Sentencia 1122 de noviembre 9 de 2006 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 76001-23-31-000-2006-01122-01

Consejera Ponente:

Dra. María Nohemí Hernández Pinzón

Actor: Veeduría Ciudadana Santiago de Cali

Demandado: Departamento del Valle del Cauca y otro

Bogotá, D.C., nueve de noviembre de dos mil seis

Acción de cumplimiento

Decide la Sala la impugnación formulada por la parte actora contra el fallo de 18 de mayo de 2006 proferido por el Tribunal Administrativo del Valle, que negó la solicitud de cumplimiento de la referencia.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El representante legal de la organización ambientalista no gubernamental Veeduría Ciudadana Santiago de Cali, impetró acción de cumplimiento contra el departamento del Valle del Cauca (fls. 11-18), para que se le ordene acatar el ordinal 1º del literal B) del artículo 121 del Decreto Reglamentario 948 de 1995 y que, en consecuencia, sancione a la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar, Asocaña, por realizar quemas sobre cultivos de caña de azúcar sin contar con el permiso de emisiones atmosféricas.

Como hechos constitutivos de la acción de cumplimiento narró los siguientes:

a) La Veeduría Ciudadana Santiago de Cali es una organización ciudadana de control social, constituida en 1998 por la Sociedad de Mejoras Públicas, Colombiana de Planificación, Arquitectos de Colombia, la Asociación de Ingenieros del Valle, las Juntas de acción comunal de los barrios Capri, Centenario, Eucarístico y Memeyal y el Conjunto Residencial Tequendama, y se encuentra debidamente inscrita en el Registro de la Personería Municipal de Cali.

b) A través de comunicación de 18 de octubre de 2005, la Veeduría solicitó el cumplimiento del literal b), ordinal 1º del artículo 121 del Decreto Reglamentario 948 de 1995 al gobernador del departamento del Valle del Cauca, sobre la implementación de las sanciones correspondientes a aquellas personas que realizaran quemas sobre cultivos de caña de azúcar sin el debido permiso colectivo de emisiones atmosféricas.

c) El gobernador del Valle del Cauca, mediante oficio de 27 de octubre de 2005, remitió la petición reseñada anteriormente al Director General de la Corporación Autónoma Regional del departamento. De la respuesta emitida al día siguiente por esta entidad le fue enviada copia a la veeduría; en ella explicaba en abstracto aspectos relacionados con la quema de caña de azúcar.

d) Aseguró la demandante que a la fecha de presentación de la demanda se seguían realizando quemas de cultivos de caña de azúcar sin el debido permiso colectivo de emisiones atmosféricas.

2. Intervención de las demandadas.

2.1. Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC.

Previamente vinculada de oficio por el a quo, la CVC contestó la demanda a través de apoderado judicial (fls. 50-54), solicitando la negación de las pretensiones de la misma. Consideró que la acción de cumplimiento era improcedente, toda vez que la entidad mediante comunicación 110-05-02-48-2005 de noviembre 17 de 2005, contestó oportunamente la petición radicada por parte de la Veeduría Ciudadana Santiago de Cali, razón por la cual no podía considerarse constituida la renuencia de la entidad como requisito previo de la demanda.

2.2. Gobernación del Valle del Cauca.

La entidad territorial contestó la demanda de cumplimiento por intermedio de apoderado judicial (fls. 105-110), quien precisó que sus actuaciones fueron realizadas conforme a las normas que regulan la materia y que, en tal circunstancia, frente al control de aire carecía de competencia.

De otro lado, afirmó que para el caso concreto el Ministerio del Medio Ambiente y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC, son las autoridades policivas en los casos relacionados con el medio ambiente, de conformidad con la Ley 99 de 1993 y la Ordenanza 154 A de 2002.

Comentó que es a la CVC a quien corresponde velar por el cumplimiento de las normas objeto de cumplimiento, tanto que fue la entidad que profirió la Resolución 58 Bis de 2006, por medio de la cual otorgó permiso colectivo de emisiones atmosféricas para la práctica de quemas abiertas controladas en áreas rurales del departamento del Valle del Cauca a Asocaña; por lo tanto, alegó carecer de legitimación en la causa por pasiva.

3. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 18 de mayo de 2006 (fls. 115-129), negó la solicitud de cumplimiento.

En primer lugar, consideró impróspera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el departamento del Valle del Cauca, debido a que la incidencia que pudiera tener la entidad frente a lo dispuesto en la norma objeto de cumplimiento era un asunto que correspondía decidir al juez.

Sostuvo que, en aplicación de las facultades que le fueron conferidas por la ley, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca podía no imponer sanciones y, en su lugar, acudir a soluciones diferentes como adoptar un plan de contingencia tendiente a lograr alternativas que no desembocaran en la quema programada de cultivos de caña de azúcar hasta tanto fuera renovado el permiso respectivo a Asocaña.

Al mismo tiempo, precisó que como la aludida autorización fue otorgada por la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca mediante Resolución 58 Bis de 24 de enero de 2006, el actor pudo atacar la legalidad de ese acto antes que acudir a la acción de cumplimiento.

Concluyó que en tratándose de normas que impliquen la imposición de sanciones la acción de incumplimiento se torna ineficaz, puesto que las sanciones sólo pueden ser el producto de un procedimiento administrativo en el cual se demuestre la responsabilidad del infractor y la viabilidad de la sanción o medida preventiva, razón por la cual su cumplimiento no operaría por disposición directa de la ley, sino, por decisión administrativa de la autoridad competente, previo el procedimiento contemplado en la ley.

4. La impugnación.

El Presidente de la Veeduría Ciudadana Santiago de Cali, mediante memorial radicado el 4 de julio de 2006 ante la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, impugnó el fallo de instancia (fls. 135-139).

Sostuvo que la Resolución D.G. 58 Bis de 24 de enero de 2006, mediante la cual fue otorgada la autorización a Asocaña para la quema de cultivos de caña de azúcar, no se encuentra en firme ya que contra esta fue interpuesto recurso de reposición.

De otro lado, argumentó que la norma cuyo cumplimiento se demanda, esto es, el artículo 121, literal b), ordinal 1º del Decreto 948 de 1995, es clara al prescribir que será procedente la imposición de la medida de suspensión del permiso de emisión atmosférica según la gravedad y modalidad de la infracción y, en concordancia con el artículo 123 Ibídem, la ausencia de permiso para la quema de cultivos de caña de azúcar es considerada como una falta grave.

Por último, sostuvo que tanto el gobernador como el director general de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, son autoridades ambientales conforme al Código Departamental de Policía del Valle y, en esa medida, cuando se realice la quema de cañaduzales sin autorización expresa, indefectiblemente debe suspender dicha actividad como medida de seguridad.

II. Consideraciones

1. Competencia.

A pesar de que desde el 1º de agosto de 2006 entraron en funcionamiento los juzgados administrativos y que de acuerdo con el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de 1997 la competencia del Consejo de Estado para decidir en segunda instancia las acciones de cumplimiento cesaría en aquél momento, la Sala continúa siendo competente para conocer del presente asunto porque se encontraba pendiente de decisión antes de que ello ocurriera.

2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento.

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho del que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, de exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico.

De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mínimos exigidos para que la acción de cumplimiento prospere son los siguientes:

a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1º). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y alcance, quedando excluida de la finalidad de esta acción la declaración de derechos que estén en discusión, pues para tal efecto existen las acciones contenciosas.

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5º y 6º).

c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º).

d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción, así como también conduce a ese estado el pretender el cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la administración y la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela (art. 9º).

3. Consideración preliminar.

Antes de ocuparse la Sala de los motivos de la impugnación contra el fallo de instancia, se advierte que, si bien la demanda estuvo dirigida exclusivamente contra el departamento del Valle del Cauca, el a quo vinculó oficiosamente a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca para integrar la parte demandada, actuación que avala la Sala porque el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 dispone que: “el juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido”.

