Sentencia 7310 de noviembre 3 de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

ATENTADOS TERRORISTAS

CASOS EN QUE NO HAY RESPONSABILIDAD ESTATAL

EXTRACTOS: «La demanda de que trata el sub lite se formuló en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el art. 86 del CCA y fue instaurada en oportunidad legal, el 5 de septiembre de 1990, con el fin de obtener que las entidades públicas fueran declaradas pa-trimonialmente responsables de los perjuicios tanto morales como materiales ocasionados a la demandante por la falla o falta del servicio a su cargo, a raíz de la destrucción del inmueble y la discoteca “La Manzana” que formaba parte de él, ubicados en la calle 5ª Nº 39-22, hechos que tuvieron ocurrencia en las horas de la noche del 12 de mayo de 1990, en la ciudad de Santiago de Cali, Departamento del Valle del Cauca, al explotar un carro bomba presumiblemente accionado por el denominado narcoterrorismo.

Tramitada la actuación pertinente a la primera instancia, el a quo procedió a dictar el fallo objeto de la alzada; opta por denegar las súplicas impetradas en el libelo introductor del proceso, como se dejó anotado al inicio de este proveído.

Según el criterio del fallador de primer grado, en el proceso no se encuentran reunidos los presupuestos axiológicos indispensables para declarar la responsabilidad de la administración en los hechos; sobre el particular reflexiona de la manera siguiente:

“No cree este Tribunal que en el caso a estudio se presenta la falla del servicio pues no se configuran los elementos anteriormente señalados, y no obra en el expediente prueba alguna de que la sociedad actora hubiera solicitado protección especial por haber sido amenazado con un atentado terrorista y que las autoridades no hubieren prestado esa protección.

Así las cosas, el Estado debe procurar el bien común, el bienestar de la comunidad y para su efectividad debe cumplir las obligaciones que le señalan la Constitución y las leyes. Pero estas obligaciones no pueden ser ilimitadas hasta el punto de exigirle una protección a los administrados con el fin de evitar hasta los más mínimos riesgos.

Para que se configure la falla del servicio es necesario que éste no se haya prestado o que se haya prestado en forma inoportuna o ineficaz.

Al Estado, en cumplimiento de su primaria obligación de proteger a las personas en su vida, honra y bienes, no puede exigírsele hasta lo imposible, ni se le puede responsabilizar por todas las consecuencias de las violentas acciones de aquellas personas que buscan con su comportamiento causar un desmedro a la estabilidad del Estado.

Deducir responsabilidad del Estado siguiendo al pie de la letra el artículo 16 reformado por el artículo 90 de la nueva Constitución Política de Colombia, puede ser excesivo para éste; es entender en términos de obligaciones jurídicas un deber general de protección a las personas en su vida, honra y bienes. Ello se presta a extralimitaciones que, para evitarse, exigen una imputabilidad más precisa, como puede ser la falla del servicio en una operación concreta; de otro modo el Estado sería responsable en todas las hipótesis, porque un ciudadano mata a otro, o injuria en la calle, o le causa daño a bienes.

Y es que el Estado no puede poner en cada establecimiento de comercio o para cada ciudadano una escolta o una vigilancia especial fuera de la que se hace normalmente en toda la ciudad y para todos sus habitantes” (fls. 98-99, cdno. 1).

Inconforme con la decisión y encontrándose en oportunidad legal, el procurador judicial de la parte actora interpuso y sustentó el recurso de apelación, en escrito visible a fls. 102 a 106 ibídem. Solicita revocar el fallo en cuestión, y en su lugar despachar favorablemente el pe-titum formulado en el libelo introductorio del proceso.

Consideraciones de la Sala

Para la Sala la providencia recurrida deberá ser confirmada, ya que lo decidido por el a quo se ajusta en un todo a lo preceptuado en la Constitución Nacional, la ley, la doctrina y la jurisprudencia nacional, particularmente la que aplica el Consejo de Estado a procesos de esta naturaleza.

El análisis global del material probatorio ilustra inequívocamente que el Tribunal apreció correctamente la situación fáctica. El siniestro de que tratan estas diligencias no puede atribuirse a la administración y, como consecuencia, tampoco cabe deducirle ningún tipo de responsabilidad patrimonial por los mismos, ya que nada indica que hubiera irregularidad, ineficiencia, retardo u omisión en la prestación del mismo, ni siquiera calificándolas como daño especial ni como desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas.

