Sentencia 2004-04324 de noviembre 25 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 76001-23-31-000-2004-04324-01

Consejero Ponente:

Dr. Darío Quiñones Pinilla

Actor: Consejo comunitario de la cuenca del Río Naya

Acción de cumplimiento

Bogotá, D.C., noviembre veinticinco de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.

En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.

En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos.

En el caso en estudio el apoderado del consejo comunitario de la cuenca del Río Naya ejerce la acción de cumplimiento con el objeto de que se ordene al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la dirección de asuntos étnicos de ese ministerio, que, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 y su Decreto Reglamentario 1745 de 1995, dispongan la titulación colectiva de determinados terrenos a favor de ese consejo.

Así las cosas, corresponde a la Sala determinar el contenido de la obligación reclamada.

De la obligación reclamada

Ocurre que la Ley 70 de 1993, por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política, tuvo como uno de sus fines reconocer el derecho a la propiedad colectiva a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico y que cumplan con los requisitos señalados en esa ley (art. 1º).

Dicho reconocimiento se reguló en los siguientes términos:

“CAPÍTULO III

Reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva

ART. 4º—El Estado adjudicará a las comunidades negras de que trata esta ley la propiedad colectiva sobre las áreas que, de conformidad con las definiciones contenidas en el artículo segundo, comprenden las tierras baldías de las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico y aquellas ubicadas en las áreas de que trata el inciso segundo del artículo 1º de la presente ley que vienen ocupando de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción.

Los terrenos respecto de los cuales se determine el derecho a la propiedad colectiva se denominarán para todos los efectos legales “Tierras de las comunidades negras”.

ART. 5º—Para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables, cada comunidad formará un consejo comunitario como forma de administración interna, cuyos requisitos determinará el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

Además de las que prevea el reglamento, son funciones de los consejos comunitarios: delimitar y asignar áreas al interior de las tierras adjudicadas; velar por la conservación y protección de los derechos de la propiedad colectiva, la preservación de la identidad cultural, el aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales; escoger al representante legal de la respectiva comunidad en cuanto persona jurídica, y hacer de amigables componedores en los conflictos internos factibles de conciliación.

ART. 6º—Salvo los suelos y los bosques, las adjudicaciones colectivas que se hagan conforme a esta ley, no comprenden:

a) El dominio sobre los bienes de uso público.

b) Las áreas urbanas de los municipios.

c) Los recursos naturales renovables y no renovables.

d) Las tierras de resguardos indígenas legalmente constituidos.

e) El subsuelo y los predios rurales en los cuales se acredite propiedad particular conforme a la Ley 200 de 1936.

f) Las áreas reservadas para la seguridad y defensa nacional.

g) Áreas del sistema de parques nacionales.

Con respecto a los suelos y los bosques incluidos en la titulación colectiva, la propiedad se ejercerá en función social y le es inherente una función ecológica. En consecuencia, para el uso de estos recursos se tendrá en cuenta lo siguiente:

a) Tanto el uso de los bosques que se ejerza por ministerio de ley, como los aprovechamientos forestales con fines comerciales deberán garantizar la persistencia del recurso. Para adelantar estos últimos se requiere autorización de la entidad competente para el manejo del recurso forestal.

b) El uso de los suelos se hará teniendo en cuenta la fragilidad ecológica de la cuenca del Pacífico. En consecuencia los adjudicatarios desarrollarán prácticas de conservación y manejo compatibles con las condiciones ecológicas. Para tal efecto se desarrollarán modelos apropiados de producción como la agrosilvicultura, la agroforestería u otros similares, diseñando los mecanismos idóneos para estimularlos y para desestimular las prácticas ambientalmente insostenibles.

ART. 7º—En cada comunidad, la parte de la tierra de la comunidad negra destinada a su uso colectivo es inalienable, imprescriptible e inembargable.

Solo podrán enajenarse las áreas que sean asignadas a un grupo familiar, por la disolución de aquel u otras causas que señale el reglamento, pero el ejercicio del derecho preferencial de ocupación o adquisición únicamente podrá recaer en otros miembros de la comunidad y en su defecto en otro miembro del grupo étnico, con el propósito de preservar la integridad de las tierras de las comunidades negras y la identidad cultural de las mismas.

