Sentencia 7690 de septiembre 3 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 7690

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Acción: Nulidad.

Actor: Marco T. Lovera.

Bogotá, D.C., tres de septiembre de dos mil cuatro.

EXTRACTOS: «I.Fundamentos del derecho

En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes cargos:

1. Que en virtud del Decreto 2522 de 2000, le corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico, y no a la Superintendencia de Industria y Comercio, la expedición y eliminación de normas o reglamentos técnicos, de ahí que en razón de dicha competencia y para dar cumplimiento a los tratados internacionales adoptados por las leyes 170 y 172 de 1994, se expidió la Resolución 370 de mayo 4 de 2001, por la cual se eliminó la obligatoriedad de normas o reglamentos técnicos colombianos oficiales para el sector de los plásticos, concretamente, los productos y accesorios de PVC y CPVC.

Sostiene que la entidad accionada usurpó la competencia que le corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico, violando así los artículos 6º y 121 de la Constitución Política.

2. En su opinión, se violaron los artículos 333 y 334 de la Constitución Política, pues es claro que con la expedición de los actos acusados se busca obstaculizar el desarrollo de la actividad económica a los actuales medianos, pequeños y micro empresarios fabricantes de productos y accesorios PVC y CPVC, impidiendo así la libre competencia y propiciando el abuso de la posición dominante en el mercado por parte de los grandes productores.

No acepta como argumento válido el de que se protege al consumidor mediante la imposición de unos determinados colores, conforme al uso que se le vaya a dar al producto, pues dicha circunstancia no incide en la calidad del mismo, toda vez que en el transcurso de 40 años nunca se requirió tal distinción, ni la carencia de ella condujo a engaño o a equivocación del consumidor; agrega que si ello fuera así, no se hubiere postergado su vigencia en dos ocasiones, mediante las resoluciones 7098 de 28 de febrero, 24447 de 11 de septiembre y 33064 de 4 de octubre de 2001.

3. Alega que se violaron las siguientes normas de carácter supranacional: Acuerdo sobre obstáculos técnicos al comercio y Tratado de libre comercio con los Estados Unidos Mexicanos y la República de Venezuela, adoptados por Colombia mediante las leyes 170 y 172 de 1994, los cuales establecen el compromiso del país de eliminar aquellas normas técnicas oficiales obligatorias que se constituyeran en obstáculos innecesarios al comercio internacional y a expedir reglamentos técnicos que no tuvieran por objeto o efecto crear obstáculos a tal comercio.

4. Que se violó el artículo 66 de la Ley 489 de 1998, toda vez que la naturaleza propia de las funciones de las superintendencias es de control y vigilancia, por lo tanto, la demandada no tiene competencia para expedir reglamentos técnicos.

5. Que se violó el Decreto 2522 de 2000, mediante el cual se ejerce la facultad consagrada en el artículo 3º de la Ley 155 de 1959, y la Resolución 370 de 2001 del Ministerio de Desarrollo Económico, pues resulta claro que la Superintendencia de Industria y Comercio no es la entidad competente para expedir reglamentos técnicos, y menos aún para desconocer, como lo ha pretendido, la eliminación de obstáculos innecesarios al libre comercio, mediante la creación arbitraria de nuevos obstáculos cuyo efecto, entre otros, es impedir la libre competencia.

(...).

IV. Consideraciones de la Sala

A través de la Resolución 224 de 17 de enero de 2001 se establece que para evitar confusión respecto de la naturaleza de la tubería y accesorios de PVC y CPVC, originada por su presentación visual, los productos de una y otra deben utilizar determinados colores (fl. 2, cdno. ppal.).

La Resolución 29447 de 10 de septiembre de 2001, modificó la Circular Externa 10 de 2001 y determinó los colores que debían utilizarse en los productos y accesorios PVC y CPVC, para evitar confusión (fl. 11).

De la misma manera, la Resolución 33064 modificó la circular antes mencionada en cuanto a que debía utilizarse el color verde para alojar y proteger conductores eléctricos y telefónicos (fl. 195).

