Sentencia 7413 de septiembre 11 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 1999-0017 (7413)

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

Actores: Cámara de Comercio de Cartagena y otro.

Bogotá, D.C., once de septiembre de dos mil tres.

Área metropolitana de Cartagena.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 27 de abril de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar (Sala de Descongestión) declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción y declaró la nulidad del acto administrativo que conformó el área metropolitana de Cartagena, integrada por el Distrito de Cartagena y los municipios de San Estanislao, Villanueva, Santa Rosa del Norte, Santa Catalina y Clemencia.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

5.1. La materia.

Corresponde a la Sala, en primer lugar, determinar cuáles son los requisitos que la Constitución Política y la ley exigen para la conformación de un área metropolitana, con miras a precisar si la denominada “conurbación” era indispensable para constituir el área metropolitana de Cartagena.

En segundo término debe definir si a la consulta popular que decida la vinculación de los municipios a un área metropolitana son aplicables las disposiciones generales de la Ley 134 de 1994 (estatutaria de los mecanismos de participación ciudadana), o las especiales previstas en la Ley 128 de 1994 (orgánica de las áreas metropolitanas). Acto seguido, se deberá determinar si se incurrió en vicios de trámite en la convocatoria y realización de la consulta popular, concretamente en cuanto a la publicación y difusión del proyecto de área metropolitana por la Registraduría Nacional del Estado Civil; a la mayoría requerida para su aprobación, y a la declaración de resultados.

Con este propósito, la Sala empezará por referirse a la regulación constitucional y legal de la conformación de áreas metropolitanas.

5.2. La regulación constitucional y legal de las áreas metropolitanas (C.P., art. 319 y L. 128/94).

Los antecedentes constitucionales de las áreas metropolitanas se remontan a la reforma constitucional de 1968, que reconoció la existencia en Colombia de núcleos urbanos conformados por varios municipios, que integraban una realidad geográfica y sociológica especial, precisada de regímenes jurídicos especiales que facilitasen su organización y administración.

Una de las novedades introducidas por la reforma constitucional de 1968 en materia de administración municipal, consistió precisamente en autorizar la creación de áreas metropolitanas, que el inciso segundo del artículo 198 de la anterior Constitución concibió en los siguientes términos:

“Para la mejor administración o prestación de los servicios públicos de dos o más municipios de un mismo departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo autoridades y régimen especial, con su propia personería jurídica, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las asambleas, a iniciativa del gobernador y oída previamente la opinión de los concejos de los municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas”.

El tratadista Jaime Vidal Perdomo (1) , destacado inspirador de la reforma constitucional de 1968, anotaba a propósito de las áreas metropolitanas:

(1) “La Reforma Constitucional de 1968 y sus alcances jurídicos” págs. 288-289.

“Área metropolitana es, antes que todo, una entidad geográfica y sociológica a la cual busca la enmienda del 68 dar ropaje jurídico.

Se dice geográfica porque es la vecindad de municipios, dentro de los cuales uno tiene las características de gran ciudad o metrópoli y la expansión de esta, lo que va integrando una unidad territorial que genera otros nexos y hace necesario un especial tratamiento jurídico administrativo.

Es una entidad sociológica el área metropolitana porque esa proximidad territorial va espontáneamente produciendo relaciones más estrechas o vínculos de dependencia entre las diferentes comunidades.

Basta observar cómo en Colombia, en torno de grandes capitales con gran vigor de crecimiento, existen municipios que, con el paso del tiempo, van formando parte de ellas, bien porque muchos de sus habitantes trabajan allí, o a ella concurren para beneficiarse de sus servicios, espectáculos o comodidades de otra especie. Esta interrelación, que aparece del examen más superficial del problema, era desconocida de nuestros preceptos constitucionales y las rígidas formas de organización municipal que traía la Carta Fundamental no permitían que la ley abriera las puertas de la integración jurídica a lo que en la realidad de las cosas estaba experimentando ya procesos de contactación.

(...).

No nos cabe duda de que estas fórmulas generales, que precisará la ley al momento de crear cada una de las áreas metropolitanas o al estipular las condiciones en que ellas deben operar, favorecerán el desarrollo urbanístico de las grandes ciudades y los municipios satélites, la planeación de los servicios del conjunto y permitirán hacer frente, con instrumentos modernos, a los graves problemas que viven hoy en día las grandes capitales”.

