Sentencia 733-06 de abril 16 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Exp. 08001233100019980189901(0733-06)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Autoridades distritales

Actor: Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia “Asdecol”

Demandado: Distrito Industrial y Portuario de Barranquilla - Contraloría Distrital

Bogotá, D.C., dieciséis de abril de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia, Asdecol, seccional Atlántico, demanda el Acuerdo 12 de 31 de agosto de 1998 “por medio del cual se modifican los presupuestos del concejo distrital, personería distrital y contraloría distrital de Barranquilla y se dicta la planta de personal de las mismas y otras disposiciones”.

En primer lugar ha de señalar la Sala, que Barranquilla fue erigida por el Acto Legislativo 1 de 1993 como Distrito Especial, Industrial y Portuario, cuyo régimen jurídico será el que determinen la Constitución, las leyes especiales que para el efecto se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios.

De acuerdo con el artículo 314 superior “En cada municipio habrá un alcalde, jefe de la administración local y representante legal del municipio...”.

Por ser las contralorías, las personerías y los concejos municipales y distritales, entidades del sector central del orden territorial, dada su carencia de personería jurídica, los procesos judiciales que se adelanten con ocasión de sus actuaciones se dirigen contra el municipio o distrito del que formen parte y, en ese orden, deberá vincularse mediante notificación personal del auto admisorio de la demanda al correspondiente alcalde, quien como quedó dicho en párrafos antecedentes, es el representante legal de estas entidades territoriales y le corresponde constituir apoderado judicial para llevar a cabo la debida representación en juicio.

La demanda no indicó en forma precisa la parte demandada, pero en el capítulo de notificaciones citó como una de las personas a notificar al alcalde del distrito de Barranquilla. Además, es preciso anotar que por la procedencia del acto es posible al juez determinar cuál es la parte contra la cual se instaura el proceso, vinculándola al mismo, pues lo fundamental es que se le garantice el derecho de defensa; no es lógico ni acorde con el principio de acceso a la administración de justicia que la sola omisión formal de citar al demandado impida trabar la litis, cuando del texto de la demanda y los actos enjuiciados resulta evidente identificarla.

De manera que, quien tenía la vocación constitucional para comparecer al presente juicio era el distrito de Barranquilla a través del apoderado que para el efecto constituyera el alcalde distrital, como representante legal del ente territorial. A folios 20 a 24 del cuaderno principal se lee el auto que admitió la demanda y resolvió sobre la solicitud de suspensión provisional, en el cual se dispuso notificar al alcalde distrital de Barranquilla, lo cual se cumplió a folio 24 vuelto y la demanda aparece contestada a folio 31 ibídem.

No era necesario, ni constituye presupuesto alguno de validez del proceso, vincular al personero, al contralor ni al presidente del concejo distrital, pues se repite, la representación está en cabeza del alcalde. Otra cosa es que por tratarse de una acción de simple nulidad, que admite la participación ciudadana, indistintamente, puedan comparecer al proceso, como lo prevé el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo al disponer que “En los procesos de simple nulidad cualquier persona podrá pedir que se lo tenga como parte coadyuvante o impugnadora, hasta el vencimiento del término de traslado para alegar en primera o en única instancia”.

Así que, con ocasión de la participación de la contraloría y del concejo distrital, impugnantes en esta litis, es pertinente reiterar que dada la acción adelantada, los presupuestos procesales no revisten la severidad propia de otras acciones y, por tanto, en aras de salvaguardar el imperio de la legalidad abstracta y objetiva, resulta insustancial el examen de la personería jurídica de los citados entes, pues se trata de una acción pública cuya titularidad, como es sabido, radica en todo ciudadano y por ello han de ser escuchadas sus argumentaciones.

Por tanto, la Sala habrá de abordar el fondo de la presente controversia.

El acuerdo demandado 12 de 31 de agosto de 1998, que modificó los presupuestos y dictó la planta de personal del concejo, la personería y la Contraloría de Barranquilla, citó en sus considerandos que el distrito asumió la obligación administrativa y financiera de racionalizar el gasto, que fue afectado el presupuesto de gastos de funcionamiento de las citadas entidades y que sus cabezas presentaron proyectos de acuerdo sobre reducción presupuestal.

Así, el acto citado en sus capítulos II, III y IV, artículos séptimo —inciso primero—, octavo y décimo estableció, en su orden, la estructura administrativa del concejo, de la contraloría y de la personería distrital, determinando textualmente, lo siguiente:

“Artículo séptimo: De la planta de personal. La planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, a partir del 1º de septiembre de 1998, será la siguiente: (ver cuadro 1)”.

“Artículo octavo: De la planta de pesonal(sic). La planta de personal de la Contraloría Distrital de Barranquilla, a partir del 1º de septiembre de 1998, será la siguiente: (ver cuadro 2)”.

