Sentencia 7480 de febrero 13 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 2-7480

Consejera Ponente:

Dra. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: José Jesús Laverde Ospina

Bogotá, D.C., febrero trece de dos mil tres.

Procede la Sección Primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado origen al proceso de la referencia, instaurada por José Jesús Laverde Ospina, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de que se anule la Resolución 112 de 23 de febrero de 1995, proferida por el director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío.

Antecedentes

El director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío expidió la Resolución 112 del 23 de febrero de 1995, por medio de la cual delegó unas funciones, con base en las facultades que le otorga la Ley 99 de 1993.

Existió exceso, abuso de poder e incompetencia por parte del director general de la corporación al expedir el acto.

b)(Sic) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

La demandante consideró que se violaron las siguientes disposiciones:

Artículos 6º y 29 de la Constitución Política; artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

Concepto de la violación

La resolución acusada, estipula que las determinaciones tomadas por el delegatario, sólo serán susceptibles del recurso de reposición ante el mismo funcionario, a efecto de agotar la vía gubernativa, lo cual viola normas superiores, en especial el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo según el cual, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los recursos de reposición ante el mismo funcionario y de apelación ante el inmediato superior.

En el artículo primero de la Resolución 012 (sic) se delegaron unas funciones específicas pero en ningún momento se delegó la representación legal de la entidad, lo que significa que el director general sigue siendo el superior del subdirector de calidad ambiental.

El acto acusado fue proferido por un agente que no estaba facultado para ello, por cuanto el director general requería un fundamento legal y constitucional. No existe facultad en la Constitución Política, la Ley 99 de 1993, ni en el Decreto 01 de 1984 para negar el debido proceso a toda clase de actuaciones administrativas.

a) La defensa del acto acusado.

La Corporación Autónoma Regional del Quindío contestó la demanda en los siguientes términos:

Al examinar la Resolución 112 de 1995, expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, se observa que lo dispuesto en ella va dirigido al régimen interno de la corporación, a las funciones llamadas a ser cumplidas por el subdirector de calidad ambiental, a las relaciones internas entre los funcionarios superiores y los inferiores, es decir, no tiene como destino directo producir efectos hacia el exterior de la entidad, lo que implica que no puede predicarse de ella la calidad de acto administrativo, pues mediante ella no se crea, modifican o extinguen relaciones jurídicas y por lo mismo, no es demandable.

La delegación de funciones está consagrada en el artículo 211 de la Constitución Política. También el artículo 27, literal h) de la Ley 99 de 1993 consagra como función de los consejos directivos de las corporaciones autónomas, la de autorizar la delegación de funciones de la entidad. También se señala como función del director el delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, previa autorización del consejo directivo. Esta autorización está plasmada en el Acuerdo 12 de 1994, que consta en el acta 04 del 25 de marzo de 1994.

Igualmente, la Ley 489 de 1998, en su artículo 9º autoriza a las autoridades administrativas para que, mediante acto de delegación, transfieran el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades. En cuanto a los recursos, el artículo 64, inciso 7º, de los estatutos de la corporación, señala que contra los actos administrativos que dicte el consejo directivo o el director general de la CRQ, sólo procede el recurso de reposición, surtido el cual, se entiende agotada la vía gubernativa. Al efecto, es aplicable el artículo 12 de la Ley 489 de 1998.

b) La actuación surtida.

De conformidad con las normas del Código Contencioso Administrativo, a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:

Por auto del veinticinco de octubre de 2001, se dispuso la admisión de la demanda y se negó la suspensión provisional solicitada.

En noviembre 14 de 2001, se surtió la diligencia de notificación personal al procurador delegado ante esta corporación y en enero 17 de 2002 se surtió la diligencia de notificación por aviso al director de la Corporación Autónoma Regional del Quindío.

Durante el traslado concedido a las partes y al agente del Ministerio Público para alegar de conclusión, en los términos del inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998, hizo uso de este derecho la parte demandada y el Ministerio Público.

II. Alegaciones de las partes

La entidad demandada presentó sus alegatos de conclusión, argumentando:

La Resolución 112 de 1995 que se acusa, fue expedida en virtud de la autorización que la junta directiva de la entidad le dio por medio del Acuerdo 12 de 1994, acto que, debió demandarse conjuntamente con el primero, puesto que configuran un acto complejo.

