionales que regulan la facultad impositiva, dentro de las cuales, se insiste, no hay definición o limitación alguna respecto de lo que debe entenderse por base gravable del citado impuesto, sino también por ausencia de violación de las normas superiores a las que se encontraba sujeto para tal fin.

La base gravable o imponible ha sido definida por la doctrina como una magnitud del hecho gravado o de alguno de sus presupuestos, a la que aplicada la tarifa correspondiente, permite cuantificar individualmente el monto del impuesto. Por regla general la base de cálculo debe ser compatible con la naturaleza jurídica del tributo de que se trate, y como quiera que la obligación tributaria tiene como finalidad el pago de una suma de dinero, ésta debe ser fijada en referencia a una dimensión ínsita en el hecho imponible, que se derive de él, o que se relacione con este.

Lo lógico es que el presupuesto material o jurídico del hecho imponible defina la naturaleza del impuesto y la base de cálculo o magnitud a la que se aplica la tarifa. La elección de una base de cálculo inadecuada puede desvirtuar la naturaleza jurídica del impuesto, de manera que la base por regla general, está ligada al hecho imponible; por lo que no es dable tomar como base de cálculo, una circunstancia extraña a ese presupuesto, o que su medición no consulte la capacidad económica de los sujetos incididos y desborde principios económicos de la tributación.

En el sub lite, al no haberse contemplado expresamente parámetros para la cuantificación de la base gravable de un impuesto cuyo hecho imponible es “el servicio de alumbrado público” es claro que al establecerse en el acto acusado con referencia a los consumos de energía eléctrica de cada usuario, no existe violación de norma superior que justifique su retiro del ordenamiento jurídico, por cuanto dicha forma de cálculo no es un parámetro extraño a ese presupuesto y por ende incompatible; como tampoco desnaturaliza la esencia del impuesto, ni muta el hecho generador, y además, porque se advierte ausencia de prohibición de establecerla de tal manera.

Adicionalmente, tal forma de fijación de la base gravable no es extraña a nuestro ordenamiento, recuérdese, por ejemplo cómo en el impuesto de avisos y tableros, el legislador ante las posibles dificultades prácticas en el parámetro de cuantificación del tributo, eligió como base de cálculo el monto del impuesto de industria y comercio y la tarifa, en porcentaje del 15% sobre el primero, sin que ello implique variación sustantiva del hecho generador, que lo es la colocación de avisos y tableros.

Por ser suficientes las anteriores razones, la Sala procederá a confirmar el fallo apelado».

(Sentencia de noviembre 13 de 1998. Expediente 73001-23-31-000-4991-02-9124. Consejero Ponente: Dr. Julio E. Correa Restrepo).

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