Y en este asunto la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca es la entidad que tiene la facultad legal para resolver sobre la imposición de las sanciones por infracción a las normas ambientales, según lo dispone el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993. Aunque no puede desconocerse la competencia de policía administrativa que tiene el departamento del Valle del Cauca y que le permitiría adoptar medidas ante la eventual inoperancia de la autoridad ambiental.

4. El caso concreto.

La parte actora pretende que se revoque el fallo de 18 de mayo de 2006, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la solicitud de cumplimiento.

Como se relató en el acápite de antecedentes, el a quo consideró que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca no incumplió lo dispuesto en el numeral 1º del literal b) del artículo 121 del Decreto 948 de 1995, porque la sanción cuya imposición reclamaba el actor a cargo de la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar, Asocaña, además de ser una facultad de la autoridad ambiental del departamento, precisa un procedimiento administrativo previo en el que el infractor pueda ejercer el derecho de defensa.

Por su parte, el impugnante insiste en que la norma previamente referida obliga a aquélla corporación a sancionar a Asocaña por las quemas de caña de azúcar que viene realizando en el departamento, a pesar de que la Resolución 58 de 24 de enero de 2006, por medio de la cual la CVC le otorgó el permiso de emisiones ambientales, no se encuentra ejecutoriada en virtud del recurso de reposición interpuesto contra ese acto administrativo.

Para decidir si es posible ordenar el cumplimiento de la obligación que exige el demandante, deberá iniciar la Sala por verificar si ella se encuentra consagrada en la disposición que la respalda, a partir de su contenido literal:

“DECRETO 948 DE 1995

“Por el cual se reglamentan, parcialmente, la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto-Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley 9ª de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire.

“(…).

“ART. 121.—De las sanciones para fuentes fijas. Ante la comisión de infracciones por fuentes fijas, la autoridad ambiental competente, de conformidad con las normas del presente decreto, impondrá las siguientes sanciones y medidas preventivas:

“(…).

“B. Otras medidas.

“Serán procedentes las siguientes, que serán impuestas según la gravedad y modalidad de la infracción, las condiciones que hayan rodeado su comisión, los medios necesarios para evitar o corregir sus efectos dañinos y las circunstancias agravantes y atenuantes:

“1. Suspensión de la licencia ambiental y de los permisos de emisión, y el consiguiente cierre temporal del establecimiento o la suspensión de las obras o actividades. La suspensión y cierre temporal procederá cuando sean susceptibles de ser corregidas las causas que han ocasionado la infracción de las normas ambientales y podrá prolongarse por el tiempo que demande la corrección de las mismas”.

Ahora, a fin de comprender el alcance del precepto objeto de cumplimiento, es necesario concordarla con otras disposiciones que permitan identificar quién es “la autoridad ambiental competente” para imponer las sanciones que contempla y que expliquen qué se entiende por “fuentes fijas”.

La autoridad ambiental competente para imponer las sanciones de que trata el precepto en cita son, como se dijo previamente, las corporaciones autónomas regionales, en este caso la del Valle del Cauca, de conformidad con el numeral 17 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, que expresamente atribuye a esas entidades la función de “imponer… las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados”.

De otra parte, una fuente fija es, según el artículo 2º del mismo Decreto 948 de 1995, “la fuente de emisión situada en un lugar determinado e inamovible, aún cuando la descarga de contaminantes se produzca en forma dispersa”. La misma disposición señala que una fuente de emisión es “toda actividad, proceso u operación, realizado por los seres humanos, o con su intervención, susceptible de emitir contaminantes al aire”; y una emisión es “la descarga de una sustancia o elemento al aire, en estado sólido, líquido o gaseoso, o en alguna combinación de estos, proveniente de una fuente fija o móvil”.