“Artículo décimo: De la planta de personal. La planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla, a partir del 1º de septiembre de 1998, será la siguiente: (ver cuadro 3)”.

La Ley 443 de 11 de junio de 1998, por la cual se regula la carrera administrativa en su artículo 3º hizo extensivo el campo de aplicación a los empleados del Estado que prestan sus servicios, entre otras entidades, a la rama ejecutiva de los niveles nacional, departamental, distrital, municipal y sus entes descentralizados, a las corporaciones autónomas regionales, a las personerías, etc.

Dispuso su vigencia a partir de su publicación (art. 83) la cual tuvo lugar en el Diario Oficial 43320 de 12 de junio de 1998, es decir, que para la fecha de expedición del decreto demandado —ago. 31/98— ya se encontraba rigiendo y por ello la modificación de la planta de personal de las entidades gobernadas por la Ley 443 tenía que ceñirse, a partir de entonces, a sus disposiciones.

El artículo 41 dispuso textualmente:

“Artículo 41.—Reforma de plantas de personal. Declarado EXEQUIBLE Sentencia Corte Constitucional 370 de 1999. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-994 de 2000.

Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidos sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales, y las plantas de personal de empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el departamento administrativo de la función pública. El departamento administrativo de la función pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-994 de 2000.

PAR.—INEXEQUIBLE. En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las comisiones departamentales del servicio civil y a las comisiones seccionales de contralorías, según el caso. Declarado INEXEQUIBLE Sentencia Corte Constitucional 372 de 1999.

Por su parte, los artículos 148 y 149 del Decreto 1572 de 1998 disponen, en su orden, lo siguiente:

“ART. 148.—Las modificaciones a la planta de personal de las entidades pertenecientes a la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse expresamente y fundarse en las necesidades del servicio o en razones que propendan por la modernización de la institución, las cuales estarán soportadas en estudios técnicos que así lo demuestren”

“ART. 149.—Modificado. Decreto 2504 de 1998, art. 7º. Se entiende que la modificación de una planta de personal está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otros, de:

(...).

9. Racionalización del gasto público.

(...)”.

El Tribunal, en el auto de pruebas (63 y 64, cdno. ppal.) se abstuvo de decretar la práctica de inspección judicial, pero en su lugar, ordenó librar oficio a la secretaría del Concejo Distrital de Barranquilla para que enviara toda la documentación que antecedió y que se relaciona con el trámite del Acuerdo 12 de 1998. No obstante lo anterior, no aparece dentro de recaudo probatorio el estudio técnico que debió preceder a la elaboración del acuerdo, ni tampoco lo allegó la parte demandada, como le correspondía, pues frente a la aseveración de su omisión lo que le competía era probar lo contrario; tampoco son prueba de su elaboración los documentos que aparecen en el proceso, relacionados con el presupuesto general de rentas y gastos, ni el convenio de condiciones de reestructuración de obligaciones financieras, pues el estudio técnico es un documento específicamente elaborado por equipos interdisciplinarios, por la Escuela Superior de Administración Pública, o por firmas especializadas o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas afines, y por ser el documento que servirá de soporte a la modificación de la planta de personal deberá basarse en metodología de diseño organizacional y ocupacional que contemple aspectos tales como el análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, la evaluación de la prestación de los servicios y de las funciones asignadas, de los perfiles y cargas de trabajo. Así los prevén los artículos 150 y 154 del Decreto 1567 de 1998.

No encuentra la Sala que haya existido violación del debido proceso en la recaudación y análisis de las pruebas y tampoco es válida la afirmación de la parte apelante que esgrime la autonomía de las entidades territoriales como presupuesto eximente de la exigencia del estudio técnico, pues la autonomía constitucional que tienen ha de entenderse dentro del contexto integral de la Constitución y la ley, que prevén un procedimiento para la modificación de la planta de personal en aras de salvaguardar no solo los derechos de los servidores públicos vinculados, sino la observancia de aquellos presupuestos jurídicos encaminados a evitar el ejercicio arbitrario del poder.

El tribunal declaró la nulidad del artículo séptimo, pese a que el análisis conducía a incluir en la decisión también los artículos octavo y décimo del Decreto 12. Como la demandante no apeló el fallo, no puede esta Sala hacer más gravosa la situación de los apelantes y, en ese orden, solo resta confirmar el fallo apelado, haciendo la salvedad de que al no haber pronunciamiento sobre los artículos octavo y décimo no podría constituirse el fenómeno de la cosa juzgada en el caso de una eventual demanda contra ellos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de siete (7) de julio de dos mil cinco (2005), proferida dentro del presente proceso por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso promovido por la Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia, Asdecol, contra el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

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