Sentencia 7594 de mayo 23 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SANCIÓN A CÁMARAS DE COMERCIO

POR CONDUCTAS CONTRARIAS A LA LEY

EXTRACTOS: «Los actos administrativos acusados impusieron a la actora una multa de catorce millones de pesos ($ 14.000.000), por violación de lo dispuesto, entre otros, en los artículos 87 del Código de Comercio y 11, numeral 6º, del Decreto 2153 de 1992, normas que, a juicio de la recurrente, no pueden ser fundamento legal de aquella.

Prescriben los citados artículos:

“ART. 87.—El cumplimiento de las funciones propias de las cámaras de comercio estará sujeto a la vigilancia y control de la Superintendencia de industria y Comercio. Esta podrá imponer multas sucesivas hasta de cincuenta mil pesos, o decretar la suspensión o cierre de la cámara renuente, según la gravedad de la infracción cometida”.

“ART. 11.—Funciones especiales del superintendente delegado para la promoción de la competencia (...).

6. Imponer a las cámaras de comercio, previas explicaciones, multas hasta el equivalente a ochenta y cinco (85) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción, por infracción a las leyes, a los estatutos o a cualquier otra norma legal a que deben sujetarse, así como por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia de Industria y Comercio”.

A juicio de la Sala, las normas anteriores sí pueden ser fundamento de la controvertida decisión de la Superintendencia de Industria y Comercio, pues claramente establecen que en el supuesto de que las cámaras de comercio no cumplan con las funciones y deberes previstos en las leyes, en sus estatutos o cualquiera otra norma legal, procederá la imposición de una multa que será graduada de acuerdo con la gravedad de la infracción.

Respecto de la afirmación de la recurrente en el sentido de que cuando la entidad demandada considera que la conducta de una cámara de comercio no es conveniente debe impartir una orden o instrucción, cuyo desconocimiento, entonces, sí acarrearía la imposición de una sanción, la Sala estima que basta que la conducta llevada a cabo por la respectiva cámara de comercio contraríe un deber u obligación establecidos en una norma, llámese ley, decreto, resolución, orden o instrucción, para que sea procedente la sanción.

Tampoco comparte esta corporación el parecer de la recurrente en el sentido de que la sanción solo podía imponerse si causaba un daño a un bien jurídico tutelado, dado que las normas comerciales no contemplan tal exigencia, como sí lo hacen las de carácter penal, ordenamiento que se rige por unos principios que le son propios y los cuales no son aplicables en su totalidad al derecho sancionatorio administrativo, cuyo procedimiento regula actuaciones aduaneras, cambiarias, disciplinarias, etc.

En cuanto a que hasta la fecha no ha sido expedido un instructivo que señale cómo deben certificar las cámaras de comercio las inscripciones que reposan en sus archivos y el término dentro del cual deben efectuar las modificaciones de los registros, la Sala advierte, frente a lo primero, que es apenas obvio que dichas certificaciones deben reflejar, ante todo, el estado actual de la sociedad, esto es, por ejemplo, en tratándose de sociedades anónimas, cuál es su capital autorizado, pagado y suscrito, quiénes son sus representantes legales, quiénes los miembros de su junta directiva, las facultades de unos y otros, etc.

En el caso sub examine, según consta a folio 49 del expediente, un usuario solicitó a la Cámara de Comercio de Bogotá que se certificara si el señor Mario Gómez (allí identificado con su cédula de ciudadanía) es o fue gerente de C. y G. Frutas S.A. y si existieron nombramientos posteriores a este señor, también certificarlos.

En respuesta a la anterior solicitud, la entidad requerida, el 11 de septiembre de 1998, certificó lo siguiente:

“CERTIFICA

Que por acta Nº 0002 del 4 de mayo 1998, inscrita el 13 de mayo de 1998, bajo el número 633628 del libro IX fue (ron) nombrado (s):

NombreIdentificación
Suplente del gerente general 
Gómez Mario...

