Sentencia 76001233100020000046501 de junio 9 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 760012331000200000465-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Acción: nulidad y restablecimiento del derecho

Actor: M. y R. Compañía S.A.

Bogotá, D.C., nueve de junio de dos mil cinco.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes

M & R Compañía S.A., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones:

1. Que son nulas las resoluciones 1265 del 19 de julio de 1999 y 362 de 21 de septiembre de 1999, mediante las cuales se ordenó el decomiso de una mercancía.

2. Que como consecuencia de lo anterior se declare nacionalizada la mercancía y en libre circulación, toda vez que la declaración de importación fue debidamente presentada.

3. Que se condene a la demandada a pagarle, por concepto de daño emergente, las sumas que efectivamente haya cancelado en virtud de la póliza prestada, y el valor correspondiente a la pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano, entre la fecha en que se haga efectivo el pago del valor amparado por la póliza y la fecha en que se verifique el pago.

5. Que a título de restablecimiento, como reparación del lucro cesante, se condene a la demandada a pagarle la cantidad que corresponda al valor de los intereses comerciales de las sumas a que se condene por concepto de daño emergente, desde la fecha del pago de la póliza, hasta cuando se haga efectiva su devolución por parte de la demandada.

Hechos

1. M & R Compañía S.A., por intermedio de la SIA Panalpina S.A., presentó las declaraciones de importación 051110351374 y 0511103051363 del 20 de agosto de 1996, sin el pago de tributos aduaneros por tratarse de materias primas amparadas en el programa Plan Vallejo MP-304.

2. Mediante auto comisorio 2070 del 2 de septiembre de 1996, la entonces llamada división operativa de la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura ordenó la inspección aduanera de las mercancías, la cual se llevó a cabo el 5 de septiembre de 1996, en la cual se consideró que la mercancía no cumplía con la descripción mínima según la Resolución 2950 de 1996 y, en consecuencia, ordenó la aprehensión de la misma.

3. La actora con el fin de obtener la entrega de la mercancía presentó póliza de seguro de cumplimiento 237197 expedida por la Compañía Suramericana de Seguros S.A., por valor de $ 12.695.540. Posteriormente, con oficio 1529 de 26 de septiembre de 1996 se autorizó la entrega de la mercancía al importador.

4. Por auto 865 del 23 de octubre de 1996 se formuló pliego de cargos al importador, el cual fue respondido oportunamente por este último argumentando que la mercancía fue debidamente declarada y que, además, se trataba de una importación temporal para perfeccionamiento activo, sistema especial que debe remitirse a la regulación del Decreto 2666 de 1984, para la modalidad de importación conocida como Plan Vallejo, la que por ser fuente generadora de empleo y fomentar el desarrollo industrial no está sujeta al pago de tributos puesto que los bienes que se manufacturan bajo esta modalidad son exportados posteriormente.

5. Por Resolución 1265 de 19 de julio de 1999 se resolvió sobre los descargos, es decir, después de ocurrida la prescripción de la acción administrativa sancionatoria, de que trata el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.

6. Contra la anterior resolución se interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto desfavorablemente a través de la Resolución 362 del 21 de septiembre de 1996, acto este que agotó la vía gubernativa.

Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación

La actora considera violado el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.

Explica así el concepto de violación:

La prescripción de que trata el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 debe aplicarse, también, a todos aquellos casos que dan lugar a sanción por infracción administrativa de contrabando y a los casos de sanciones por operaciones de contrabando, toda vez que no existe norma especial que regule dicho término para este caso particular.

Lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 57 de 1887.

El criterio expuesto fue acogido por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en Concepto 213 del 8 de julio de 1999.

En el sub examine la Resolución 1265 del 19 de julio de 1999 por la cual se ordenó el decomiso de la mercancía fue notificada el 21 de julio de 1999, es decir más de 2 años y 10 meses después de la ocurrencia de los hechos, por lo que, a términos del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, ocurrió el fenómeno prescriptivo.

La defensa de los actos acusados

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al contestar la demanda propuso las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda dada la falta de relación de causalidad entre las pretensiones y los hechos de la misma; y caducidad de la acción por haberse presentado la demanda fuera del término previsto en el artículo 136-2 del Código Contencioso Administrativo el cual debe contarse a partir de la notificación del acto que resuelve el recurso de reconsideración. Adujo, en síntesis:

La prescripción de que trata el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, se refiere exclusivamente a la acción administrativa para sancionar por las faltas administrativas o conductas en que incurran los sujetos en la realización de distintas operaciones aduaneras.