Adicionalmente, resulta pertinente traer a colación el artículo 171 de dicho decreto, que califica como infracciones “las violaciones de cualesquiera de las regulaciones, prohibiciones y restricciones sobre emisiones contaminantes, generación de ruido y de olores ofensivos, por fuentes fijas o móviles, en contravención a lo dispuesto en el presente decreto y en los actos administrativos de carácter general en los que se establezcan los respectivos estándares y normas”.

También es importante destacar que la imposición de sanciones a los particulares, como las que se derivan por violación a las normas ambientales, corresponde a la facultad de policía que tiene la administración para “aplicar limitaciones a la actividad de los gobernados, a fin de mantener el orden público” (1) y que, según la doctrina, comprende “la prevención de accidentes de diverso tipo y de flagelos humamos y naturales, como incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que a la prevención de atentados contra la seguridad del Estado” (2) .

En relación con la policía administrativa, esta corporación ha tenido oportunidad de resaltar lo siguiente:

“…el ejercicio del poder de policía administrativa, entendido como el conjunto de medidas correctivas de que está investida la administración pública para que el administrado ajuste su actividad a un fin de utilidad pública, implica no solamente una limitación de las libertades individuales, sino también un eventual uso de la coacción cuando el particular no adecua su conducta a esas restricciones, cuyo ejercicio tiene por finalidad la preservación o restauración del orden público, entendido este no solo como las condiciones materiales de seguridad de las personas (policía general o de seguridad), sino también la adopción de medidas en relación con materias específicas de la actividad de las personas… (policías especiales)…” (3) .

Particularmente en materia ambiental, el propio Decreto 948 de 1995, en el artículo 116, reconoce a las autoridades ambientales las funciones de policía que le otorga la Ley 99 de 1993 y previene su ejercicio para hacer cumplir las disposiciones que contiene.

Y es aquello precisamente lo que persigue el demandante en el presente asunto: el ejercicio de la potestad de policía administrativa por parte de dos autoridades del nivel departamental, que se concretaría en la declaración de los ingenios que conforman a Asocaña como infractores de las normas ambientales, especialmente la exigencia prevista en el literal a) del artículo 123 del Decreto 948 de 1995, que consiste en “la falta de licencia ambiental o de los permisos necesarios para el ejercicio de la actividad y puesta en marcha de las instalaciones correspondientes”, y la consiguiente imposición de la sanción establecida en el numeral 1º del literal B) del artículo 121 ibídem, toda vez que el permiso de emisiones que le concedió la CVC a través de Resolución 58 de 24 de enero de 2006 no se encuentra en firme, pues está pendiente por resolver el recurso de reposición que interpuso la propia veeduría ciudadana contra ese acto administrativo. Así lo manifestó expresamente en el escrito aportado como prueba de renuencia:

“(...) Ordene como primera autoridad administrativa y de policía del departamento del Valle del Cauca, la inmediata aplicación de las medidas de policía, establecidas en el artículo 121 de la Ley 99 de 1993 (sic), en especial el cierre temporal de los ingenios azucareros, o en su defecto, la suspensión de las quemas e incendios de los cañaduzales por parte de industriales del azúcar, hasta tanto obtengan el respectivo permiso del director de la CVC” (fls. 3 y 4).

Aclarado todo lo anterior, del numeral 1º del literal b) del artículo 121 del Decreto 948 de 1995 se desprende que las corporaciones autónomas regionales pueden imponer sanciones a quienes cometan infracciones por fuentes fijas, entre las que se encuentran la suspensión de la licencia ambiental al infractor y de los permisos de emisión y el consiguiente cierre temporal del establecimiento o la suspensión de las obras o actividades, que corresponde a la que reclama el demandante.

Pero ocurre que la exigencia de la parte actora desconoce que para resolver sobre la viabilidad de sancionar a quienes realicen emisiones atmosféricas sin contar con el respectivo permiso, las corporaciones autónomas regionales tienen necesariamente que adelantar previamente un procedimiento administrativo en el que se defina el tipo de infracción y se vincule al supuesto infractor para que controvierta las actuaciones que se le atribuyen.