CERTIFICA

Que los anteriores documentos referentes a nombramientos de representantes legales fueron inscritos en esta cámara de comercio en las fechas de registro indicadas en cada uno de ellos para la sociedad en referencia”.

Como quiera que contra el acto de inscripción del suplente del gerente general, Mario Gómez, el 20 de mayo de 1998, se interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación, sin que los mismos se hubiesen resuelto para el 11 de septiembre del mismo año, fecha de la certificación, el mencionado señor no podía tener la calidad de suplente del gerente general, pues en virtud de los citados recursos, que se conceden en el efecto suspensivo, siguió ostentando dicha calidad la persona que se encontraba inscrita antes del acto de inscripción recurrido, esto es, María Teresa Giraldo de Castañeda.

Lo anterior resulta más evidente si, como lo señala la misma Cámara de Comercio de Bogotá en los certificados de existencia y representación legal por ella expedidos, “los actos de registro aquí certificados quedan en firme cinco (5) días hábiles después de la fecha de inscripción, siempre que no sean objeto de recursos en la vía gubernativa”, lo cual se traduce, en el caso sub lite, en que Mario Gómez no tenía la calidad de suplente del gerente para la fecha de expedición del mencionado documento, pues, para entonces, el acto de inscripción no alcanzó a quedar en firme, se reitera, debido a la interposición de los recursos, luego la demandante no podía certificar, ni siquiera “históricamente”, tal condición en cabeza del mencionado ciudadano.

En consecuencia, no le asiste razón a la recurrente cuando asevera que el certificado anterior lo expidió con base en lo dispuesto en el artículo 86, numeral 3º, del Código de Comercio, según el cual corresponde a las cámaras de comercio “Llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos o documentos en él inscritos, como se prevé en este código”, pues es evidente que la inscripción para la fecha del certificado analizado no estaba produciendo efectos y, por ende, lo allí certificado no se ajustaba a la realidad temporal.

De otra parte, los certificados de existencia y representación legal expedidos el 26 de noviembre y el 15 de diciembre de 1998, que se encuentran a folios 53 y 58 del cuaderno principal, consignan lo siguiente:

“CERTIFICA

Que por acta 00000008 del 23 de octubre de 1992, inscrita el 9 de marzo de 1993, bajo el número 00398464 del libro IX fue (ron) nombrado (s):

NombreIdentificación
Suplente del gerente general 
Castañeda María Teresa Giraldo de...

CERTIFICA

Que el día 20 de mayo de 1998, la señora María Teresa Giraldo de Castañeda, interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación, contra el acto administrativo 633628 del libro IX, del 13 de mayo de 1998, por el cual se inscribió copia del acta Nº 002 de la junta directiva de fecha 4 de mayo de 1998, en la que consta que fue nombrado como suplente del gerente el señor Mario Gómez identificado con la C.C. ... en relación con el recurso que antecede, mediante Resolución 87 del 21 de julio de 1998 emanado de la Cámara de Comercio de Bogotá se resolvió no revocar el acto administrativo de registro 633628 del 13 de mayo de 1998 del libro IX, y conceder el recurso de apelación para ante(sic) la Superintendencia de Industria y Comercio”.

A folio 62 del cuaderno principal aparece la Resolución 4057 de 6 de noviembre de 1998, proferida por la superintendente delegada para la promoción de la competencia, por medio de la cual resolvió “Confirmar la decisión de la Cámara de Comercio de Bogotá, de inscribir en el registro mercantil, en el libro IX, bajo el número 633.628 del 13 de mayo de 1998, el nombramiento del señor Mario Gómez como suplente del gerente, según acta 002 de reunión de junta directiva de C. y G. Frutas S.A., del 4 de mayo de 1998”.