ART. 8º—Para los efectos de la adjudicación de que trata el artículo 4º cada comunidad presentará la respectiva solicitud al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, lncora. Este podrá iniciar de oficio la adjudicación.

Una comisión integrada por el lncora, el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y el Inderena o la entidad que haga sus veces realizará, previo informe del consejo comunitario, una evaluación técnica de las solicitudes y determinará los límites del área que será otorgada mediante el título de propiedad colectiva.

ART. 9º—A la solicitud se acompañará la siguiente información:

a) Descripción física del territorio que se pretende titular.

b) Antecedentes etnohistóricos.

c) Descripción demográfica del territorio.

d) Prácticas tradicionales de producción.

ART. 10.—Radicada la solicitud el gerente regional respectivo ordenará una visita a la comunidad negra interesada, la cual no podrá exceder de sesenta días contados a partir de la radicación de la solicitud. La resolución que ordena la visita se le notificará al grupo negro interesado, a la organización respectiva y al procurador delegado para asuntos agrarios.

De la visita practicada se levantará un acta que contenga los siguientes puntos:

a) Ubicación del terreno.

b) Extensión aproximada del terreno.

c) Linderos generales del terreno.

d) Número de habitantes negros que vivan en el terreno.

e) Nombre y número de personas extrañas que no pertenezcan a la comunidad establecida, indicando el área aproximada que ocupan.

f) Levantamiento planimétrico del territorio a ser titulado.

ART. 11.—El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en un término improrrogable de sesenta (60) días, expedirá los actos administrativos por medio de los cuales se adjudique la propiedad colectiva a las comunidades de que trata la presente ley.

El correspondiente acto administrativo se notificará al representante de la respectiva comunidad y, una vez inscrito en el competente registro, constituirá título suficiente de dominio y prueba de la propiedad.

ART. 12.—En el procedimiento administrativo de la titulación de las tierras que determine el gobierno mediante reglamento especial se dará preferente aplicación a los principios de eficacia, economía y celeridad, con el objeto de lograr la oportuna efectividad de los derechos reconocidos en la presente ley. En los aspectos no contemplados en esta ley o en el reglamento, se aplicará la legislación general sobre tierras baldías de la Nación en lo que sea compatible con la naturaleza y finalidades del reconocimiento a la propiedad de las comunidades negras de que trata esta ley.

ART. 13.—Las tierras adjudicables se someterán a todas las servidumbres que sean necesarias para el desarrollo de los terrenos adyacentes.

Recíprocamente, las tierras aledañas que continúen siendo del dominio del Estado se someterán a las servidumbres indispensables para el beneficio de los terrenos de las comunidades, de acuerdo con la legislación vigente.

ART. 14.—En el acto administrativo mediante el cual se adjudique la propiedad colectiva de la tierra se consignará la obligación de observar las normas sobre conservación, protección y utilización racional de los recursos naturales renovables y el ambiente.

ART. 15.—Las ocupaciones que se adelanten por personas no pertenecientes al grupo étnico negro sobre las tierras adjudicadas en propiedad colectiva a las comunidades negras de que trata esta ley no darán derecho al interesado para obtener la titulación ni el reconocimiento de mejoras y para todos los efectos legales se considerará como poseedor de mala fe.

ART. 16.—Los servicios de titulación colectiva en favor de las comunidades negras de que trata la presente ley serán gratuitos y por la inscripción y publicación de las resoluciones de adjudicación que expida el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria no se cobrará derecho alguno.

ART. 17.—A partir de la vigencia de la presente ley, hasta tanto no se haya adjudicado en debida forma la propiedad colectiva a una comunidad negra que ocupe un terreno en los términos que esta ley establece, no se adjudicarán las tierras ocupadas por dicha comunidad ni se otorgarán autorizaciones para explotar en ella recursos naturales sin concepto previo de la comisión de que trata el artículo 8º.

ART. 18.—No podrán hacerse adjudicaciones de las tierras de las comunidades negras de que trata esta ley, sino con destino a las mismas.

