Sentencia 7785 de enero 30 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 7785

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Actora: Transportes Aéreos Mercantiles Panamericanos Tampa S.A.

Recurso de apelación contra la sentencia de 25 de octubre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Bogotá, treinta de enero de dos mil cuatro.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la demandante contra la sentencia de 25 de octubre de 2001, proferida por la Sección Primera —Subsección “B”— del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes

I.1. Transportes Aéreos Mercantiles Panamericanos S.A. Tampa S.A., por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a que, mediante sentencia, se hicieran las siguientes declaraciones:

1. Son nulas las resoluciones 642-000279 de 18 de enero de 1999, por medio de la cual se sancionó a la actora con una multa y 642-000299 de 13 de agosto de 1999, que confirmó la anterior, emanadas de las divisiones de liquidación y jurídica, respectivamente, de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá.

2. Que como consecuencia de lo anterior, se declare que la actora no adeuda suma alguna por concepto de sanciones; y en caso de que la DIAN le haya cobrado coactivamente la multa, se le restituyan los valores pagados, con sus respectivos intereses.

I.2. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes cargos de violación:

1. Aduce que se violó el artículo 29 de la Constitución Política, ya que la DIAN guardó silencio total en relación con las pruebas solicitadas por la actora al descorrer los cargos.

2. Controvierte los actos acusados en cuanto en ellos se afirma que no se admite el descuento de la multa contemplado en el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, porque el apoderado no tenía facultad para aceptar. Al respecto, alega que la aceptación de una rebaja no puede confundirse con la disposición de un derecho; y que en el poder está la facultad de transigir que contiene la de allanarse.

Estima que se vulneró el citado artículo 2º, porque la actora, con el fin de evitar un perjuicio mayor, al momento de responder el pliego de cargos, de manera subsidiaria a la petición de exoneración de responsabilidad, solicitó que se dieran por aceptados los cargos y la DIAN desatendió dicha solicitud con el argumento de que aquella norma no permite adicionarle nada a la aceptación de los cargos, lo que no es cierto porque, a su juicio, la norma por ninguna parte impide que la aceptación se haga como supletoria.

3. Sostiene que se incurrió en falsa motivación, porque los actos acusados parten de fundamentos no contemplados en la ley para sancionar al particular y no aceptar como válidos los descargos presentados.

Alude a que el principio de “autodeterminación del importador”, a que se refiere la resolución sancionatoria, no existe en la legislación aduanera y en el absurdo supuesto de que existiera, nada tiene que ver el importador con el transportador.

4. En su opinión, se violan los principios aduaneros de justicia y eficacia consagrados en los artículos 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992, porque para imponer la sanción la DIAN acudió a excesivas interpretaciones, falsas motivaciones y creación de principios, así como que se traicionaron los cometidos estatales, vulnerándose el artículo 2º del Código Contencioso Administrativo.

I.3. La DIAN al contestar la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando, en síntesis, lo siguiente:

Que aún si las mercancías venían consignadas como descargue directo, debían ser nacionalizadas dentro de las 48 horas siguientes a su descargue; pero si por alguna razón tal nacionalización no era procedente, el transportador estaba en la obligación de trasladarlas al depósito dentro del mismo plazo de las 48 horas, tal y como lo señala el artículo 17 del Decreto 1909 de 1992 en concordancia con el artículo 16 de la Resolución 371 de 1992.

Destaca que, contrario a ello, la empresa transportadora, además del plazo que tenía para cumplir con su obligación se tomó 3, 4, 5, 6, 8 y hasta 11 días más de los que legalmente contaba, verificándose con ello el incumplimiento de la obligación aduanera.

Expresa, en relación con las pruebas solicitadas por la actora, que no se decretaron toda vez que se considero estar frente a un hecho cierto e indiscutible.

Puntualiza que la administración consideró al imponer la multa que no se le había facultado expresamente al apoderado para aceptar, en la forma como lo establece el inciso 3º del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, lo cual fue subsanado en la Resolución 642-000299 de 13 de agosto de 1999, cuando una vez hecho el análisis de las facultades otorgadas al apoderado en el poder respectivo, se llegó a la conclusión de que eran amplias para que la apoderada adelantara todas las diligencias que se derivaran del expediente.

