Sentencia 7715 de junio 13 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Julio E. Correa Restrepo

Ref.: Expediente 7715

Santafé de Bogotá, D.C., junio trece de mil novecientos noventa y siete

EXTRACTOS: «Se decide en esta oportunidad la acción pública de nulidad de los artículos 1º y 2º del Decreto 676 de 1994 “por el cual se reglamenta el artículo 29 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993” y 1º y 2º del Decreto 922 de 1994, que adiciona y modifica el primero de los nombrados, expedidos por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política, que disponen:

Decreto 676 de 1994:

“ART. 1º—La sobretasa al precio del combustible automotor de que trata el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, se fijará sobre el precio que el Ministerio de Minas y Energía o la entidad competente fije para la venta al público y será recaudada por lo distribuidores minoristas de los municipios y distritos que autoricen su imposición.

ART. 2º—Los distribuidores minoristas deberán consignar dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes, los recaudos hechos en el mes inmediatamente anterior”.

Decreto 922 de 1994:

“ART. 1º— Adicionase el artículo 1º del Decreto 676 de marzo 28 de 1994: “Por el cual se reglamenta el artículo 29 de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993” con el siguiente parágrafo:

“PAR. —El recaudo de la sobretasa a que hace referencia el presente artículo estará a cargo de los grandes consumidores y estaciones de servicio privados en los eventos en que adquieran el combustible automotor directamente del gran distribuidor mayorista (Ecopetrol) o del distribuidor mayorista”.

ART. 2º—Modifíquese el artículo 2º del Decreto 676 de marzo 28 de 1994, el cual quedará así:

“ART. 2º—Los distribuidores minoristas, grandes consumidores y estaciones de servicios a que se refiere el artículo anterior deberán consignar dentro de los quince (15) primeros días de cada mes los recaudos realizados en el mes inmediatamente anterior”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se debate la legalidad de los artículos 1º y 2º de los decretos 676 y 922 de 1994, expedidos por el Presidente de la República a efecto de reglamentar el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, en materia de sobretasa al combustible automotor.

Debe dilucidar la Sala, el alcance y finalidad de los preceptos acusados; si existió por parte del Gobierno Nacional un exceso en la utilización de la potestad reglamentaria frente a un tributo de administración municipal y si las normas demandadas fijaron a los sujetos de la obligación como lo plantea la litis, en la forma como lo precisó el proveído que denegó la suspensión provisional solicitada por el actor.

Para el efecto comienza la Sala por transcribir y efectuar algunas consideraciones sobre el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, que dispone:

“ART. 29.—Sobretasa al combustible automotor. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley 86 de 1989, autorizase a los municipios, y a los distritos, para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del combustible automotor, con destino exclusivo a un fondo de mantenimiento y construcción de vías públicas y a financiar la construcción de proyectos de transporte masivo.

PAR.—En ningún caso la suma de las sobretasas al combustible automotor, incluida la establecida en el artículo 6º de la Ley 86 de 1989, superará el porcentaje aquí establecido”.

El legislador, a través del artículo 29 transcrito y en ejercicio de su función constitucional, autorizó a las entidades territoriales del nivel municipal para que establecieran un tributo consistente en una sobretasa hasta del 20% sobre el precio de la gasolina motor y destinada a los fines allí previstos. Por medio de la disposición, se fijó el marco general y las previsiones a las que debían sujetarse los concejos distritales y municipales para el establecimiento de la sobretasa.

Así, se observa que la ley al señalar las condiciones y los límites dentro de los cuales autónomamente los municipios y distritos pueden establecer la sobretasa, precisó de manera general los elementos conformadores del tributo, esto es, los sujetos, hechos, bases y tarifa.