Mediante escrito de 8 de marzo de 1999 el presidente ejecutivo de la Cámara de Comercio de Bogotá rindió al superintendente delegado para la promoción de la competencia (E) las siguientes explicaciones:

“Respecto de los certificados expedidos el 26 de noviembre y el 15 de diciembre de 1998, me permito informarle que el 17 de noviembre de 1998 se recibió en esta entidad copia de la Resolución 4057 del 6 de noviembre de 1998, expedida por esa superintendencia y procedimos a hacer el análisis de su contenido a fin de hacer las correcciones y modificaciones del caso. Por el gran volumen de trabajo que se presentó en esos días, sólo hasta el 28 de diciembre de 1998 se procedió a suprimir como suplente del gerente a la señora María Teresa Giraldo de Castañeda y a certificar en el mismo cargo al señor Mario Gómez (...).

No obstante lo anterior, es importante dejar claro que en los mencionados certificados se puede observar que desde el día en que se presentó el recurso de reposición y en subsidio de apelación y mientras se decidían dichos recursos, esta entidad procedió a certificar nuevamente a la señora María Teresa Giraldo de Castañeda como suplente del gerente, pero a renglón seguido certificó el nombramiento del señor Mario Gómez en el mismo cargo, hecho mediante el acta Nº 002 de 4 de mayo de 1998, dejando expresa constancia del registro del nombramiento ya anotado, el cual no se encontraba en firme por la interposición de los aludidos recursos, en consecuencia, los terceros siempre estuvieron informados de la situación existente en relación con el nombramiento de suplente del gerente de la sociedad C. y G. Frutas S.A.”.

Para la Sala no queda duda de que en relación con los anteriores certificados la Cámara de Comercio de Bogotá tampoco cumplió con su función de reflejar la real situación de la sociedad mencionada respecto de quién era el verdadero suplente del gerente para la fecha de aquellos, pues si como bien lo reconoce ella misma, desde el 17 de noviembre de 1998 tuvo conocimiento de que la Superintendencia de Industria y Comercio había confirmado el nombramiento de Mario Gómez como suplente del gerente, de inmediato debió proceder a sustituir el nombre de la señora Castañeda por el del señor Gómez, sin que justifique su omisión el posible volumen de trabajo, como tampoco el hecho de que haya informado sobre que el recurso de apelación se encontraba pendiente de resolver por parte de la demandada, pues lo cierto es que tal circunstancia no se ajustaba a la verdad para el 26 de noviembre y 15 de diciembre de 1998, por la sencilla razón de que para dichas fechas ya había sido resuelto el recurso de apelación.

Aunado a lo anterior, se tiene que de conformidad con el artículo 117 del Código de Comercio, para probar la representación de una sociedad “...bastará la certificación de la cámara respectiva, con indicación del nombre de los representantes...”, lo que demuestra palmariamente que la Cámara de Comercio de Bogotá con las certificaciones relacionadas en los actos acusados incurrió en una infracción de tal magnitud, por los efectos que en un evento determinado causó o pudo haber causado al certificar como representante legal a quien para dicho momento no tenía tal calidad.

En lo que tiene que ver con la indexación de las tarifas por concepto de la renovación de la matrícula mercantil, la Sala observa que, de acuerdo con lo prescrito en los artículos 33 y 37 del Código de Comercio, en armonía con el artículo 11, numeral 5º, del Decreto 2153 de 1992, la renovación de la matrícula mercantil es una obligación que debe cumplirse dentro de los tres primeros meses de cada año, so pena de que la Superintendencia de Industria y Comercio imponga una multa hasta por 17 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción, puesto que no renovar la matrícula mercantil equivale a no estar inscrito en el registro mercantil.

