Sentencia 7392 de 11 de julio de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR

APLICACIÓN DEL PLAN GENERAL DE CONTABILIDAD PÚBLICA

EXTRACTOS: «La norma acusada es la expresión "cajas de compensación", que se encuentra contenida en el inciso 2º del artículo 2º de la Resolución 400 de 1º de diciembre de 2000, expedida por el Contador General de la Nación, por la cual adopta el nuevo plan general de contabilidad pública y se dictan otras disposiciones" cuyo texto es como sigue:

"ART. 2º—Ámbito de aplicación. El plan general de contabilidad pública PGCP, compuesto por el marco conceptual, el modelo instrumental y el manual de procedimiento, debe ser aplicado por todos los organismos y entidades de la rama del poder público en sus diferentes niveles y sectores, los órganos autónomos e independientes como los de control y electorales, los organismos creados por la Constitución y la ley que tienen régimen especial, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, las empresas sociales del Estado, el Banco de la República, los fondos de origen presupuestal y las sociedades de economía mixta, asociaciones o fondos de creación directa o indirecta, donde la participación estatal sea del 50% o más de su capital o, el Estado a través de sus diferentes entidades u organismos, ejerza influencia dominante o significativa en su dirección o toma de decisiones.

Por las personas jurídicas o naturales que administren o manejen, de manera temporal o permanente, recursos públicos, en lo relacionado con estos, como los fondos de fomento, las cámaras de comercio, las cajas de compensación familiar, entre otros".

El acto contentivo de la norma acusada tuvo como fundamento los artículos 354 de la Constitución Política y 9º y 10 de la Ley 298 de 1996, cuyo texto es como sigue:

Constitución Política:

"ART. 354.—Habrá un contador general, funcionario de la rama ejecutiva, quien llevará la contabilidad general de la nación y consolidará ésta con la de sus entidades descentralizadas territorialmente o par servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuya competencia se atribuye a la contraloría.

Corresponden al contador general las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.

PAR.—Seis meses después de concluido el año fiscal, el gobierno nacional enviará al Congreso el balance de la hacienda, auditado por la Contraloría General de la República, para su conocimiento y análisis".

Ley 298 de 1996 

"ART. 9º—Contabilidad General de la Nación. Para los efectos de la presente ley la Contabilidad General de la Nación comprende la de los órganos que integran las ramas del poder público en el nivel nacional, la de las entidades u organismos estatales autónomos e independientes, la de los organismos creados por la Constitución Nacional o por la ley, que tienen régimen especial, adscritos a cualquier rama del poder público, la de las personas naturales o jurídicas y la de cualquier otro tipo de organización o sociedad, que manejen o administren recursos de la Nación en lo relacionado con estos”.

ART. 10.—Contabilidad pública. Para efectos de la presente ley, la contabilidad pública comprende, además de la Contabilidad General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados, territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden al que pertenezcan y la de cualquier otra entidad que maneje o administre recursos públicos y sólo en lo relacionado con estos”.

Examinado el texto de los preceptos transcritos la Sala considera que los mismos autorizan al Contador General de la Nación para adoptar la decisión cuestionada, esto es, aplicar el plan general de contabilidad pública a las cajas de compensación familiar, pero sólo respecto de los recursos públicos que manejen, para el caso, los aportes que realizan las diferentes entidades estatales en su condición de patronos, por concepto del subsidio familiar a que tienen derecho los trabajadores de medianos y bajos ingresos.

El artículo 7º de la Ley 21 de 1982 "por la cual se modifica el régimen de subsidio familiar y se dictan otras disposiciones" prescribe que están obligados a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) la Nación, por intermedio de los ministerios, departamentos administrativos y superintendencias; los departamentos; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta del orden nacional, departamental, distrital y municipal, aportes todos cuya naturaleza es pública y, por ende, independientemente de que quien los administre sea una entidad de derecho privado, como lo son las cajas de compensación, están sometidos a la aplicación del PGCP.

Respecto de si los citados aportes pueden considerarse o no una contribución parafiscal, esta corporación considera que ello no es relevante en el asunto examinado, pues lo cierto es que son recursos provenientes de entidades públicas, a los cuales, por tal razón, se reitera, se les aplica el PGCP.

Adicionalmente, se advierte que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto de 3 de diciembre de 2001, radicado bajo el número 1375, consejero ponente Dr. Augusto Trejos Jaramillo (*) , dejó establecido que las cajas de compensación familiar, por manejar recursos públicos, esto es los aportes, se encuentran sometidas al control fiscal de las contralorías, lo cual trae como consecuencia que las administradoras de dichos recursos se sujetan al PGCP.

(*) Publicado en J y D., Nº 363, pág. 511 (N. del D.).

En consecuencia, no puede hablarse de violación de los cánones constitucionales, como tampoco de las normas legales citadas en la demanda como tal, pues al Contador General de la Nación le corresponde "uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública, elaborar el balance general y determinar las normas contables que deben regir en el país" (L. 298/96, art. 3º, lit. a), función que ejerció mediante el acto acusado sin extralimitación alguna.

De otra parte, la Sala observa que la autonomía que la parte actora predica de las cajas de compensación familiar no es absoluta, dado que las funciones de dichas entidades relativas al recaudo, administración y pago del subsidio familiar, cuyo objetivo fundamental es el alivio de las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad a sus beneficiarios, comprometen el interés general.

Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia C-508 de 1997, señaló:

"Es incuestionable entonces que en las actividades que se relacionan con el subsidio familiar-recaudo, administración de los recursos y pago a beneficiarios existe un interés público, por lo cual su regulación y orientación compete al Estado. De aquí se desprenden significativas consecuencias: teniendo en cuenta que el subsidio familiar es administrado por entidades intermediarias entre los empleadores y los trabajadores, cuya gestión compromete el interés general por lo cual requiere no sólo ser objeto de inspección, vigilancia y control, sino de armonización de políticas generales, dicho régimen jurídico contempla expresamente normas que se refieren a la organización, administración y funcionamiento de las cajas de compensación familiar.

Actualmente, la normatividad jurídica que contempla el régimen de las cajas de compensación familiar está señalado, de manera general para todas ellas, en la Ley 21 de 1982".

Además, no desconoce esta Sala que las cajas de compensación familiar se rigen por el derecho privado en materia de contratación, suministro, servicios, etc., no obstante lo cual ello no impide que a los recursos públicos que administran se les aplique el plan general de contabilidad pública, precisamente, por la naturaleza de tales recursos.

Finalmente, la Sala considera que no es procedente acceder a la declaración de excepción de inconstitucionalidad de la Ley 298 de 1996 planteada por la actora en su alegato de conclusión, ya que el artículo 354 de la Constitución Política establece que corresponde al Contador General las funciones de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad pública conforme a la ley que, para el caso, es precisamente la 298 de 1996, que prescribe que la contabilidad pública comprende la de las entidades que manejen o administren recursos públicos, los cuales por tener tal naturaleza, están sometidos al control fiscal de las contralorías.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplse».

(Sentencia de 11 de julio de 2002. Expediente 7392 Consejero Ponente: Dr. Manuel S. Urueta Ayola).

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