Estima que el cargo según el cual la DIAN desatendió indebidamente la solicitud de aceptación de cargos no puede prosperar, toda vez que la manifestación subsidiaria no corresponde en sí al reconocimiento expreso que exige la norma. Al efecto cita el artículo 2º del citado Decreto 1800 de 1994, en su inciso 3º, a cuyo tenor: “Cuando el destinatario del pliego de cargos, dentro del término previsto para dar respuesta, acepta los hechos expuestos en el mismo, la sanción o multa que deba imponerse se reducirá en un 30% del monto establecido en la norma pertinente”.

Anota que el procedimiento adelantado estuvo acorde con los principios aduaneros y jamás se exigió a la actora el cumplimiento de formalidades que no estuvieran contempladas en las normas que regulan tales procedimientos.

Concluye que se observaron las disposiciones legales y se cumplió con el objeto de las actuaciones administrativas.

II. Fundamentos de la sentencia recurrida

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, en síntesis, por lo siguiente:

Estimó, en cuanto al cargo relativo a la violación del debido proceso por no haberse pronunciado la DIAN sobre las pruebas solicitadas, tendientes a demostrar que el atraso en la entrega de la mercancía obedeció a la demora que ocasionó la propia DIAN, la actora debió solicitarlas en la demanda para acreditar procesalmente cuáles eran y su contundencia y así desvirtuar el incumplimiento de la entrega de la mercancía al depósito señalado para el efecto, lo cual no hizo, razón por la que el cargo no debía prosperar.

En cuanto al cargo relacionado con la carencia de facultades del apoderado para la obtención del descuento del 30% de la multa, estimó el a quo que fue acertada la decisión de la DIAN, ya que el apoderado de la actora simultáneamente no podía controvertir y aceptar los cargos, por ser ello contradictorio.

Que, además, dentro de la demanda no se solicitó la declaración del descuento de que trata el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, ni en forma principal ni subsidiaria, razón por la que, dado el carácter rogado de esta jurisdicción, no procede su estudio.

En lo concerniente a la violación de los artículos 63 y 64 del Decreto 1909 de 1992, puntualiza que la DIAN desde el momento en que la empresa transportadora no acató su obligación de entregar las mercancías al depósito habilitado dentro de las 48 horas siguientes al descargue en el lugar de arribo, actuó dentro de los postulados contenidos en los principios de justicia y eficacia, en la medida en que ante el incumplimiento presentado procedió a la imposición de la sanción a la empresa transportadora.

Finalmente, en cuanto al cargo de violación del artículo 2º del Código Contencioso Administrativo, sostiene que la DIAN sustentó las resoluciones acusadas en la infracción en que incurrió la Empresa Transportadora Tampa, de entregar extemporáneamente la mercancía al depósito habilitado, al ampliar injustificadamente el término establecido en el artículo 17 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el artículo 4º del Decreto 1960 de 1997, por lo que tal censura no tiene vocación de prosperar.

III. Fundamentos del recurso

El apoderado de la actora adujo como motivos de inconformidad, en síntesis, los siguientes:

Que no comparte el criterio del a quo en cuanto a que en la demanda debió solicitar las pruebas que la administración no decretó en la vía gubernativa, pues no es posible que en sede contenciosa se pueda rehacer aquella actuación, ya que esa no es la función de un proceso jurisdiccional de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Expresa que la redacción del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994 supone que la aceptación de los cargos es una forma de dar respuesta al pliego de cargos, de tal manera que si el apoderado tenía la facultad para contestar el pliego podía perfectamente hacerlo de una de las dos maneras permitidas, o la controversia de fondo o la aceptación, sin que esto implique la disposición de un derecho litigioso, como lo afirma el fallo de primera instancia.

Considera que el fallo recurrido descarta la posibilidad de presentar peticiones supletorias dentro de los procesos, sin base alguna, porque la legislación aduanera no es ajena al resto de procesos, en los cuales nunca se impide que se efectúe defensa, pues si la parte interesada considera que debe exponer sus argumentos, pero no quiere hacer más gravosa su situación, entonces presenta una petición supletoria para que se rebaje la sanción en caso de no aceptarse la petición principal.

IV. Alegato del Ministerio Público

En la etapa procesal correspondiente la agente del Ministerio Público guardó silencio.