Son nulas las adjudicaciones de tierras que se hagan con violación de lo previsto en el inciso anterior. La acción de nulidad contra la respectiva resolución podrá intentarse por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, los procuradores agrarios o cualquier persona ante el correspondiente tribunal administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, o desde su publicación en el Diario Oficial, según el caso.

Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria podrá revocar directamente las resoluciones de adjudicación que dicte con violación de lo establecido en el presente artículo. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a lo que dispone el Código de lo Contencioso Administrativo”.

Esa ley fue reglamentada por el Decreto 1745 de 1995, en el que, entre otras disposiciones, se reguló el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras de las comunidades negras, en los siguientes términos:

“CAPÍTULO IV

Procedimiento de titulación colectiva a comunidades negras

ART. 17.—Competencia. De conformidad con lo establecido en la Ley 70 de 1993, la Ley 160 de 1994 en sus disposiciones concordantes y el artículo 1º, inciso tercero, del Decreto 2664 de 1994, corresponde al Incora titular colectivamente tierras baldías a comunidades negras, en calidad de “tierras de las comunidades negras”.

ART. 18.—Áreas adjudicables. Son adjudicables las áreas ocupadas por la comunidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 70 de 1993, con especial consideración a la dinámica poblacional, sus prácticas tradicionales y las características particulares de productividad de los ecosistemas.

PAR.—Dentro del título colectivo podrán incluirse áreas tituladas individualmente con anterioridad a miembros de la comunidad respectiva si los interesados así lo solicitaren.

ART. 19.—Áreas inadjudicables. Las titulaciones de que trata el presente decreto comprenden.

1. Los bienes de uso público.

2. Las áreas urbanas de los municipios.

3. Las tierras de resguardos indígenas.

4. El subsuelo.

5. Los predios de propiedad privada.

6. Las áreas reservadas para la seguridad y defensa nacional.

7. Las áreas del sistema de parques nacionales.

8. Los baldíos que hubieren sido destinados por entidades públicas para adelantar planes viales u otros de igual significación para el desarrollo económico y social del país o de la región, previo cumplimiento de la legislación ambiental vigente.

9. Los baldíos que constituyan reserva territorial del Estado (D. 2664/95, art. 9º, lit. d).

10. Los baldíos donde estén establecidas comunidades indígenas o que constituyan su hábitat (L. 160/94, art. 69, inc. final), y

11. Las reservas indígenas y los territorios tradicionales utilizados por pueblos indígenas nómadas y seminómadas o agricultores itinerantes para la caza, recolección y horticultura que se hallaren ubicados en zona de reserva forestal a la fecha de vigencia de la Ley 160 de 1994 (L. 160/94, art. 85, pars. 5º y 6º).

ART. 20.—Solicitud de titulación. Para iniciar el trámite de titulación colectiva de tierras de las comunidades negras, la comunidad presentará por escrito la solicitud respectiva ante la regional del Incora correspondiente, a través de su representante legal, previa autorización de la asamblea general del consejo comunitario.

Se anexará copia del acta de elección de la junta del consejo comunitario, con la constancia de registro del alcalde respectivo de que trata el artículo 9º de este decreto; del acta donde se autoriza al representante legal para presentar dicha solicitud y del informe que debe contener los siguientes pasos:

1. La descripción física del territorio que se solicita en titulación, indicando:

a) Nombre de la comunidad o comunidades, ubicación, vías y medios de acceso; especificando departamento, municipio, corregimiento y veredas.

b) Afirmación de ser baldío ocupado colectivamente por comunidades negras;

c) Descripción general de los linderos con relación a los puntos cardinales, con su croquis respectivo, relacionando los nombres de las personas o comunidades colindantes y determinación aproximada del área;

d) Composición física del área, señalando accidentes geográficos;

2. Antecedentes etnohistóricos. Narración histórica de cómo se formó la comunidad, cuáles fueron sus primeros pobladores, formas de organización que se han dado y sus relaciones socioculturales.

3. Organización social: especificando relaciones de parentesco y formas de organización interna de la comunidad.

4. Descripción demográfica de la comunidad: nombre de las comunidades beneficiarias y estimativo de la población que las conforman.