La legislación aduanera delimita claramente los procesos y procedimientos que se surten para determinar si una mercancía fue legalmente declarada o no, de aquellos que se ocupan de las infracciones administrativas por contrabando en que hayan podido incurrir las personas que intervinieron en todo el proceso aduanero, y que se indican en el Decreto 1750 de 1991, por el cual se ejercen facultades extraordinarias en materia penal aduanera, y que transmuta el carácter de hecho punible a las conducías descritas en el estatuto penal aduanero, en infracciones administrativas aduaneras.

Se trata de procedimientos administrativos diversos, uno (consagrado en el D. 1800/94, art. 1º) para definir la situación jurídica de la mercancía que es de naturaleza objetiva en tanto se verifica si se cumplieron o no los requisitos, el cual no está sujeto a términos de caducidad ni de prescripción, de tal manera que en cualquier momento y aún después de autorizado el levante automático o por inspección, la autoridad aduanera puede declarar el decomiso de una mercancía si establece que no se encuentra amparada en una declaración de importación, o cualquiera de las situaciones determinadas para el decomiso. El otro procedimiento, consagrado en el artículo 2º ibídem, se ocupa de las conductas en que pudieron incurrir quienes participaron en la operación de importación, y, por lo tanto, es un procedimiento sancionador por el cual se establece la conducta, los responsables y la sanción pecuniaria correspondiente.

II. Fallo impugnado

El a quo en el fallo que se recurre declaró no probadas las excepciones propuestas y negó las súplicas de la demanda.

Consideró:

Las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad de la acción, no están llamadas a prosperar, pues frente a la primera se advierte que entre las pretensiones y los hechos de la demanda existe una correlación, razón por la cual fue admitida la demanda; y, en cuanto a la segunda, la Resolución 362 del 21 de septiembre de 1999 que decidió el recurso de reconsideración fue enviada por la DIAN, por correo el 25 de septiembre de 1999 al apoderado judicial de la demandante y la demanda se presentó el 24 de enero de 2000, es decir dentro del término consagrado en el artículo 136 numeral 2º del Código Contencioso Administrativo.

En cuanto al fondo del asunto, consideró que debían negarse las súplicas de la demanda, manifestando:

De conformidad con el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, la acción administrativa sancionatoria prescribe en 2 años, contados a partir del momento de la realización del hecho.

La Resolución 1265 del 19 de julio de 1999, acusada, ordenó, por una parte, el decomiso a favor de la Nación, de la mercancía relacionada en el Acta de Aprehensión 123 del 5 de septiembre de 1996, por valor aduanero de $ 12.695.540; y, por otra, ordenó al demandante poner a disposición de la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura, dicha mercancía.

La Resolución 362 del 21 de septiembre de 1999, confirmó la anterior y ordenó requerir a la demandante a poner a disposición de la entidad demandada la mercancía aprehendida dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, so pena de declarar el incumplimiento de la obligación respaldada con la póliza 237197 en cuantía de $ 12.695.540 otorgada por la Compañía Suramericana de Seguros S.A.

Como se observa, los mencionados actos no tratan de la aplicación de una sanción sino de un procedimiento que se lleva a cabo con el objeto de determinar la situación jurídica de la mercancía; diferente es la acción administrativa sancionatoria que va dirigida contra quienes incurrieron en la conducta tipificada con infracción administrativa aduanera en la operación de importación, estableciendo cuál fue la conducta, quiénes fueron lo responsables y cuál sería la sanción que correspondería.

III. Fundamentos de la impugnación

En memorial obrante a folios 112 a 115 del expediente, la actora solicita la revocación del fallo apelado para que, en su lugar, se acceda a las súplicas de la demanda. Al efecto, adujo, en síntesis, lo siguiente:

La prescripción de que trata el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, sí es aplicable, como se deduce del Concepto 126 de 1999 según el cual esta norma no solo debe aplicarse en aquellos casos que constituyan sanción por infracción administrativa de contrabando, sino también en los casos de sanción por operación de contrabando, al no existir norma especial que en este ultimo caso la regule; y, adicionalmente, porque dicha disposición debe interpretarse armónicamente con el Decreto 1800 de 1994 que unifica los procedimientos administrativos en materia aduanera.

