Sentencia 7406 de marzo 7 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 7406

Consejera Ponente:

Dra. Doctora Olga Inés Navarrete Barrero

Actora: Consorcio de Servicios Integrados de Comercio Exterior - Consimex S.A.

Bogotá, D.C., marzo siete del dos mil dos.

La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 15 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión - Sede Cali, que declaró la nulidad de las resoluciones acusadas; que la demandante no está obligada a pagar la sanción impuesta en ellas; y denegó las demás pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes.

a)El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.

El Consorcio de Servicios Integrados de Comercio Exterior - Consimex S.A., Empresa Colombiana de Telecomunicaciones S.A. Americatel Colombia S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicita la declaratoria de nulidad de la Resolución 706 de 3 de julio de 1997, por medio de la cual la jefe de la división de liquidación de la Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales impuso a la demandante una multa por valor de setenta y cinco millones cuatrocientos treinta y un mil novecientos diecisiete pesos ($ 75.431.917); y de la Resolución 6 de 29 de enero de 1998, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución primeramente identificada, confirmándola en todas sus partes y declarando agotada la vía gubernativa.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare que no existe causa alguna para imponer sanción a la demandante “Por incumplimiento en el convenio, Orden Administrativa 03 y 04 de 1994, artículos 104, 106 y 107 del Decreto 1909 de 1992”; que se condene a la demandada a reconocerle y pagarle la suma equivalente a mil gramos oro, por los perjuicios morales ocasionados a su buen nombre como depósito aduanero; que se declare que no es del caso remitir las diligencias a la división de recaudación, grupo cobro, para la ejecución del cobro coactivo; que en caso de que a la fecha de la sentencia la actora haya pagado la multa impuesta en los actos acusados se ordene su devolución, junto con sus frutos y actualizaciones; y que a la sentencia se le dé cumplimiento en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

(...).

VI. Consideraciones de la Sala

La Sala procederá a revocar el fallo apelado por no compartir la argumentación sobre la que el tribunal de primera instancia encontró probada la causal de nulidad de los actos acusados en cuanto a:

a) Fecha desde la cual se debe hacer el cómputo del término de caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.

b) Norma que para el caso señala el término de caducidad de la facultad sancionatoria.

En cuanto a lo primero, obra en el expediente “Acta de reconocimiento y avalúo de mercancías” de 28 de septiembre de 1995, practicado en las bodegas de Consimex S.A. (fl. 112 de cuaderno de antecedentes administrativos), en la que consta que la mercancía amparada con la guía aérea 1150 consiste en dos cajas que evidencian cambio de mercancías, una de las cuales contiene hojas de papel periódico del diario “El País”, que tienen como fecha el 19 de mayo, y el 19 y 21 de junio de 1994, y una serie de artículos, tales como tubos de PVC. Se afirma que la otra caja contiene pedazos de madera sucia y vieja, al igual que pedazos de repuestos usados, con los cuales se pretendía lograr el peso de la mercancía amparada con la guía citada (39 kilos).

El tribunal anuló las resoluciones acusadas, considerando que bajo los supuestos del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, la acción sancionatoria contra la demandante se encontraba caducada, pues para el cómputo respectivo partió de la fecha de los periódicos que se introdujeron en reemplazo de la mercancía de origen extranjero que había recibido la parte actora en calidad de depósito autorizado.

Si bien no existe dentro del expediente prueba alguna que indique en qué fecha la mercancía depositada en las bodegas de la parte demandante fue sustituida por los periódicos que se encontraron en la diligencia de reconocimiento efectuada por personal de la aduana a instancias de la misma demandante para que procediera a declarar el abandono de la mercancía, no resulta dable para la Sala, como lo hizo el a quo, inferir que la fecha cierta de la pérdida de la mercancía sea el 21 de junio de 1994, fecha última de los diarios que se encontraron en una de las cajas, dado que ello se prestaría a que el interesado provea la fecha a partir de la cual se deba contabilizar el término de caducidad de la facultad para sancionar la falta.

Por lo tanto, será la fecha de la inspección física practicada por funcionarios de la aduana, 28 de septiembre de 1995, la que deba tenerse en cuenta para el efecto (fl. 112 cuaderno de antecedentes administrativos).