Con el propósito de acentuar la regionalización y la participación ciudadana y de las autoridades locales en los asuntos de sus comunidades, la Constitución de 1991 en sus artículos 319 y 325 —este último referido al ámbito del Distrito Capital de Bogotá— previó la creación de áreas metropolitanas mediante dicha participación.

En efecto, el artículo 319 de la Constitución de 1991 dispone:

“Cuando dos o más municipios tengan relaciones económicas, sociales y físicas, que den al conjunto las características de un área metropolitana, podrán organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar en común algunos de ellos; y ejecutar obras de interés metropolitano.

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial; garantizará que en sus órganos de administración tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios.

Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes y los concejos municipales protocolizarán la conformación del área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley”.

En desarrollo del artículo 319 de la Constitución Política, se expidió la Ley 128 de 1994 (2) o “Ley orgánica de áreas metropolitanas” que en cuanto concierna a los cargos formulados, preceptúa:

(2) El proyecto de ley por el cual se dictaba el régimen de las áreas metropolitanas fue presentado a la Cámara de Representantes por el Ministro de Gobierno de ese entonces, Humberto de la Calle Lombana, el 16 de septiembre de 1992. El artículo 30 del proyecto de ley disponía lo siguiente: “Incorporación a la ley orgánica. Para todos los efectos a que hubiere lugar, las presentes normas se entienden incorporadas a la ley orgánica de ordenamiento territorial”. (G.C. 74, T. 2/92, pág. 16). La comisión de conciliación del Proyecto de Ley 72 de 1992 Cámara y 39 de 1993 Senado, dentro del pliego de modificaciones que luego sería aprobado por las plenarias de Senado y Cámara eliminó el artículo 30 del proyecto de ley original y denominó al proyecto “Ley orgánica de las áreas metropolitanas”.

“LEY 128 DE 1994

Por la cual se expide la ley orgánica de las áreas metropolitanas

El Congreso de Colombia

DECRETA:

I. Objeto, naturaleza, sede y funciones

ART. 1º—Objeto. Las áreas metropolitanas son entidades administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y la racional prestación de sus servicios públicos requieren una administración coordinada.

II.De la constitución de las áreas metropolitanas y de su relación con los municipios integrantes

ART. 5º—Constitución. Cuando dos más municipios formen un conjunto con características de área metropolitana podrán constituirse como tal de acuerdo con las siguientes normas:

1. Tendrán iniciativa para promover su creación los alcaldes de los municipios interesados, la tercera parte de los concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el censo electoral totalizado de los mismos municipios.

2. Los promotores del área metropolitana elaborarán el proyecto de constitución de nueva entidad administrativa, donde se precisen, al menos, los siguientes aspectos: municipios que integrarían el área; municipio núcleo o metrópoli; razones que justifican su creación.

3. El proyecto se entregará a la Registraduría del Estado Civil para que, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de recibo, lo publique y lo difunda con el propósito de que se debata ampliamente.

4. La Registraduría convocará a consulta popular para una fecha determinada que será posterior a un mínimo de tres meses contados a partir del día en que se dio publicidad al proyecto y que deberá coincidir con las fechas previstas para consultas municipales en la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana. La Registraduría del Estado Civil proveerá los medios necesarios para la organización de la consulta popular.

5. El texto del proyecto de constitución del área metropolitana será sometido a consulta popular la cual se entenderá aprobada por el voto afirmativo de la mayoría de los sufragantes. Solo podrá convocarse de nuevo a consulta popular, sobre la misma materia, cuando se hubiesen renovado los concejos municipales.

6. Cumplida la consulta popular y si el resultado fuere favorable los alcaldes y los presidentes de los respectivos concejos municipales protocolizarán la conformación del área en un plazo no mayor de treinta días y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades de acuerdo con esta ley, en la notaría primera del municipio núcleo o metrópoli, así como las funciones generales que cumplirá el ente metropolitano, particularmente en materia de planeación, obras, servicios públicos y obras de desarrollo económico y social.

(...)”.