En el sub lite la Resolución 1265 del 19 de julio de 1999 por la cual se ordenó el decomiso de la mercancía fue notificada el 21 de julio de 1999, es decir más de 2 años, 10 meses y 14 días después de la ocurrencia de los hechos.

No son ciertas las afirmaciones del a quo en el fallo apelado, consistentes en que el decomiso de la mercancía no es una sanción sino la declaratoria de la situación jurídica de la mercancía y que la sanción administrativa va dirigida a quienes incurrieron en la conducta tipificada, como infracción administrativa aduanera. En efecto, el término “sanción”, corresponde a lo que en el Código Penal se denomina “pena” y esta va dirigida única y exclusivamente a la persona, de donde se concluye que el decomiso sí constituye una sanción para el importador.

Los efectos del decomiso definido como “la declaratoria de la situación jurídica de una mercancía” recaen directamente en el importador y de por sí constituye una sanción administrativa de carácter aduanero.

La administración aduanera no tiene la facultad de retener una mercancía por término indefinido sin tomar alguna decisión sobre ella y es por eso que el Decreto 1750 de 1991 previó un plazo máximo de dos años para imponer las sanciones.

IV. Concepto del Ministerio Público

El agente del Ministerio Público no rindió concepto.

V. Consideraciones de la Sala

La Sala confirmará el fallo del a quo con base en las siguientes consideraciones:

Los argumentos expuestos por el recurrente en el escrito de apelación, se contraen única y exclusivamente al hecho de que operó la prescripción de que trata el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.

En orden a resolver la controversia, la Sala observa:

El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, prevé:

“ART. 14.—Prescripción. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique”.

Cabe advertir que en relación con el alcance de la norma transcrita la Sala, en sentencia del 27 de septiembre de 2001 (Exp. 6590, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade), que ahora se reitera, expuso que dicha norma tiene por destinatario al autor de la infracción administrativa de contrabando y no se aplica frente a la potestad de la DIAN para decomisar las mercancías; es decir que siempre que se esté en presencia de la ilegal introducción de la mercancía al país, la potestad de la DIAN para disponer su decomiso está expedita, sin limitantes en el tiempo.

Cabe resaltar que en el sub lite el actor no controvierte las razones por las cuales la administración ordenó el decomiso de las mercancías, lo que hace colegir que acepta que la introducción de las mismas fue ilegal, únicamente discute la competencia temporal de la DIAN para ordenar el decomiso porque, a su juicio, solo tenía 2 años para hacerlo, lo que, como ya se dijo, no opera respecto de la decisión que resuelve la situación jurídica de la mercancía mediante el decomiso.

Las razones precedentes conducen a la Sala a confirmar el fallo apelado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 20 de febrero de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del asunto de la referencia, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día nueve (9) de junio de 2005.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—Gabriel E. Mendoza Martelo—Camilo Arciniegas Andrade—María Claudia Rojas Lasso—.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el debido respeto por la decisión mayoritaria de la Sala, disiento de lo decidido en la sentencia referenciada, mediante la cual confirmó la sentencia de primer grado que a su turno negó la nulidad de la Resolución 1265 de 19 de julio de 1999 y su Confirmatoria 362 de 21 de septiembre de 1999, expedidas por la Administración Especial de Aduanas de Buenaventura, por medio de las cuales se ordenó el decomiso de una mercancía importada por la actora, siendo que ha debido declararse la nulidad de las mismas, en razón a las siguientes consideraciones:

1. La actora señaló como violado, entre otros, el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, cuyo concepto de la violación se hizo consistir en la ocurrencia de la prescripción prevista en esa norma respecto de la acción sancionatoria, debido a que la Resolución 1265 de 19 de julio de 1999 fue notificada el 21 de julio de 1999, es decir, más de 2 años y 10 meses después de ocurridos los hechos.

2. La actora reiteró dicho cargo como el único motivo de inconformidad frente a la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones, de modo que la apelación dirimida en la sentencia referenciada se circunscribía a lo expuesto en el mismo.

3. La Sala, siguiendo una providencia anterior, considera que la citada disposición no se aplica a la potestad de la DIAN para decomisar las mercancías, sino al autor de la infracción administrativa de contrabando, y que siempre que se esté en presencia de la ilegal introducción de la mercancía al país la potestad de la DIAN para disponer su decomiso no tiene límite en el tiempo; y como en este caso se colige que la adora acepta que la introducción de la mercancía fue ilegal, no opera la prescripción que ella invoca.