Así las cosas, la Sala estima que lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 458 de 1995, en cuanto a que “La matrícula de los comerciantes, o su renovación en el registro público mercantil, causará anualmente los derechos, liquidados sobre el monto de los activos que a continuación se indican...”, debe entenderse en el sentido que le otorgó la Superintendencia de Industria y Comercio, esto es, en el de que las renovaciones se pagarán a la tarifa de los años pendientes y no indexadas a la fecha del pago efectivo, pues nótese que la mora en dicho pago es sancionada con multa y, por lo tanto, de aceptarse la tesis de la Cámara de Comercio de Bogotá se estaría en la práctica frente a una doble sanción, no prevista por la legislación aplicable.

En consecuencia, como la demandante reconoce expresamente que indexa los valores pendientes por concepto de la renovación de la matrícula mercantil, es evidente que aquella actuó sin competencia para tal efecto, pues la norma que invoca en su recurso, esto es, el artículo 8º del Decreto 458 de 1995, la autoriza para incrementar anualmente la tarifa en el porcentaje de la meta de inflación que se establezca para el correspondiente de año, el cual, se reitera, no puede ser retroactivo a los años pendientes por pagar.

Además, no puede hablarse de que con la posición de la Superintendencia de Industria y Comercio se favorece al comerciante que no cumple oportunamente su obligación, frente al que la cumple en tiempo, puesto que a este último no se le impone sanción alguna por dicho concepto, en tanto que al primero sí, es decir, que se respetan los principios de igualdad y equidad constitucionalmente consagrados.

De otra parte, la recurrente insiste en que no exigió requisitos adicionales a los consagrados en el artículo 92 del Código de Comercio para que un comerciante se pudiera afiliar a ella, pero lo cierto es que en la visita de inspección, que se encuentra contenida en el acta de 5 de agosto de 1999, se dejó claramente establecido que dentro de los requisitos exigidos por la demandante está el de tener un activo total o ventas iguales o superiores a los cien millones de pesos, cuando la legislación comercial solo exige el tener el apoyo de un banco local o de tres comerciantes inscritos del mismo lugar, sin que el argumento de que se trataba de labores de mercadeo dirigidas a determinados grupos desvirtúe dicha exigencia que vulnera, por lo tanto, la norma citada.

En lo relacionado con el cambio de denominación de tres de los libros que están obligadas a llevar las cámaras de comercio, no obstante que la demandante reconoce dicha conducta pretende justificarla aduciendo que ello no genera ningún tipo de inconveniente, apreciación subjetiva que, de todas maneras, no es de recibo, dado que la Resolución 1072 de 1996, emanada de la Superintendencia de Industria y Comercio, “por la cual se determinan los libros que deben llevar las cámaras de comercio para efectos del registro mercantil, se señala el procedimiento y se dictan otras disposiciones”, expresamente les concede una denominación, sin que sea del resorte de las cámaras de comercio cambiársela, pues se trata de que haya uniformidad en todas las cámaras del país, a efectos de no crear confusión en los usuarios que las consultan. Queda claro entonces que con su actuación la demandante, vulneró la citada resolución.

Por último, la recurrente sostiene que como la Superintendencia de Industria y Comercio no la requirió respecto del documento de que trata el artículo 4º de la Resolución 412 de 1996 debe entenderse que lo tenía en su poder.

Sobre el particular la Sala advierte que mediante el citado documento la cámara de comercio interesada en llevar los libros en medio magnético debe acreditar ante la entidad demandada que el sistema a utilizar brinda la seguridad requerida y asegura al público el fácil acceso y sin costo alguno, sin que la norma que consagra tal obligación exija previo requerimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio, a más de que de ser cierto que la cámara cumplió con dicha obligación debió aportar a esta jurisdicción el documento que respalda su afirmación, cuestión que no hizo.

Las anteriores consideraciones llevan a la Sala a concluir que la Superintendencia de Industria y Comercio ejerció debidamente y en cumplimiento de su deber legal la potestad sancionatoria que le ha sido asignada respecto de las cámaras de comercio, razón por la cual mantendrá la decisión apelada».

(Sentencia de mayo 23 de 2003. Expediente 7594. Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

________________________________