Se señala como violado el artículo 6º de la Constitución Política, que debe ser desarrollado legalmente señalando reglas de competencia precisas y específicas para cada caso en concreto. Estas normas son las que se deben indicar como violadas por el acto administrativo que se impugna, lo que lleva a concluir que la norma constitucional puede llegarse a violar pero en forma indirecta a través de la violación de la norma legal que la desarrolla. Como en este caso no se planteó así la situación, la demanda no está llamada a prosperar.

De conformidad con lo estatuido por el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, los actos expedidos por las autoridades delegatarias son susceptibles de los recursos procedentes contra los actos del delegante, de modo que, cuando se dispuso en el artículo 2º de la resolución demandada que contra los actos expedidos por el delegatorio sólo procedería el recurso de reposición, tal disposición está acorde con lo dispuesto en las normas antes citadas.

Solicita se nieguen las pretensiones de la demanda.

III. Concepto del Ministerio Público

La procuradora delegada en su alegato de conclusión conceptuó que debían denegarse las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos:

En virtud del fenómeno jurídico de la delegación para el ejercicio de funciones, la posición del delegatario es la misma que ostenta el órgano o funcionario delegante y los actos expedidos por aquél, en desarrollo de la delegación u originados en ésta, son de la misma jerarquía, que los proferidos por el delegante, por los que están sometidos a los mismos trámites en la vía gubernativa y más concretamente respecto de los recursos que contra ellos pueden interponerse. En el mismo sentido, el artículo 12 de la Ley 489 de 1998, dispone que los actos administrativos expedidos por las autoridades delegatarias, están sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ella.

La Ley 99 de 1993, que reguló lo relativo a las corporaciones autónomas regionales, dispuso dos tipos de delegación, a saber: una dirigida al director general como función propia, para “delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, previa autorización del consejo directivo” y otra, conferida a los consejos directivos para “delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas”, el ejercicio de algunas funciones, siempre que, en este último caso, no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa.

La propia Ley 489 de 1998 enlista las funciones que no pueden delegarse, dentro de la cual no se encuentra la facultad sancionatoria, facultad que sí puede ser delegada.

No se entiende cómo pudo haberse abusado de funciones o extralimitado en el ejercicio de la mismas con violación del artículo 6º de la Carta Política cuando la resolución acusada fue expedida con fundamento en el artículo 29, numeral 7º de

la Ley 99 de 1993 que facultaba a plenitud para hacerlo, con la única limitante relacionada con la autorización previa del consejo directivo, la que debió obtenerse puesto que la resolución no fue atacada por este aspecto y, en consecuencia, nada puede expresarse sobre el particular, en tratándose de una justicia rogada como la administrativa.

IV. Consideraciones de la Sala

Se demanda la nulidad de la Resolución 112 del 23 de febrero de 1995, expedida por la directora general de la Corporación Autónoma Regional del Quindío, y mediante la cual se delegaron unas funciones, en virtud de las atribuciones legales conferidas por la Ley 99 de 1993.

Se demanda este acto por considerar que el haber previsto en el artículo segundo que las determinaciones tomadas con fundamento en la delegación estipulada en esta resolución, sólo serán susceptibles del recurso de reposición ante el mismo funcionario que expidió el acto, a efecto de agotar la vía gubernativa, vulnera lo dispuesto en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.

Este artículo dispone que, por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas proceden los recursos de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión y el de apelación para ante el inmediato superior administrativo.

También el mismo artículo señala:

“ART. 50.—

(...).

No habrá apelación de las decisiones de los ministros, jefes de departamentos administrativos, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica”.

De conformidad con los estatutos de la corporación contenidos en Resolución 1485 del 4 de diciembre de 1995, artículo 23, numeral 8º, corresponde a la junta directiva “autorizar la delegación de funciones de la entidad”. En el artículo 36 de los mismos, se prevé en el numeral 7º, como función del director general, la de “Delegar en funcionarios de la CRQ el ejercicio de algunas funciones previa autorización del consejo directivo”. Esta delegación está prevista también en la Ley 99 de 1993, previa autorización del consejo directivo.