5. Tenencia de la tierra dentro del área solicitada:

a) Tipo de tenencia de personas de la comunidad;

b) Formas de tenencia de personas ajenas a la misma.

6. Situaciones de conflicto: problemas que existan por territorio o uso y aprovechamiento de los recursos naturales, indicando sus causas y posibles soluciones.

7. Prácticas tradicionales de producción, especificando:

a) Formas de uso y aprovechamiento individual y colectivo de los recursos naturales;

b) Formas de trabajo de los miembros de la comunidad;

c) Otras formas de uso y apropiación cultural del territorio.

PAR.—El Incora podrá iniciar de oficio el trámite de titulación, para lo cual la gerencia regional solicitará por escrito, a la junta del consejo comunitario respectivo, el informe de que trata este artículo, dando cumplimiento a lo establecido en el presente decreto, e informará a la dirección de asuntos para las comunidades negras, al Instituto Colombiano de Antropología y a la comisión consultiva departamental o regional respectiva, con el fin de que presten su colaboración en la elaboración del contenido de la solicitud.

ART. 21.—Iniciación del trámite y publicidad de la solicitud. Radicada la solicitud por el Incora, el gerente regional ordenará, en un plazo no superior a cinco (5) días, mediante auto iniciar las diligencias administrativas tendientes a la titulación de tierras de las comunidades negras y hacer la publicación de la solicitud. Dentro de esta etapa se ordenarán las siguientes diligencias;

1. Publicar la solicitud por una (1) vez, en emisora radial con sintonía en el lugar de ubicación del inmueble, o en su defecto, en la misma forma en un periódico de amplia circulación, en la región donde se encuentre ubicado el territorio solicitado en titulación.

2. Fijar un término de cinco (5) días hábiles el aviso de la solicitud en un lugar visible y público de la alcaldía municipal, de la inspección de policía o del corregimiento, a los que corresponda el territorio solicitado en titulación y en la respectiva oficina del Incora que adelante el trámite.

El aviso contendrá:

a) El nombre de la comunidad peticionaria;

b) El nombre del territorio solicitado en titulación colectiva;

c) El carácter legal en el que se solicita la titulación;

d) La extensión aproximada;

e) Los linderos y nombres de los colindantes del inmueble.

PAR.—En el expediente se dejará constancia de las diligencias anteriores, debiendo agregarse los ejemplares de los avisos de la solicitud, la certificación expedida por el administrador de la emisora o el representante local o regional del diario, según el caso, debidamente autenticadas, y una constancia de autoridad competente en el caso de no existir oficinas de inspección de policía o corregidurías, si a ello hubiere lugar.

ART. 22.—Visita. Dentro de los diez (10) días siguientes de cumplida la publicación de la solicitud, el gerente regional del Incora expedirá la resolución mediante la cual se ordenará la visita a la comunidad, señalando la fecha, que no podrá exceder los sesenta (60) días contados a partir de la radicación de la solicitud, y los funcionarios que la efectuarán. Dicha resolución se notificará al representante legal del consejo comunitario interesado y al procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios, y contra ella no procede recurso alguno. Cuando aparezcan involucradas comunidades indígenas, deberá notificarse la visita a su representante legal. Además se notificará por edicto el cual deberá contener la naturaleza del trámite administrativo, el nombre de la comunidad solicitante, la denominación, ubicación, linderos y colindantes del bien solicitado en titulación y la fecha señalada para la práctica de la visita. El edicto se fijará en un lugar visible y público de la correspondiente oficina del Incora, de la alcaldía municipal y del corregimiento o inspección de policía, por un término de cinco (5) días hábiles que se comenzarán a contar desde la primera hora hábil del respectivo día que se fije, y se desfijará al finalizar la hora laborable del correspondiente despacho. Los originales se agregarán al expediente.

La visita tendrá como fin:

1. Delimitar el territorio susceptible de titularse como tierras de las comunidades negras.

2. Recopilar la información sociocultural, histórica y económica del grupo en estudio.

3. Realizar el censo de la población negra que incluya familias y personas por edad, sexo y tiempo de permanencia en el territorio.