Al respecto, el artículo 136 del Decreto 948 de 1995 señala que: “Toda persona que conozca de algún hecho que pueda ser constitutivo de una infracción al presente decreto podrá solicitar al defensor del pueblo o a su agente en la localidad respectiva, o a las autoridades ambientales competentes que inicie las actuaciones e investigaciones pertinentes”, lo que reafirma que las infracciones denunciadas por cualquier persona motivan una investigación que da lugar a un trámite administrativo y que puede culminar con una decisión sancionatoria o con la exoneración del investigado por parte de la autoridad ambiental competente.

Es decir, si bien la Sala no desconoce la importancia del ejercicio de la facultad sancionatoria de las corporaciones autónomas regionales en aras de proteger el medio ambiente, son aquéllas quienes tienen la competencia para decidir si sancionan o no al presunto infractor de alguna norma ambiental, razón por la cual el juez de cumplimiento ni ninguna otra autoridad que no tenga atribuida expresamente tal competencia pueda inmiscuirse en estos asuntos.

En todo caso, si llegare a demostrarse en un proceso de esta naturaleza la violación ostensible de normas ambientales y el impacto real sobre el medio ambiente ocasionados por un particular, lo máximo que podría hacer el juez de cumplimiento sin desbordar su competencia, sería conminar a la autoridad ambiental a iniciar las investigaciones o las diligencias administrativas correspondientes para establecer si la conducta de un particular amerita alguna de las sanciones previstas en el Decreto 948 de 1995 o en cualquier otra normatividad que regule la materia ambiental.

Pero en el caso concreto el demandante alegó, mas no demostró, que Asocaña estuviera llevando a cabo quemas en cultivos de caña de azúcar sin contar con la licencia de funcionamiento debidamente ejecutoriada.

Así, se concluye que el numeral 1º del literal b) del artículo 121 del Decreto 948 de 1995 no consagra el deber inmediato a cargo de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca de imponer sanciones por infracciones a las normas ambientales, toda vez que cualquier sanción precisa un trámite administrativo anterior en donde se defina, con plena observancia del debido proceso, la viabilidad de una decisión de esa naturaleza.

Tal circunstancia conduce en el presente asunto a denegar las pretensiones de la demanda, pues la reclamada por la parte actora no es una obligación autónoma e indiscutible que pueda ordenar el juez de cumplimiento a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, encuentra la Sala una razón adicional que le impide adentrarse en el estudio de la conducta atribuida por el demandante a Asocaña y en la omisión que endilga a las entidades demandadas. Consiste en que la eventual afectación que las quemas de cultivos de cañas de azúcar que estuviera realizando Asocaña encuadraría en la vulneración de derechos colectivos y, en esa medida, la parte actora podría ejercer la acción popular regulada en la Ley 472 de 1998, a fin de obtener, tanto la suspensión de las quemas, como la imposición de las sanciones a que hubiera lugar a cargo del agente contaminante.

Por lo tanto, a pesar de que a través de la acción de cumplimiento no es posible estudiar de fondo la pretensión del demandante, la comunidad del municipio de Santiago de Cali no está desprovista de un medio judicial idóneo para perseguir la protección de los derechos colectivos que resultarían desconocidos de ser ciertas las afirmaciones de la Veeduría Ciudadana en cuanto a las quemas de cultivos de cañas de azúcar sin la correspondiente licencia.

Finalmente, retomando la conclusión previamente expuesta, la Sala encuentra que le asistió razón al a quo al negar la solicitud de cumplimiento, aunque fue errada la justificación de esta decisión, esto es, que la entidad demandada había cumplido con las obligaciones reclamadas por el demandante. Por lo tanto, se confirmará, pero por motivos distintos, la decisión impugnada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 18 de mayo 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Ejecutoriada esta providencia, envíese al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Reinaldo Chavarro Buriticá, Presidente—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Darío Quiñones Pinilla.

(1) Rodríguez, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. 14ª Edición. Editorial Temis, Bogotá, D.C., 2005, pág. 494.

(2) Ibídem, pág. 495.

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407.

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