Como es bien sabido, en el atentado terrorista de que tratan estas diligencias, perpetrado en la calle 5ª entre carreras 39 y 40 de la ciudad de Cali, Departamento del Valle del Cauca, consistente en el estallido de un carro bomba cargado con aproximadamente 100 kilos de dinamita, muchas personas inocentes perdieron la vida, vieron afectadas su integridad corporal, o bien, tuvieron que soportar la desaparición de muchos de sus bienes, pues todo indica que no iba dirigido contra una persona determinada, ni contra alto funcionario del Estado, ni contra instalaciones públicas, sino en forma indiscriminada y para desestabilizar el orden público.

Hasta la fecha, en la ciudad de Cali no se habían presentado acciones criminales de tal magnitud ni se esperaba que ocurrieran; nada indica que se hubieran presentado amenazas contra la parte actora o que la acción criminal se dirigiera contra el inmueble propiedad de aquella y por esa razón ni ella había pedido protección policiva especial ni se le estaba brindando de oficio.

El Estado sí había dispuesto de una vigilancia especial, para contrarrestar cualquier acto delincuencial que pudiera presentarse en los sitios con mayor afluencia de público como las iglesias, centros deportivos, grandes almacenes o centros comerciales, grandes espectáculos, bancos o entidades financieras; sin embargo, no se esperaba que el narcoterrorismo dirigiera su acción hacia pequeñas zonas residenciales o de comercio.

Como se ha dicho, a las autoridades públicas no puede exigírseles lo imposible, como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se refiere para repeler la acción de mentes desquiciadas y criminales; con las limitantes que tiene la administración en países como el nuestro, no se puede pedir que para cada ciudadano o frente a cada bien que pudiera resultar vulnerado, se disponga de un agente policial o vigilancia especial con el objeto de contrarrestar los atentados de la delincuencia organizada, so pena de resultar comprometida la responsabilidad patrimonial de la administración. Como bien lo anota el agente del ministerio público en su vista de fondo de la primera instancia, el Consejo de Estado ha venido pronunciándose sobre la materia en la forma que se dejó anotada, como lo hizo en la sentencia del 11 de octubre de 1990, exp. Nº 5737, con ponencia del consejero Dr. Gustavo de Greiff Restrepo:

“Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamenta la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes, pues la determinación de la falla que se presenta en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar como se hubieren sucedido los hechos, así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio, para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que “nadie es obligado a lo imposible”.

Así lo ha reconocido en varias oportunidades esta Sala y al efecto puede citarse la sentencia de 7 de diciembre de 1977 en donde se dijo: “Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla de la administración es el resultado de omisiones, actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, mas no en los casos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio” (Exp. Nº 1534, actor: Flota La Macarena, Anales, segundo semestre 1977, pág. 605)”.

Ante el auge que tuvo la actividad narco-terrorista, la Corporación se vio abocada a precisar que el Estado debe resarcir los daños causados a víctimas inocentes en los atentados ocasionados por los terroristas, a condición de que se encuentre debidamente probado que la acción criminal de que se trate estuvo directamente encaminada contra alguna de las más altas autoridades públicas, una sede castrense oficial o un centro de comunicaciones al servicio de la administración; así lo dejó establecido en sentencia de septiembre 23 de 1994 (Exp. Nº 8577, actor: Justo Vicente Cuervo Londoño), en la que con ponencia del consejero Dr. Julio Cesar Uribe Acosta, expresó:

“Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue, un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado. En la Ley 104 de 1993, el legislador dotó al Estado colombiano de instrumentos orientados a asegurar la vigencia del Estado social de derecho, y a garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales, reconocidos en la Constitución de 1991. Por ello en su título II, y bajo el rubro “atención a las víctimas de atentados terroristas”, se precisa, en su artículo 18, que son “víctimas” “...aquellas personas que sufren directamente perjuicios por razón de los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y las tomas guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población”. Luego, en el artículo 19, pone en marcha los principios de solidaridad social y la perspectiva jurídica que informa la responsabilidad por daño especial, al disponer que las víctimas de actos terroristas “...recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la ayuda indispensable para atender requerimientos urgentes y necesarios para satisfacer los derechos constitucionales de dichas personas que hayan sido menoscabadas por la acción terrorista...”. La filosofía jurídica que informa la anterior norma-tividad se alimenta de la que es esencia y vida en el artículo 90 de la Constitución Nacional, que dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades. En el caso sub examine el daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una sola de éstas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional, frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la administración, en estos casos, es lícito, pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo”.

En síntesis, el Tribunal acertó al negar las súplicas de la demanda y su decisión por estar ajustada a derecho debe prohijarse».

(Sentencia de noviembre 3 de 1994. Expediente 7310. Consejero Ponente: Dr. Juan de Dios Montes Hernández).

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