4. Determinar terceros ocupantes del territorio dentro de las tierras de las comunidades negras, señalando: ubicación, área, explotación, tiempo de ocupación y tenencia de la tierra.

5. Concertar con los habitantes de la zona la delimitación de las comunidades negras.

PAR. 1º—De la visita se levantará un acta firmada por los funcionarios, el representante legal del consejo comunitario y los terceros interesados que se hagan presentes en la misma, en la cual se consignarán sucintamente los anteriores aspectos y las constancias que las partes consideren pertinentes.

PAR. 2º—En el evento de encontrarse que dentro del territorio solicitado en titulación colectiva habitan dos o más comunidades negras, indígenas u otras, se adelantará un proceso de concertación para la delimitación del territorio de cada una de ellas, de lo cual se dejará constancia en el acta correspondiente.

Si en el plazo de un mes después de haberse firmado el acta, se logra un acuerdo entre las comunidades, estas deberán informar de ello a la oficina respectiva del Incora para que se continúe con el proceso de titulación.

En caso de no llegarse a un acuerdo entre las comunidades, se deberá conformar una comisión mixta con representantes de las comunidades involucradas y sus organizaciones, el Incora, la dirección de asuntos para las comunidades negras y cuando sea pertinente la dirección de asuntos indígenas, para que en un término de noventa (90) días se proceda a definir la delimitación del respectivo territorio.

ART. 23—Informe técnico de la visita. En un término no mayor de treinta (30) días hábiles después de concluida la visita, los funcionarios que la practicaron deberán rendir un informe técnico que contenga los siguientes aspectos.

1. Nombre, ubicación y descripción del área física, determinando la calidad de los suelos y zonas susceptibles de aprovechamiento agropecuario, minero y forestal.

2. Aspectos etnohistóricos de la comunidad.

3. Descripción sociocultural.

4. Descripción demográfica (censo y listado de personas y familias).

5. Aspectos socioeconómicos.

6. Tenencia de la tierra:

a) Características de la tenencia;

b) Tipo de explotación.

7. Plano y linderos técnicos del área que será otorgada mediante el título de propiedad colectiva.

8. Estudio de la situación jurídica de los territorios objeto de titulación.

9. Alternativas con miras a solucionar los problemas de tenencia de tierra de los campesinos de escasos recursos económicos que resulten afectados con la titulación del territorio a la comunidad negra.

10. Otros aspectos que se consideren de importancia.

11. Conclusiones y recomendaciones.

PAR. 1º—El Incora realizará por medio de funcionarios de su dependencia, o con personas naturales o jurídicas vinculadas por contrato, el plano a que hace referencia este artículo. Podrá además aceptar planos aportados por la comunidad o elaborados por otros organismos públicos o privados, siempre que se ajusten a las normas técnicas expedidas por la junta directiva del lncora.

PAR. 2º—El Incora hará entrega de una copia del informe técnico de la visita a la junta del consejo comunitario respectivo en un término no superior a treinta (30) días, contados a partir de su presentación.

ART. 24—Oposición a la titulación colectiva. A partir del auto que acepta la solicitud de titulación colectiva, y hasta el momento de la fijación del negocio en lista, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 del presente decreto quienes se crean con derecho, conforme a la ley, podrán formular oposición a la titulación, acompañando al escrito respectivo la prueba en que funden su pretensión. Vencido dicho término, precluye la oportunidad para oponerse a la solicitud de titulación.

ART. 25—Trámite de la oposición. Con base en el memorial de oposición y las pruebas que presente el opositor, el Incora ordenará dar traslado al representante legal de la comunidad peticionaria y al procurador agrario por tres (3) días, para que formulen las alegaciones correspondientes, soliciten la práctica de las pruebas que pretendan hacer valer y adjunten los documentos pertinentes. Vencido el término del traslado, se decretarán las pruebas que fueren admisibles o las que el Incora de oficio considere necesarias, para lo cual se señalará un término de diez (10) días hábiles.

Vencido el término probatorio y practicadas las pruebas en que se funde la oposición, se procederá a resolver sobre la misma.