4. El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, “Por el cual se ejercen facultades extraordinarias en materia penal aduanera”, dispone que “La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique”.

5. Al respecto, quiero señalar en primer lugar que la Sala no tiene en cuenta que justamente se está ante una infracción administrativa, así prevista a partir del citado Decreto 1750 de 1991, cuyo artículo 1º señala:

“ART. 1º—A partir del 1º de noviembre de 1991, elimínase el carácter de hecho punible de las conductas tipificadas en el estatuto penal aduanero. A partir de tal fecha dicho carácter se transmutará en el de las siguientes infracciones administrativas aduaneras:

a) Contrabando: Incurrirá en infracción administrativa de contrabando quien realice una cualquiera de las siguientes conductas:

1. Importar o exportar mercancías de prohibida importación o exportación.

2. Importar o exportar o intentar exportar mercancías sin presentarlas o declararlas ante la autoridad aduanera, o por lugares no habilitados.

3. Sustraer del control de la aduana mercancía que no haya sido despachada para consumo o respecto de la cual no se haya autorizado régimen aduanero alguno.

4. Transportar, almacenar, tener, poseer, adquirir, vender, permutar, ocultar, usar, dar o recibir en depósito, destruir o transformar mercancía introducida al país de contrabando, sin participar en los hechos descritos anteriormente. Ser propietario, administrador o tenedor de trilladoras o tostadoras de café que funcionen sin autorización de la Dirección General de Aduanas.

5. Tener, poseer o almacenar café en lugares no autorizados, o transportarlo por rutas distintas de las autorizadas, o en medio de transporte no inscrito en la Dirección General de Aduanas, sin la guía de tránsito o el certificado de revisión.

6. Intervenir, sin permiso de autoridad competente, en el traspaso o matrícula irregular de automotor importado temporalmente o de contrabando.

7. Sin permiso de autoridad competente, poner en libre circulación, mercancías de circulación restringida tales como las importadas temporalmente para reexportación en el mismo espado o para perfeccionamiento activo.

b) Infracciones especiales: Incurrirá en infracción administrativa especial quien realice una cualquiera de las siguientes conductas:

1. Cambiar la destinación de mercancía despachada para consumo restringido, a lugares, personas o fines distintos de los autorizados.

2. Tener o poseer mercancía importada temporalmente, vencido el plazo de permanencia en el país.

3. Alterar la identificación de mercancías que no se encuentren en libre circulación”.

Que por lo mismo no encuentro fundamento alguno en la distinción que se quiere hacer entre la acción sancionatoria contra el autor de la infracción administrativa de contrabando, a quien la Sala indica como destinatario de la norma, y la relativa a la definición de la situación jurídica de la mercancía, toda vez que sí esta se califica como de contrabando, de suyo se está dando como configurada la infracción administrativa en mención. No puede darse lo uno sin lo otro, por lo tanto no hay fundamento alguno para distinguir la facultad del Estado respecto de la misma situación en cuanto hace al autor de la conducta y a la mercancía objeto de la misma, y por ende en relación con los términos en que debe ejercer esa facultad.

Por consiguiente, estimo que sí es aplicable el artículo 14 a todas las medidas definitivas que en relación con las infracciones de contrabando debe adoptar la DIAN en cada caso, de las cuales el decomiso de la mercancía es una de ellas.

En segundo lugar, no es procedente en forma alguna inferir que por no haber cuestionado los fundamentos fácticos del acto acusado, la actora esté aceptando la ocurrencia de los mismos y por ende la introducción ilegal de la mercancía al país, pues el silencio del administrado no puede asumirse o entenderse en su contra y menos como aceptación de los hechos, toda vez que ello puede obedecer a muchas circunstancias frente a las cuales el interesado tiene plena autonomía para afrontarlas, entre ellas, v. gr. las relativas a la escogencia de los cargos que se consideren más evidentes, como al parecer fue lo que aquí ocurrió en relación con la prescripción de la acción sancionatoria, dado que el vencimiento del término fijado en la norma citada es notorio.

De allí que a mi juicio la Sala debió examinar el punto de la prescripción de la acción sancionatoria, en los términos previstos en el artículo 14 en comento, lo cual, según las fechas atrás anotadas hubiera conducido a la anulación del acto acusado.

Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta 

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