La regulación constitucional y legal de las áreas metropolitanas permite arribar a las siguientes conclusiones:

Los únicos requisitos que la Constitución Política y la ley exigen para la conformación de un área metropolitana consisten en que, desde el punto de vista geográfico, sociológico y económico, los municipios que desean constituirla se integren alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, y que se encuentren vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden económico, social y físico. Así lo establece expresamente el artículo 1º de la Ley 128 de 1994.

La valoración de la existencia de los supuestos que confieran al conjunto las características de un área metropolitana está deferida por la Constitución y la ley a alcaldes y concejales y a los ciudadanos que integran el censo electoral de los municipios involucrados en su conformación.

Según el inciso segundo del artículo 319 de la Constitución Política, cuatro aspectos de las áreas metropolitanas son reserva de ley orgánica:

a) Su régimen administrativo especial;

b) Su régimen fiscal especial;

c) La garantía de participación de las respectivas autoridades municipales en sus órganos de administración;

d) La forma de convocar y realizar las consultas, populares que decidan la vinculación de los municipios.

Por consiguiente, la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios se rige por las normas especiales previstas en la Ley Orgánica 128 de 1994. En lo demás, se aplican las disposiciones que sobre este mecanismo de participación ciudadana previo, por vía general, la Ley Estatutaria 134 de 1994.

5.3. El examen de los cargos.

5.3.1. El procedimiento y los requisitos cumplidos para la conformación del área metropolitana de Cartagena.

Consta en el expediente:

1. Los alcaldes de Cartagena y de los municipios vecinos elaboraron el proyecto de creación del área metropolitana de Cartagena, con cuyo fin se dispuso una gerencia de proyecto que señaló al Distrito Turístico de Cartagena como metrópoli, y los municipios que la integrarían, como también las razones que justificaban su creación, dando así cabal cumplimiento al numeral 2º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

2. El proyecto fue firmado por todos los alcaldes de conformidad con los artículos 51 y 53, inciso 2º de la Ley 134 de 1994.

3. El proyecto así elaborado y tramitado se presentó por todos los alcaldes ante los concejos respectivos, junto con el texto de la consulta, para que otorgasen su concepto favorable, como efectivamente lo hicieron, atendiendo al inciso 2º del artículo 53 de la Ley 134 de 1994.

4. Obtenido el concepto favorable de los concejos, fue enviado al Tribunal Administrativo de Bolívar para que se pronunciara sobre la constitucionalidad de la consulta. Mediante providencia de 2 de julio de 1998, se declaró la consulta ajustada a la Constitución Política, como lo prevé el inciso segundo in fine del artículo 53 de la Ley 134 de 1994.

5. Los alcaldes promotores del proyecto entregaron el texto a la Registraduría Departamental del Estado Civil para su publicación, a fin de que pudiese ser ampliamente debatido. La publicación se efectuó en el diario “El Universal” en la edición del 25 de julio de 1998, satisfaciendo así la exigencia prevista en el numeral 3º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

6. La Registraduría Departamental del Estado Civil procedió a convocar la consulta popular para el 29 de noviembre de 1998, o sea más de 3 meses después de la primera publicación, tal como lo dispone el numeral 4º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

7. El pueblo, por mayoría simple de votos, aprobó la creación del área metropolitana en los municipios de Santa Rosa del Norte, Villanueva, San Estanislao, Clemencia, Santa Catalina y el Distrito de Cartagena, dándose cumplimiento al numeral 6º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

8. Aprobada la consulta popular, los alcaldes y los presidentes de los respectivos concejos protocolizaron el 29 de diciembre de 1998 la conformación del área metropolitana de Cartagena, según escritura pública Nº 3243 de la Notaría 1ª del Círculo de Cartagena, en cumplimiento del artículo 319 de la Constitución Política y del numeral 6º del artículo 5º de la Ley 128 de 1994.

Infiérese de lo expuesto que no le asistió razón al actor en los cargos formulados, como tampoco al tribunal al considerar necesaria la “conurbación” para la conformación del área metropolitana. Menos aún en atribuir al Instituto Geográfico Agustín Codazzi competencia para certificarla, cuando la ley no le atribuye esa función.

Se impone, pues, revocar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 27 de abril de 2001 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar (Sala de Descongestión).

En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sección en reunión celebrada el 11 de septiembre de 2003.

________________________________