ART. 26—Resolución de la oposición. Cuando el opositor alegare que el inmueble objeto de la solicitud de titulación es de propiedad privada, o reclame dominio sobre el mismo, total o parcialmente, deberá aportar las pruebas que para el efecto exija el régimen legal vigente, y en la inspección ocular que se practique en el trámite de oposición, se procederá a verificar si el predio cuya propiedad demanda el opositor se halla incluido en todo o en parte dentro del territorio solicitado en titulación, así como a establecer otros hechos o circunstancias de las que pueda deducirse su dominio.

Si de los documentos aportados por el opositor y demás pruebas practicadas no llegaren a acreditarse propiedad privada, conforme a lo exigido en las normas citadas en el inciso anterior, se rechazará la oposición y se continuará el procedimiento.

ART. 27.—Revisión previa al concepto de la comisión técnica. Recibido el informe técnico del funcionario que realizó la visita, y elaborado el plano respectivo, el Incora verificará la procedencia legal de la titulación colectiva y fijará el negocio en lista por cinco (5) días hábiles en la oficina del Incora que adelante el procedimiento, y mediante auto ordenará enviar el expediente a la comisión técnica.

ART. 28.—Evaluación de las solicitudes y determinación de los límites del territorio por parte de la comisión técnica. La comisión técnica de que trata el artículo 13 de este decreto, con base en la solicitud presentada, el informe del consejo comunitario y las diligencias adelantadas por el Incora, hará la evaluación técnica de la solicitud y determinará los límites del territorio que será otorgado mediante el título de propiedad colectiva a la comunidad negra correspondiente.

Si con los documentos señalados anteriormente no hay suficientes elementos de juicio para que la comisión técnica haga la evaluación, esta podrá realizar por sí o por intermedio de las unidades de apoyo las diligencias que considere convenientes o solicitar a las entidades públicas y privadas que aporten las pruebas que estime necesarias.

En todo caso la evaluación deberá realizarse en un término de treinta (30) días contados a partir del momento en que reciba el expediente de parte del Incora. Si hubiere lugar a la realización de pruebas adicionales este término se contará a partir de la obtención de las mismas.

ART. 29.—Resolución constitutiva. Dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de recibo del concepto de la comisión técnica, del Incora, mediante resolución motivada, titulará en calidad de tierras de las comunidades negras, los territorios baldíos ocupados colectivamente por la respectiva comunidad.

Dicha providencia contendrá, entre otros, los siguientes puntos:

1. Designación de la comunidad beneficiaria.

2. Ubicación, área y linderos del territorio que se titula a la comunidad negra.

3. Carácter y régimen legal de las tierras de las comunidades negras.

4. Nombre de terceros encontrados en el momento de la vista dentro del terreno que se titula, tiempo de posesión y tipo de explotación.

5. Indicación de las principales normas especiales que regulan la propiedad y administración de las tierras de las comunidades negras, así como las normas generales relacionadas con la conservación de los recursos naturales y demás que determinan la legislación ambiental y la Ley 70 de 1993.

PAR. 1º—Si concluido el trámite se establece que no se dan los requisitos señalados por la Ley 70 de 1993 para decretar tal titulación, el Incora así lo declarará mediante resolución motivada.

PAR. 2º—Esta providencia se notificará al representante legal del consejo comunitario y al procurador delegado para asuntos ambientales y agrarios, y contra ella proceden los recursos de ley.

ART. 30—Publicación y registro. Las resoluciones a que se refieren los artículos precedentes, se publicarán en el Diario Oficial y por una vez en un medio de comunicación de amplia difusión en el lugar donde se realiza la titulación y se inscribirá, en un término no mayor de diez (10) días, en la oficina de registro de instrumentos públicos correspondiente al lugar de ubicación del territorio titulado. El registrador devolverá al Incora el original y una copia de la resolución, con la correspondiente anotación de su registro.

ART. 31—Gratuidad. Los servicios de titulación colectiva en favor de las comunidades negras de que trata el presente decreto, por mandato de la Ley 70 de 1993, serán gratuitos y por la inscripción y publicación de las resoluciones de titulación que expida el Incora no se cobrará derecho alguno”.