Se aduce en la demanda violación del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo que establece los recursos que proceden en la vía gubernativa, por el hecho de que en el artículo segundo del acto acusado, se estipula que las decisiones tomadas con fundamento en las delegaciones estipuladas en esta resolución, serán susceptibles del recurso de reposición ante el mismo funcionario que expidió el acto administrativo, a efecto de agotar la vía gubernativa de conformidad con el Decreto 01 de 1984.

No debe olvidarse que el delegatario, respecto de las funciones que se le delegan, tiene las mismas facultades, limitaciones y restricciones, que tenía el delegante respecto de ellas y que en ningún caso es posible que quien recibe tenga más de lo que tenía quien delegó sus funciones.

La Ley 489 de 1998, en lo relativo a la delegación prescribe:

“Ley 489 de 1998.

ART. 9º—Delegación. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras autoridades, con funciones afines o complementarias.

(...).

PAR.—Los representantes legales de las entidades descentralizadas podrán delegar funciones a ellas asignadas, de conformidad con los criterios establecidos en la presente ley, con los requisitos y en las condiciones que prevean los estatutos respectivos”.

El artículo 29, numeral 7º de la Ley 99 de 1993 faculta al director general de las corporaciones autónomas regionales para delegar en funcionarios de la entidad el ejercicio de algunas funciones, previa autorización del consejo directivo.

En el artículo 12, ibídem, respecto del régimen de los actos del delegatario se dice:

“ART. 12.—Régimen de los actos del delegatorio. Los actos expedidos por las autoridades delegatorias estarán sometidos a los mismos requisitos establecidos para su expedición por la autoridad o entidad delegante y serán susceptibles de los recursos procedentes contra los actos de ellas.

(...)”.

En relación con los recursos de la vía gubernativa, el artículo 64 de la Resolución 1485 de 1995, estatutos de la CAR, dispone:

“ART. 64.—

(...).

Salvo lo dispuesto en las normas legales especiales, contra los actos administrativos que dicte el consejo directivo o el director general de la CRQ en todos los asuntos de su competencia, sólo procede el recurso de reposición, surtido el cual se entiende agotada la vía gubernativa.

De conformidad con esta norma se tiene que contra los actos del delegatario no pueden existir recursos diferentes de los que caben contra los actos del delegante puesto que se trata de una función delegada que tiene el mismo alcance de la original. Si contra los actos del director general de la corporación sólo es procedente el recurso de reposición, mal podría asignarse al delegatario otro recurso más para agotar la vía gubernativa. Y si con ello se considera que se contraviene alguna disposición superior, debió demandarse la Resolución 1485 de 1995, que contiene los estatutos de la CRQ y que consagra la procedencia del recurso de reposición como recurso único contra los actos del director general. No puede olvidarse que la función que realiza el subalterno no es una función propia sino delegada ya que su titularidad corresponde al director general quien puede reasumirla en cualquier momento.

El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 24 de enero de 2002, con ponencia de la Dra. Olga Inés Navarrete, radicación 7217, señaló:

“En desarrollo del mencionado artículo que defiere a la ley la determinación de las condiciones bajo las cuales las autoridades administrativas distintas del Presidente de la República pueden delegar en sus subalternos o en otras autoridades, la Ley 489 de 1998 dispuso sobre delegación, entre otras cosas, que las autoridades administrativas podrán mediante acto de delegación, transferir el ejercicio de sus funciones a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias; que las funciones delegadas se ejercerán bajo la exclusiva responsabilidad de los delegatarios; que los actos del delegatario estarán sometidos a los requisitos de expedición por la autoridad delegante y serán susceptibles de los recursos que procedan contra los actos de ella, y que el delegante puede en cualquier momento reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, principios que ya habían sido precisados por normas anteriores.

De lo expuesto se deduce que la delegación es, pues, una excepción al principio de la improrrogabilidad de la competencia, razón por la cual está reglamentada por la ley” (resaltado fuera de texto).

La Resolución 112 de 1995, cuya nulidad se solicita, está conforme a la ley y a los estatutos de la corporación que prevén, como único recurso contra los actos del director general, el de reposición, en consonancia con lo establecido en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo que señala la improcedencia del recurso de apelación, entre otros, contra los representantes legales de las entidades descentralizadas.

No era viable conceder a los actos del delegatario recursos distintos de los que eran viables contra los actos del delegante.

Al no existir violación de ninguna de las disposiciones citadas en la demanda, se denegarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de trece (13) de febrero del año dos mil tres.

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