V. Consideraciones de la Sala

Según se deduce del texto de los actos acusados, la razón por la cual se sancionó a la actora con multa de $ 12.581.943 tuvo que ver con el hecho de no haber dado cumplimiento al artículo 17, en concordancia con el artículo 76, del Decreto 1909 de 1992, esto es, no haber entregado la mercancía al depósito dentro del término de dos días siguientes al arribo del medio de transporte. Así se lee a folio 30 del cuaderno principal.

El apoderado de la actora en la vía administrativa al descorrer el pliego de cargos admite que no efectuó el depósito dentro de dicho término, solo que le atribuye la responsabilidad a la administración por la demora de esta en efectuar los trámites aduaneros (fls. 24 y 25).

Al respecto, cabe tener en cuenta lo siguiente:

Se aduce en el escrito contentivo de los descargos que las mercancías que arribaron al país venían amparadas bajo la modalidad de “descargue directo”, la que le fue negada y a ello obedeció la demora.

Según lo afirmado en la contestación de la demanda por la DIAN, el “descargue directo” implica que las mercancías deben ser nacionalizadas dentro del término de 48 horas siguientes a su descargue lo cual no se hizo en este caso (fl. 59).

En cuanto a las pruebas solicitadas por la actora para demostrar que la demora era atribuible a la demandada, y que esta no decretó, razón por la que invoca la violación del derecho de defensa, la Sala ha sostenido en numerosos pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 17 de marzo de 2000, expediente 5583, 26 de julio de 2001, expediente 6549 y 14 de febrero de 2002, expediente 6917 consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza, que la prosperidad de dicho cargo está condicionada a que en la instancia jurisdiccional, en la que obviamente se tiene franca la oportunidad para ello, se pidan y practiquen esas mismas pruebas, u otras pertinentes, a objeto de que en el proceso respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida.

En el caso presente esa eventual incidencia no se puede medir o ponderar, pues la demandante no solicitó ni aportó pruebas con ese propósito, como se desprende del examen del folio 11 del expediente, con lo cual quedó en el limbo el efecto útil, determinante o revelador de los elementos de convicción que no fueron decretados.

Ahora, no resulta cierto el argumento del recurrente en cuanto considera que la solicitud de pruebas en la instancia judicial implicaría rehacer el proceso de la vía gubernativa, sino que, precisamente, la finalidad de dicha instancia es revisar la actuación administrativa y determinar si ella resulta violatoria o no de los preceptos de orden superior que señala el demandante y bajo el alcance del concepto de la violación que el mismo formule.

En lo que respecta a la censura que plantea el recurrente, referente a la falta de aplicación del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, la Sala observa lo siguiente:

La citada disposición legal prevé que “... Cuando el destinatario del pliego de cargos, dentro del término previsto para dar respuesta, acepte los hechos expuestos en el mismo, la sanción o multa que deba imponerse se reducirá en un treinta por ciento (30%) del monto establecido en la norma pertinente”.

La administración no tuvo en cuenta lo expresado por la actora al descorrer el pliego de cargos, en el sentido de solicitar que “De no aceptarse las argumentaciones planteadas, se entiendan los cargos como aceptados y se proceda a la emisión de la correspondiente liquidación con la rebaja del 30% de la sanción” (fl. 25), por dos razones: Una, porque, a su juicio, si la actora controvirtió el pliego de cargos al mismo tiempo no podía aceptar los hechos; y la otra, porque el apoderado no tenía facultad expresa en el poder para aceptar los cargos.

Para la Sala, en principio, el poder para transigir podría servir para allanarse o admitir los cargos, si se tiene en cuenta que aquella facultad está íntimamente ligada con esta, conforme se deduce del texto del artículo 94 del Código de Procedimiento Civil, ya que el allanamiento, que es lo que implica aceptar los cargos, es ineficaz, entre otras razones, cuando no se tiene capacidad dispositiva o el derecho no es susceptible de disposición, y aquella facultad conlleva disponer del derecho. Luego, colocándose la Sala en el caso concreto, al aceptar el apoderado de la actora los cargos está disponiendo del derecho a pagar un 70% de la sanción pecuniaria.

Sin embargo, lo relevante en este caso no vendría a ser si existía o no poder para aceptar los cargos, sino, si la controversia que planteó la actora a los hechos imputados en el pliego de cargos le resta o no eficacia a la manifestación de voluntad supletoria de admitir tales hechos, con miras a obtener la aplicación del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994.