Las entidades territoriales del nivel municipal y distrital fueron instituidas como sujetos activos del gravamen; la base gravable quedó constituida por el precio de venta del combustible automotor, (gasolina motor extra y corriente, como lo precisó el artículo 259 de la Ley 223 de 1995), la tarifa, fue fijada en tope máximo del 20% del precio al público. Así mismo se estableció la previsión de que los recursos recaudados por dicho concepto se destinarán a nutrir un fondo de mantenimiento y construcción de vías y a la implementación del servicio público de transporte masivo de pasajeros.

Respecto de los sujetos pasivos, advierte la Sala, que la ley de autorización para el establecimiento de la sobretasa, no los señaló con precisión, por lo que tal elemento del tributo, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución, en concordancia con el 313-4 ib., deberá ser señalado directamente a través de los acuerdos municipales que establezcan la sobre tasa en las respectivas jurisdicciones, en la forma como lo expresó la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo 29 de la Ley 105 de 1993, en la sentencia C-084 de 1º de marzo de 1995, en la cual previno que, “Como es obvio los respectivos acuerdos deberán fijar este elemento del tributo dentro del marco establecido por la ley”.

Autorizado por la ley como en el sub lite, el establecimiento de la sobretasa como recurso propio del nivel territorial, si la respectiva entidad desea implantarlo en su jurisdicción, en decisión para la cual es autónoma, a efecto de que pueda regir en el consiguiente ámbito, se requiere la toma de la decisión política, por parte de la corporación de elección popular, plasmada en un acuerdo mediante el cual se adopte el tributo. Esto es, la voluntad de la ley debe materializarse en el acuerdo.

Acuerdos que, obviamente, deben ser expedidos por los concejos municipales, con sujeción al marco constitucional y legal normativo delimitado para el establecimiento de sus tributos propios, especialmente el desarrollado en el artículo 338 de la Carta. Según las previsiones del artículo 287, las entidades territoriales dentro del principio de autonomía poseen derechos tales como los de “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, concordante con los anteriores, el artículo 313-4 autoriza a los concejos municipales para “votar de conformidad con la constitución y la ley los tributos y gastos locales”.

De esta forma se observa que en el evento de existir en la ley vaguedad, imprecisión, oscuridad o simple silencio en el señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación de los tributos, corresponde a los respectivos concejos municipales, en desarrollo de sus competencias de regulación normativa, efectuar directamente las previsiones sobre el particular pues se advierte que el ejercicio de la potestad reglamentaria (art. 189-11) por parte del ejecutivo, no implica que el gobierno pueda, bajo el expediente de reglamentar la ley, fijar o delimitar aspectos inherentes a la imposición como los elementos de la obligación tributaria (sujetos, hechos, bases y tarifas de los impuestos), porque éstos, de conformidad con el artículo 338 de la Carta, sólo pueden ser señalados por las respectivas corporaciones de elección popular.

Corporaciones a las que fue reservada, conforme al conjunto normativo constitucional que rige la materia impositiva, la atribución de señalar “directamente” los sujetos, hechos, bases y tarifas de los impuestos, con exclusión del ejecutivo, salvo el tratamiento de excepción que para las tarifas de las tasas y contribuciones se consagra en el inciso 2º del citado artículo.

De otra parte, en lo que atañe a las competencias procedimentales o adjetivas en materia de impuestos territoriales, aún desde la vigencia de la derogada Constitución de 1886, estaban radicadas en cabeza de las asambleas y concejos, en todos aquellos aspectos de carácter local, no regulados por la ley.

Sobre el particular, ha sido jurisprudencia de la Sala, que la reglamentación pertinente a la regulación del procedimiento para el exacto recaudo, fiscalización, control y aún la ejecución coactiva del tributo y en general del establecimiento de los reglamentos necesarios para su determinación individual, son aspectos que corresponden a un fenómeno posterior y distinto al de su creación, como lo es el de su pago. Esto es, a la tarea de cobrar y permitir que se materialice lo previsto en la ley, a efecto de arbitrar os recursos de que se trata como propios del nivel territorial, materias para las cuales opera la autonomía territorial de las citadas entidades, a las que se reconoce competencia propia para expedir los acuerdos que garanticen el efectivo control y recaudo de sus gravámenes, conforme a la competencia administrativa o de gestión otorgada por la Carta, para “administrar los recursos” (art. 287-3), en la forma como se expresó entre otros, en fallo del 22 de noviembre de 1986, expediente 8005.

