Sentencia 7547 de marzo 8 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CERTIFICACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS

NO CONSTITUYEN TÍTULO EJECUTIVO

EXTRACTOS: «En materia de los tributos administrados por la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales, según reza el artículo 828 del estatuto tributario:

“Prestan mérito ejecutivo:

1. Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación.

2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas.

3. Los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional.

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.

5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección de Impuestos Nacionales.

PAR.—Para efectos de los numerales 1º y 2º del presente artículo, bastará con la certificación del administrador de impuesto o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales.

Para el cobro de los intereses será suficiente la liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente” (subraya la Sala).

Del contexto de la norma transcrita es claro que, entre la numeración que allí se consagra, la certificación del administrador por sí sola no constituye título ejecutivo.

Si bien es cierto que el parágrafo del mismo artículo, otorga al administrador de impuestos una facultad de certificación, la misma está limitada por la ley en la medida que sólo puede ejercerse para los efectos previstos en los numerales 1º y 2°, esto es la certificación de la existencia y valor de las liquidaciones privadas u oficiales, que son los títulos ejecutivos.

No autoriza entonces la ley los actos de certificación sobre cuenta corriente, con base en los saldos a cargo del contribuyente que arroje el computador, para elaborar títulos ejecutivos con base en tales cifras.

Tampoco puede derivarse una facultad indiscriminada de certificación del numeral 3° del artículo 828, que consigna como título ejecutivo “a los demás actos de la administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijan sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”, pues en este caso se está refiriendo la ley, exclusivamente, a las manifestaciones escritas de la voluntad de la administración, expedidas con fundamento en las competencias que taxativamente le otorga la ley para la determinación de los tributos e imposición de sanciones pecuniarias, siempre que tales actos estén debidamente ejecutoriados.

Tampoco del tenor literal de los artículos 78 del Decreto 1643 de 1991 y 87 del Decreto 2117 de 1992, que invoca la administración, puede inferirse competencia para la creación de títulos ejecutivos.

Pues estos sólo señalan las funciones que deben cumplir las administraciones locales de impuestos nacionales, relacionadas con la aplicación de las disposiciones que regulan las obligaciones y el procedimiento tributario, especialmente las referidas al recaudo del tributo.

Actividad que como se indica allí mismo debe ejecutarse de acuerdo con las normas legales vigentes, función que reitera el Decreto 2117 de 1992 en el artículo 87, así:

Administraciones de Impuestos y Aduanas Na-cionales. Conforme a las políticas e instrucciones del subdirector general y del administrador regional, son funciones de las Administraciones de Impuestos y Aduanas Nacionales, para ejercerlas directamente o a través de sus divisiones, las siguientes:

a) Aplicar las disposiciones que regulan las obligaciones y el procedimiento tributario, las operaciones aduaneras y cambiarias, los procesos de recaudación, fiscalización, determinación, imposición de sanciones, discusión, cobro y devoluciones de los gravámenes administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, dentro de la jurisdicción que corresponde a cada administración, de acuerdo con las normas legales vigentes;

b) Cumplir las funciones administrativas relacionadas con los asuntos internos de la Administración, que garanticen el funcionamiento y logro de los programas que establezca la Dirección, y

c) Las demás que le asigne la subdirección general”.

Tampoco del artículo 9° del Decreto 2314 de 1989, puede inferirse tal facultad de certificación de deuda, para efecto de constituir título ejecutivo. En efecto dice el artículo:

Imputación de los saldos a favor. Para efectos del literal a del artículo 815 del estatuto tributario, los saldos a favor originados en las declaraciones de renta y ventas, se podrán imputar en la declaración tributaria del período siguiente por su valor total, aun cuando con tal imputación, se genere un nuevo saldo a favor.

PAR. 1°—Cuando se encuentre improcedente un saldo a favor que hubiere sido imputado en períodos subsiguientes, las modificaciones a la liquidación privada se harán con respecto al período en el cual el contribuyente o responsable se determinó dicho saldo a favor, liquidando las sanciones a que hubiere lugar. En tal caso, la administración exigirá el reintegro de los saldos a favor imputados en forma improcedente, incrementados en los respectivos intereses moratorios, cuando haya lugar.

PAR. 2°—Cuando se impute el saldo a favor del período anterior, la declaración tributaria que presente el saldo a favor quedará en firme si dos años después de la fecha de presentación de la declaración en la cual se imputó dicho saldo, o de su corrección según el caso, no se ha notificado requerimiento especial”.

Si bien la administración puede exigir el reintegro de un saldo a favor improcedente, tal facultad, como bien expresa el colaborador fiscal, sólo se da en el caso de que la administración a través del proceso de determinación de impuestos encuentre improcedente el saldo a favor y siempre que exprese por escrito su voluntad de exigir el reintegro de la suma indebidamente aplicada, a través del acto administrativo correspondiente, dando oportunidad al contribuyente de controvertirlo, por los medios establecidos en la ley.

Pues como repetidamente ha precisado la corporación, en el ordenamiento jurídico colombiano, en virtud del Estado de derecho que lo inspira, no puede aseverarse la existencia de competencias tácitas o implícitas en el ejercicio de funciones administrativas, por el contrario, las autoridades que tienen a su cargo el cumplimiento de esas funciones, sólo pueden ejecutar la medida del poder público que les asigna la Constitución Política, la ley o el reglamento, y deben hacerlo observando la oportunidad, los motivos, los requisitos de fondo y forma y los fines previstos en el ordenamiento positivo colombiano. Como lo enseña la Constitución Política en sus artículos 6° y 23, al señalar, por el primero, responsabilidad a los servidores públicos, no sólo por infringir la Constitución y la ley sino por la omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Y el segundo, que no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento.

En conclusión, no podía el administrador de impuestos a través de un acto de certificación crear un título ejecutivo distinto a los previstos en el artículo 828 del estatuto tributario, mediante operaciones teóricas que le permitieran convertir saldos a favor (no controvertidos por la administración mediante acto administrativo) en saldo en contra del contribuyente, como lo hizo.

Podía si, la administración, con base en un título ejecutivo (en este caso las liquidaciones privadas del tributo) en donde consta la existencia de una obligación clara, expresa y exigible a favor de la administración, o con base en la certificación de existencia de la misma, claramente determinada, librar el mandamiento de pago por el valor insoluto de la obligación.

Para establecer dicho valor insoluto debe atenerse a lo que conste de manera expresa en tales títulos ejecutivos, descontando los valores cancelados por el contribuyente a través de cualquier medio de pago, como la compensación o imputación de saldos a favor, a no ser que éstos hubieran sido declarados improcedentes con antelación, mediante liquidación oficial del impuesto como antes se anotó».

(Sentencia de marzo 8 de 1996. Expediente 7547. Consejero Ponente: Dr. Julio Enrique Correa Restrepo).

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