De manera que las normas invocadas regulan el derecho a la propiedad colectiva que el legislador reconoció a las comunidades negras sobre determinadas tierras baldías ocupadas por ellas de acuerdo con sus prácticas tradicionales de producción.

Tal derecho se traduce en la obligación, en cabeza del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, (D. 1300/2003, art. 2º) de titular colectivamente las tierras baldías a que haya lugar a las comunidades negras, luego de verificar los requisitos exigidos para tal fin mediante el adelantamiento del trámite dispuesto en los artículos pertinentes del Decreto 1745 de 1995, antes transcritos.

Ese trámite, sintetizando lo señalado en las normas transcritas, comprende varias etapas, así: (i) iniciación oficiosa o a solicitud del trámite, (ii) auto de apertura del trámite, (iii) oposiciones, (iv) visita técnica, (v) elaboración del acta de visita, (vi) proceso de concertación con otras comunidades, (vii) presentación del informe técnico, (viii) evaluación técnica de la solicitud y (ix) decisión. Todo ello dando aplicación preferente a los principios de eficacia, economía, celeridad y gratuidad, con el objeto de lograr la oportuna efectividad del derecho pretendido (L. 70/93, arts. 12 y D. 1745/95, arts. 16 y 31).

Precisado lo anterior, para la Sala es claro que la pretensión del consejo comunitario del Río Naya, en los precisos términos en que fue planteada, envuelve el reconocimiento de un derecho, pues como consecuencia del cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995 pretende que se ordene a las autoridades demandadas que dispongan lo pertinente para la titulación de los terrenos ocupados por las comunidades negras que integran ese consejo comunitario, lo cual implicaría establecer, en sede judicial, el derecho que a esas comunidades negras les asiste de ser propietarias colectivas de dichos terrenos.

Por tanto, es evidente que dicha pretensión resulta ajena al objeto de la acción de cumplimiento, pues las decisiones sobre el particular corresponde adoptarlas a la autoridad que de conformidad con la ley tiene competencia para ese efecto y luego de agotado el procedimiento dispuesto en la ley.

Dicha autoridad es el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, no solo porque es la encargada de ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural (D. 1300/2003, art. 2º), sino por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 1745 de 1995.

Entonces, es claro que el Ministerio del Interior y de Justicia y la dirección de etnias de ese ministerio no son los llamados a pronunciarse sobre el derecho que reclama el consejo demandante.

Sobre la imposibilidad de discutir derechos mediante el ejercicio de la acción de cumplimiento, esta corporación ha dicho (1) .

“Son claras las disposiciones constitucionales y legales en precisar que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es de hacer cumplir el ordenamiento jurídico existente, por parte de las autoridades competentes, para hacer efectivo el Estado social de derecho, pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico debe estar claramente establecida la obligación que se pretende hacer cumplir. Lo que indica que a través de la acción de cumplimiento no es posible discutir derechos, sino hacer respetar los ya existentes y que se cumplan las normas que los reconocen.

Así las cosas, no es posible para el juez que conoce de una acción de cumplimiento, convertirla en acción contenciosa y entrar a discutir y establecer el derecho del accionante.

La acción de cumplimiento, está prevista, precisamente, para ordenar el cumplimiento de una norma o acto administrativo que contenga una obligación clara y precisa, cuyo incumplimiento implique el desconocimiento de un derecho que no se discute”.

Además, en lo que se refiere al cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos de contenido general que confieren derechos condicionados a determinados requisitos, se entiende que el interesado debe acudir previamente a la autoridad competente para que defina si tiene o no el derecho que, en términos abstractos, prevé el ordenamiento. Se insiste, entonces, que el juez de la acción de cumplimiento no está facultado para reconocer derechos subjetivos, máxime cuando estos no han sido definidos en sede administrativa, pues con ello invadiría la órbita de competencia administrativa señalada por la ley.

En esta forma, para la Sala es claro que, en atención a la manera como fue planteada la pretensión, esta se debe negar.

No obstante, la Sala observa que, en cumplimiento del procedimiento previsto en la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, adelantó diferentes actuaciones a fin de dar respuesta a la petición de titulación aludida en la demanda.