Respecto del segundo punto, el a quo encontró que la norma aplicable al caso es el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 “por el cual se ejercen facultades extraordinarias en materia penal aduanera”, y con base en la misma procedió a declarar la nulidad de los actos demandados aduciendo que cuando la administración aduanera procedió a su expedición, el término a que se alude en la misma había precluído.

Prescribe dicha norma:

“Artículo 14 (D. 1750/91). Prescricpión. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2 años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique”.

Bajo la precisión a que arribó la Sala, habrá que estudiarse el factor competencia temporal, para decidir si la administración produjo en tiempo las decisiones administrativas demandadas.

Alega la apoderada de la DIAN que el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 “por el cual se ejercen facultades extraordinarias en materia penal aduanera” no es aplicable al asunto examinado, dado que la sanción impuesta no lo fue por contrabando, sino por la infracción al uso del sistema informático de la entidad, el cual se rige por el artículo 3º del Decreto 1105 de 1992, concluyendo que, entonces, el término de caducidad que rige el procedimiento seguido contra la demandante es el prescrito en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo.

Comparte la Sala esta conclusión jurídica, pues, sobre el particular, cabe advertir que a la actora se le sancionó por no custodiar los bienes que le fueron entregados y por poner al consumo mercancías no declaradas, conductas que riñen con las obligaciones adquiridas en el convenio que le permitió funcionar como depósito autorizado. En efecto, los depósitos autorizados deben responder por la mercancía de origen extranjero entregada para su custodia entretanto se adelantan los trámites tendientes a su nacionalización; igualmente, están obligados a reportar la falta de tal actuación dentro de los términos previstos, a fin de que la administración aduanera proceda a la declaratoria de abandono, pues son previsiones apenas lógicas en aras de evitar fraudes al cumplimiento de las obligaciones aduaneras por parte de quienes introducen al país mercancías de origen extranjero.

Pero el incumplimiento de las obligaciones que surgen de los convenios suscritos para que se pueda funcionar como depósitos autorizados no constituyen faltas tipificadas como operaciones de contrabando y, por lo tanto, aunque resulta aplicable el Decreto 1800 de 1994, que unificó los procedimientos en materia aduanera, en cuanto a que en el artículo 2º de dicho decreto se prevé el procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, para distinguirlo del que se debe adelantar para definir la situación jurídica de las mercancías aprehendidas (art. 1º) y del previsto para proferir liquidaciones oficiales de corrección o de revisión de valor (art. 3º), y aunque el artículo 15 del Decreto 1800 de 1994 derogó expresamente los artículos 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 13 del Decreto 1750 de 1991, ello no significa que, a pesar de que el artículo 14, no fue derogado, sea aplicable a todos los procedimientos en materia aduanera, pues no hay que olvidar que el Decreto 1750 de 1991 se ocupa de regular todo lo relativo al contrabando y a las contravenciones especiales, y los hechos por los cuales se produjo la sanción contenida en los actos demandados no corresponde a ese tipo de conductas sancionables.

Por lo tanto, el término de caducidad previsto en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 no es el aplicable al caso en estudio y como, de otro lado, no existe norma que establezca un término de caducidad de la facultad sancionatoria para esta especial conducta de incumplimiento de las obligaciones adquiridas en el convenio que autorizó a la actora para funcionar como depósito autorizado, esta corporación considera que al prescribir el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por éstas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”, huelga concluir que es el término de tres (3) años previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo el término de caducidad de que dispone la administración aduanera para sancionar este especial tipo de faltas.

Como quiera que en el asunto que ocupa la atención de la Sala se tiene como fecha de ocurrencia de los hechos el 28 de septiembre de 1995, es indudable que las resoluciones 706 de julio 3 de 1997 y 6 de 29 de enero de 1999, que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior, fueron expedidas dentro del término de tres (3) años que señala el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo para el ejercicio de la facultad sancionatoria de la administración y, por lo tanto, es procedente revocar la sentencia recurrida, para proceder a denegar las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Revócase la sentencia apelada de 15 de mayo de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de Descongestión - Sede Cali y, en su lugar, deniénganse las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 7 de marzo del dos mil dos».

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