En este orden de ideas se observa, que la autonomía de que gozan las entidades territoriales, conlleva el derecho a definir la administración y disposición de sus recursos. La concreción de su ejercicio implica el desarrollo normativo de las previsiones contenidas en la ley, que deban ser reglamentadas por medio de actos administrativos emanados de las corporaciones de elección popular de dichas entidades; actividad para la cual las autoridades locales encuentran su límite propio en lo dispuesto en la constitución y la ley; por lo que debe entenderse que la autonomía que les garantiza la norma superior no es absoluta, conforme al principio de República Unitaria.

Lo anterior, desde luego sin desconocer la facultad constitucional del Presidente para producir actos administrativos que desarrollen y garanticen la cumplida ejecución de las leyes que se reglamentan.

Los actos acusados

Hechas las precisiones anteriores, observa la Sala que mediante el primero de los actos acusados, artículos 1º y 2º del Decreto 676 del 28 de marzo de 1994, se reglamentó el artículo 29 de la Ley 105 de 1993 y cuya motivación se desprende de sus considerandos, que se ocupan en primer lugar de transcribir el artículo 29 citado, para luego expresar la finalidad y tema reglamentado al precisar que “se hace necesario establecer quién recaudará la sobretasa”. Por el segundo, el Decreto 922 de 1994, (arts. 1º y 2º), se modificó y adicionó el primero.

En relación con el alcance y contenido de los actos, se observa que al establecer el reglamento en el artículo 1º del Decreto 676 de 1994 que “la sobretasa al precio del combustible automotor de que trata el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, se fijará sobre el precio que el Ministerio de Minas y Energía o la entidad competente fije para la venta al público”, evidentemente existió exceso en el ejercicio del poder reglamentario por parte del ejecutivo, dado que conforme se expresó en párrafos anteriores, la definición y delimitación de los elementos esenciales de los tributos es atribución que corresponde exclusivamente a la ley, las ordenanzas y los acuerdos (art. 338 C.P.), por lo que tratándose de gravámenes municipales, son las entidades de tal orden a través de las corporaciones de elección popular, las llamadas a reglamentar directamente los aspectos de que se trata; por lo que cualquier indeterminación de la ley en su regulación solamente puede ser aclarada, con sujeción al texto de la ley, por los respectivos concejos.

En este orden de ideas, es claro que el ejecutivo no estaba facultado para hacer precisiones sobre la base gravable de la sobretasa y menos aún, reglamentar para entrar a distinguir entre los diferentes precios de venta, cuál era el que debía tenerse en cuenta para la liquidación, puesto que se recuerda que tal elemento estructural fue señalado directamente por el artículo 29 de la Ley 105 de 1993, como el “precio del combustible automotor”, correspondiéndole entonces a los concejos municipales, de ser necesario efectuar las concreciones pertinentes.

Distinta es la atribución conferida al Ministerio de Minas y Energía para señalar con efecto general, el precio de venta de los combustibles y cuyo ejercicio, contrario a lo estimado por la señora procuradora, no conlleva la facultad de reglamentar los elementos esenciales de los tributos del orden territorial no estipulados con exactitud en la ley que los crea o autoriza.

Respecto a la parte final del mismo artículo 1º, en cuanto dispone que: “y será recaudado por los distribuidores minoristas de los municipios y distritos que autoricen su imposición”, se advierte que contrario a lo afirmado por el demandante, tal previsión del reglamento no implica señalamiento alguno del sujeto pasivo del gravamen; lo que determina es a los responsables del recaudo, frente a los cuales en el artículo 2º impone los deberes formales que dichos sujetos deberán cumplir, materia de la cual se ocupa en su totalidad el Decreto 922 de 1994, también acusado.