Los cargos 1º, 4º y 5º de la demanda se refieren a la falta de competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para expedir y eliminar normas o reglamentos técnicos porque, a juicio del actor, tal atribución corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico.

Al respecto, cabe tener en cuenta lo siguiente:

Los actos acusados se expidieron con fundamento en el numeral 19 del artículo 2º del Decreto 2153 de 1992, en concordancia con la letra k) del artículo 43 del Decreto 3466 de 1982 (fls. 2, 11 y 20).

Las citadas normas disponen:

“ART. 2º—Funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones:

... 19. Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios mientras se oficializan las normas técnicas correspondientes”.

“ART. 43.—Funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio:

... k. Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios mientras se oficializan las normas técnicas correspondientes”.

Del texto de las normas transcritas se colige que la facultad de fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios está condicionada a mientras se oficializan las normas técnicas correspondientes.

De conformidad con el artículo 39 del Decreto 2152 de 1992, al Consejo Nacional de Normas y Calidades, que forma parte de la estructura del Ministerio de Desarrollo Económico, le corresponde dictar las resoluciones mediante las cuales se oficializan normas técnicas o se aceptan revisiones a las ya oficializadas, previo estudio de su conveniencia y grados de obligatoriedad.

Cabe resaltar que dicho consejo está integrado, según la citada norma, por los ministros de Desarrollo Económico, o su delegado, de Agricultura, o su delegado, de Salud o su delegado, de Minas y Energía o su delegado, de Obras Públicas y Transporte o su delegado, el director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado, los superintendentes o sus delegados y los presidentes, gerentes o directores de los organismos adscritos o vinculados al Ministerio de Desarrollo que desempeñen funciones relativas a los sistemas de normas y calidades, así como el director del Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas y Proyectos Especiales, Colciencias; un representante del Instituto de Investigaciones Tecnológicas y el Icontec.

El Decreto 2269 de 16 de noviembre de 1993 organizó el sistema nacional de normalización, certificación y metrología, cuyo objetivo, fundamental, según el artículo 1º, es promover en los mercados la seguridad, la calidad y la competitividad del sector productivo o importador de bienes y servicios y proteger los intereses de los consumidores.

De acuerdo con el artículo 2º, ibídem, la normalización, consiste en la elaboración, adopción y publicación de las normas técnicas.

La norma técnica es el documento establecido por consenso y aprobado por un organismo reconocido que suministra, para uso común y repetido, reglas, directrices y características para las actividades o sus resultados, encaminados al logro del grado óptimo.

La norma técnica colombiana se define como la aprobada o adoptada como tal por el organismo nacional competente.

La norma técnica colombiana oficial obligatoria es precisamente aquella cuya aplicación ha sido declarada obligatoria por el órgano nacional competente.

El reglamento técnico es el expedido por autoridad competente, con fundamento en la ley, que suministra requisitos técnicos, bien sea directamente o mediante referencia o incorporación del contenido de una norma nacional, regional o internacional, una especificación técnica o un código de buen procedimiento.

El organismo nacional de normalización es la entidad reconocida por el Gobierno Nacional cuya función principal es la elaboración, adopción y publicación de las normas técnicas nacionales y la adopción como tales de las normas elaboradas por otros entes. Dicho organismo es el Icontec.

El organismo de acreditación es la entidad gubernamental que acredita y supervisa los organismos de certificación, los laboratorios de pruebas y ensayos y de metrología que hagan parte del sistema nacional de normalización, certificación y metrología.

El artículo 17, ibídem, consagra que la Superintendencia de Industria y Comercio es el organismo que acredita, mediante resolución motivada a las entidades que solicitan operar como organismos pertenecientes al sistema nacional de normalización, certificación y metrología, de conformidad con el reglamento técnico que expida para tal efecto; y que igualmente le corresponde supervisar a dichos organismos y vigilar y controlar a los fabricantes e importadores de bienes y servicios.