En efecto, en ese sentido, en este caso se encuentra demostrado lo siguiente:

1. El 23 de diciembre de 1999 el concejo comunitario del Río Naya presentó solicitud de titulación colectiva en el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora (fls. 150 a 262, cdno. 2).

2. Dicha solicitud fue aceptada por auto del 21 de marzo de 2000 del gerente (e) de la regional del Valle del Cauca del entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora (fls. 263 y 264, cdno. 2).

3. Mediante Resolución 235 del 3 de mayo de 2000, el gerente de la regional del Valle del Cauca del entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora ordenó la práctica de una visita a la comunidad negra de la cuenca del Río Naya (fls. 275 y 276).

4. Ante la imposibilidad de efectuar la visita ordenada mediante el anterior acto administrativo, mediante Resolución 451 del 23 de junio de 2000 se ordenó nuevamente su práctica para el período comprendido entre el 7 y el 28 de julio de ese año (fls. 279 a 280).

5. El 11 de septiembre de 2000 la Universidad del Cauca presentó oposición a la solicitud de titulación colectiva presentada, alegando tener títulos de propiedad sobre la totalidad de la hoya hidrográfica del Río Naya (fls. 299 y ss., cdno. 1 y fls. 322 y ss., cdno. 2).

6. Dicha oposición fue aceptada mediante auto del 25 de octubre de 2000 (fls. 358 y 359, cdno. 2).

7. A fin de resolver la posición formulada, en el mes de octubre de 2002 el jefe del programa de atención a comunidades negras del entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, presentó el informe técnico y jurídico elaborado por el equipo interdisciplinario sobre los derechos de propiedad reclamados por el consejo comunitario del Río Naya. En dicho informe se incluyeron los planos del terreno (fls. 77 a 118, cdno. 1).

8. Luego de la expedición del Decreto 1300 del 21 de mayo de 2003, el gerente del Instituto Colombiano de Reforma Agraria, mediante oficio del año 2003 (el día y el mes aparecen ilegibles), remitió a la subgerencia de ordenamiento social de la propiedad de la oficina de comunidades negras del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, el expediente correspondiente al trámite de la solicitud de titulación colectiva formulada por el consejo comunitario del Río Naya. Aquí se advirtió que dicho trámite “está pendiente de adelantar el proceso de clarificación de la propiedad, para resolver la oposición formulada por la Universidad del Cauca” (fl. 144, cdno. 2).

De manera que es evidente que el entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, dio trámite a la petición de titulación colectiva formulada por el consejo comunitario de la cuenca del Río Naya mediante actuación administrativa que actualmente corresponde adelantar al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, en virtud de las competencias asumidas por este en el acto de su creación (D. 1300/2003) y de conformidad con los principios de eficacia, economía, celeridad y gratuidad de que tratan los artículos 12 y 16 de la Ley 70 de 1993 y 31 del Decreto 1745 de 1995.

No obstante, la Sala advierte que al expediente no se allegó información alguna sobre la continuación de la actuación administrativa por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, pues, además de que así se concluye del análisis del correspondiente expediente administrativo, ocurre que esta entidad, en la contestación de la demanda, nada indicó sobre el particular, dando a entender que dicha actuación se encuentra suspendida. De todas maneras, es claro que a ese Instituto le corresponde continuar adelantando el trámite de la solicitud de titulación colectiva presentada por el consejo comunitario del Río Naya, de conformidad con las normas y principios procesales anotados.

En esta forma, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuanto negó las pretensiones de la demanda respecto del Ministerio del Interior y de Justicia y la dirección de asuntos étnicos de ese ministerio y la modificará en cuanto rechazó por improcedente la decisión en relación con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

III. La decisión

Por lo expuesto, El consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia dictada el 13 de enero de 2005 por el tribunal administrativo del Valle del Cauca, en cuanto negó las pretensiones de la demanda respecto del Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección de asuntos étnicos de ese ministerio.

2. Modifícase la sentencia impugnada, en cuanto rechazó por improcedente la decisión en relación con el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

(1) Sentencia del 17 de octubre de 1997. Sección Cuarta. Expediente ACU-020.

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