De esta forma se observa que las disposiciones demandadas, en los apartes materia de análisis, se ocupan de aspectos relativos al recaudo de la sobretasa, la cual se causa en el momento del consumo y su pago puede exigirse cuando así lo determine el respectivo Concejo, corporación a la que corresponde la expedición de normas de contenido similar a las acusadas, pues como antes se anotó, el tema de la regulación relativa al procedimiento para el recaudo, manejo y fiscalización del gravamen forma parte también de la reglamentación que debe expedir la correspondiente corporación de elección popular, debido a que tal materia atañe al recaudo.

Y es que siendo la principal actividad impositiva, la adopción o establecimiento de los tributos función privativa de las entidades territoriales, ha de entenderse que la reglamentación de las obligaciones instrumentales que permitan la ejecución de la primera, debe razonablemente correr la misma suerte.

No es posible, sin afectar la autonomía municipal a través de actos administrativos del orden nacional, reducir el campo de acción de las autoridades municipales, o desplazarlas, al reglamentar aspectos de ámbito deferido al orden local, como las condiciones y pormenores del recaudo de sus gravámenes. Las posibilidades de que a través de tal medio se reglamenten los aspectos que se comentan, resultan excepcionales.

No obstante y en el asunto concreto que ocupa la atención de la Sala, el Presidente de la República expidió disposiciones tendientes a reglamentar el recaudo, en utilización excesiva de la potestad reglamentaria que pueda atribuírsele en esta materia y en detrimento de la autonomía municipal; obrar en tal sentido conlleva a coadministrar los recursos y limitar el ejercicio de la facultad que corresponde a cada concejo municipal de determinar a los responsables del recaudo y la época durante la cual éste será exigible, como quiera que se trata de un aspecto de regulación del tributo no previsto en la ley y para el cual el municipio posee autonomía directa, reconocida por la Constitución (art 287-3).

Además, por cuanto la atribución conferida al ejecutivo por el artículo 189-20 de “velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes”, está referida a los gravámenes de carácter nacional.

Es cierto como lo sostiene la señora apoderada de la Nación, que el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Presidente de la República, implica el desarrollo en el detalle de las previsiones generales de la ley; se trata en el asunto concreto, de que por medio de decretos del orden nacional no pueden desarrollarse aspectos que la Carta o la ley han deferido específicamente a otras autoridades, pues proceder en contrario, implica intromisión en otras competencias y extralimitación en el ejercicio de la facultad reglamentaria reconocida por el artículo 189-11 de la Carta.

Conforme a lo precedente, a juicio de la Sala los actos acusados, en cuanto determinan a los responsables del recaudo de la sobretasa al combustible automotor, los deberes formales que éstos deben cumplir, así como la periodicidad en las consignaciones, etc., punto en el cual coincide con la señora procuradora, merecen ser retirados del ordenamiento jurídico, en atención a que a través de ellos el ejecutivo dicto disposiciones atinentes a la recaudación de un tributo de administración municipal, no obstante tratarse de pormenores que forman parte de las diferentes medidas que corresponde dictar a los concejos municipales en desarrollo de su autonomía para reglamentar el recaudo del gravamen, para lo cual, como se insistió a lo largo de este fallo, éstos son competentes.

En atención a lo antes expuesto, la Sala declarará la nulidad de las disposiciones acusadas, esto es, los artículos 1º y 2º de los decretos reglamentarios 676 y 922 de 1994.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Anúlanse los artículos 1º y 2º del Decreto 676 del 28 de marzo de 1994, expedido por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía.

2. Anúlanse los artículos 1º y 2º del Decreto 922 del 6 de mayo de 1994, expedidos por el Presidente de la República y el Ministro de Minas y Energía, transcritos al inicio de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

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