De lo que ha quedado reseñado colige la Sala que para que la Superintendencia de Industria y Comercio pueda expedir regulaciones, como las acusadas, es menester que en el sector de plásticos, al que pertenecen los productos PVC y CPVC no haya normas técnicas oficializadas. Y la facultad para expedir reglamentos técnicos se relaciona con la acreditación de organismos de certificación e inspección y laboratorios de pruebas, ensayos y metrología.

En el caso sub examine dentro de los documentos que se recaudaron como prueba a solicitud del actor, se encuentran las resoluciones CNNC 7 de 3 de abril de 1995, CNNC 27 de 22 de diciembre de 1995, expedidas por el Consejo Nacional de Normas y Calidades, organismo asesor del Ministerio de Desarrollo Económico, a través de las cuales, entre otros aspectos, se oficializaron con carácter obligatorio las normas técnicas colombianas del sector plásticos.

De acuerdo con el documento obrante a folios 207 a 208, emanado del jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Desarrollo Económico, que acoge el criterio de la dirección general de comercio y promoción de la competencia, se califica a la Resolución 224 acusada “como un reglamento técnico ... que constituye una barrera innecesaria y, además es expedido por una entidad que carece de competencia...”.

Igualmente, a folios 218 a 242 obra copia de la Resolución 370 de 4 de mayo de 2001, “Por la cual se elimina la obligatoriedad de algunas normas técnicas colombianas oficiales obligatorias”, emanada del Ministerio de Desarrollo Económico, en cumplimiento de la facultad prevista en el artículo 1º del Decreto 2522 de 2000, conforme al cual a dicho ministerio le corresponde coordinar la revisión de las normas técnicas colombianas oficiales obligatorias vigentes, conjuntamente con las entidades competentes en cada materia.

Lo anterior pone de manifiesto que la Superintendencia de Industria y Comercio no es competente para imponer a los productos condiciones adicionales a las normas técnicas colombianas oficiales obligatorias.

Ahora, en relación con el argumento de la demandada y de la agencia del Ministerio Público, relativo a que la competencia para expedir el acto acusado deviene de la facultad asignada a la primera respecto de protección al consumidor, es pertinente enfatizar que la elaboración de la norma técnica también es resultado de la finalidad de proteger a los consumidores y no por ello puede afirmarse que esa función le esté atribuida a la Superintendencia de Industria y Comercio pues, como quedó visto, la norma técnica es el documento establecido por consenso y aprobado por un organismo reconocido que suministra, para uso común y repetido, reglas, directrices y características para las actividades, o sus resultados, encaminados al logro del grado óptimo; y el organismo nacional de normalización, que en nuestro caso es el Icontec, es la entidad reconocida por el Gobierno Nacional cuya función principal es la elaboración, adopción y publicación de las normas técnicas nacionales y la adopción como tales de las normas elaboradas por otros entes.

La función de protección al consumidor por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, en el evento de que, como sucede en el sub lite, haya norma técnica nacional oficial obligatoria, se traduce en la potestad de imponer las sanciones, verbigracia, la consagrada en el artículo 24 del Decreto 3466 de 1982, que a la letra dice:

“Sanciones administrativas por incumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad registradas o contenidas en normas técnicas oficializadas. En todo caso la falta de correspondencia entre la calidad e idoneidad ofrecidas y las registradas, o las señaladas en la licencia, o las contenidas en las normas técnicas oficializadas sea que se establezca de oficio o a petición de parte, la autoridad competente podrá imponer al productor respectivo, en ejercicio del poder de policía, según la gravedad del incumplimiento, inclusive en forma concurrente, las siguientes sanciones. a) Multa a favor del tesoro público, en cuantía que no podrá ser inferior al valor de un (1) salario mínimo legal mensual vigente en Bogotá D.E., a la fecha de su imposición, ni superior a cien (100) veces dicho salario mínimo. b) Prohibición de producir, distribuir u ofrecer al público el bien o el servicio de que se trate. El productor podrá solicitar a la autoridad competente el levantamiento de esta sanción, previa demostración de que ha introducido al proceso de producción las modificaciones que aseguren el cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad. c) En caso de reincidencia dentro de los dos (2) años siguientes a la imposición de alguna de las sanciones de que tratan las letras a) y b) precedentes, se prohibirá definitivamente la producción, distribución y venta del bien o servicio respectivo. En este evento, en la misma providencia se dispondrá el retiro inmediato de las existencias del bien que se encuentre en el mercado, para ponerlas a disposición de la autoridad que imponga la sanción, la cual ordenará el examen de todas ellas, a fin de determinar cuáles deben ser destruidas y cuáles pueden venderse al público, siendo entendido que el producido de la venta, descontados los gastos de administración o manejo, así como el de los exámenes practicados y las multas pendientes de pago, será entregado al productor o expendedor sancionado, según el caso. PAR.—Para la aplicación y graduación de las sanciones previstas en este artículo se tendrá en cuenta la falta de correspondencia a que se refiere el primer inciso, determinada en el bien o servicio unitario que hubiere originado la investigación administrativa, cuando sea consecuencia de la falla o deficiencia de calidad e idoneidad que pueda verificarse en el conjunto de la producción y dentro de su respectivo proceso, mediante la utilización de los procedimientos técnicos que sean indispensables según la naturaleza del bien o servicio” (resaltados fuera de texto).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones: 224 de 17 de enero de 2001, “por la cual se fijan unos requisitos técnicos para tubería y accesorios PVC y CPVC”; 29447 de 11 de septiembre de 2001, “por la cual se modifica parcialmente la Circular Externa 10 de 2001”, y 33064 de 4 de octubre de 2001, “por la cual se modifican parcialmente las resoluciones 224 y 29447 de 2001”, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de septiembre de 2004».

SALVAMENTO DE VOTO

De manera comedida me permito expresar las razones por las cuales no compartí la decisión de fecha tres (3) de agosto del presente año, adoptada por la mayoría de la Sala:

Se solicitó la nulidad de las siguientes resoluciones: 224 de 17 de enero de 2001, “por la cual se fijan unos requisitos técnicos para tubería y accesorios PVC y CPVC”; 29447 de 11 de septiembre de 2001, “por la cual se modifica parcialmente la Circular Externa 10 de 2001”, y 33064 de 4 de octubre de 2001, “por la cual se modifican parcialmente las resoluciones 224 y 29447 de 2001”, expedidas por la Superintendencia de Industria y Comercio.

Los cargos de la demanda se refieren a la falta de competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para expedir y eliminar normas o reglamentos técnicos porque tal atribución corresponde al Ministerio de Desarrollo Económico.

La Sala concluyó que la Superintendencia de Industria y Comercio no es competente para imponer a los productos condiciones adicionales a las normas técnicas colombianas oficiales obligatorias.

Considero que lo ordenado en el acto administrativo demandado no constituye la expedición sin competencia de una norma técnica, pues la Superintendencia de Industria y Comercio no está decidiendo sobre el grosor, contenido químico, porcentaje y materiales en que debe fabricarse el producto, sino que solamente exige identificar la tubería en PVC que va a ser utilizada para la instalación de redes de acueducto y eléctricas con el fin de proteger al consumidor como una medida de seguridad; la utilidad que conlleva la medida se verifica en casos de emergencias, ante inundaciones, terremotos u otros desastres que implican una rápida decisión de los cuerpos de socorro, lo que se facilita si se puede detectar de inmediato qué conduce una tubería: agua o energía eléctrica; o como simple conveniencia en el mantenimiento de las edificaciones que acaten la medida.

De otro lado, la conducción de agua a determinada temperatura debe hacerse en cierta clase de tubería, de lo contrario sufre alteraciones que conducirán a desastres o inundaciones, ¿cómo conocer de antemano si se está colocando o no la tubería adecuada si externamente no existe un mecanismo de ágil identificación y al alcance de todo el mundo como es el color?

Comoquiera que considero que la exigencia de la superintendencia solo tiene como fin la protección del consumidor, los actos demandados son plenamente legales.

Olga Inés Navarrete Barrero. 

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