Sobre este punto estima la Sala que asistió razón a la administración cuando desechó tal manifestación de voluntad, pues de la lectura del escrito contentivo del traslado del pliego de cargos presentado por la actora (ver fls. 24 a 25) se deduce que esta no está admitiendo los cargos sino, todo lo contrario, controvirtiéndolos. De ahí que solicitó ante la administración la práctica de pruebas tendientes a desvirtuarlos y la violación del derecho de defensa que alegó, tanto en la vía administrativa, como en la jurisdiccional, descansa en la premisa de que con dichas pruebas hubiera acreditado que el incumplimiento que se le endilgó era consecuencia de la demora en el trámite por parte de aquella.

Es decir, que la aceptación o allanamiento de los cargos no puede plantearse en forma supletoria, ya que la voluntad del legislador al consagrar la rebaja de un 30% del valor de la sanción se entiende como un incentivo para quien reconoce una falta e impide con ello un desgaste de la administración en la tramitación de las actuaciones.

Finalmente, es preciso señalar que la actora, en este caso, no demostró que cumplió oportunamente la obligación aduanera que se le endilga como inobservada, ni pudo acreditar justificación alguna a dicho incumplimiento, que constituyó fundamento esencial del pliego de cargos y, por ende, de los actos acusados, los que, por lo mismo, en ese aspecto, tienen suficiente soporte legal. Ahora, cualquier otra razón adicional que se hubiera esbozado, en respaldo de dicha decisión, así no se encuentre respaldada en norma alguna, como se dice que ocurrió en relación con el argumento relativo al “principio de autodeterminación del importador”, a que aludió la administración en la Resolución 642-00279 de 18 de enero de 1999 (fl. 29), a juicio de la Sala, no tiene la virtud de restarle validez a los actos acusados al punto de ameritar su anulación.

Es oportuno recalcar que la Sala en sentencia de 5 de julio de 2002, expediente 7150, actora: Tampa S.A., consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, tuvo oportunidad de pronunciarse frente a un asunto similar, no solo por tratarse de las mismas partes sino de los mismos cargos, y en dicha sentencia se adoptó una posición semejante a la que aquí se esbozó en los apartes precedentes.

En esa oportunidad dijo la Sala lo siguiente:

“... Se aduce en el escrito contentivo de los descargos que las mercancías venían amparadas bajo la modalidad de “descargue directo”, la que le fue negada y a ello obedeció la demora.

Según lo afirmado en la contestación de la demanda por la DIAN, el descargue directo implica extraer la carga o mercancía en el mismo lugar de arribo, para lo cual, dentro del término de 48 horas siguientes el importador debía presentar la declaración de importación, lo cual no hizo en este caso (fl. 85).

Vista así la situación, las pruebas tendientes a demostrar que la demora para trasladar la mercancía al depósito era atribuible a la demandada, en principio, serían inconducentes, por cuanto no era a la entidad aduanera a quien le correspondía presentar la declaración de importación. Asunto diferente sería si el importador hubiera cumplido con tal obligación, pues no habría razón válida que justificara la negativa del descargue directo y por ende, el tiempo empleado en ello podría ser tenido en cuenta en un momento dado.

Empero, se repite, la actora no controvierte en este proceso el argumento de la demandada que negó el descargue directo, como tampoco lo hizo en la vía administrativa, pese a que fue alegado en los actos acusados (ver fl. 28), lo que hace presumir que es un hecho aceptado por la actora.

Admitiendo, en gracia de discusión, que la administración debió dar trámite a la solicitud de pruebas y no lo hizo, la Sala ha sostenido en numerosos pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 17 de marzo de 2000, expediente 5583, 26 de julio de 2001, expediente 6549 y 14 de febrero de 2002, expediente 6917, consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza, que en lo que concierne a la violación del derecho de defensa en la vía gubernativa, porque no se decretaron ni practicaron las pruebas solicitadas por la actora, la prosperidad de dicho cargo está condicionada a que en la instancia jurisdiccional, en la que obviamente se tiene franca la oportunidad para ello, se pidan y practiquen esas mismas pruebas, u otras pertinentes, a objeto de que en el proceso respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida.

En el caso presente esa eventual incidencia no se puede medir o ponderar, pues la demandante no solicitó ni aportó pruebas con ese propósito, como se desprende del examen de los folios 12 y 13 del expediente, con lo cual quedó en el limbo el efecto útil, determinante o revelador de los elementos de convicción que no fueron decretados.

En lo que respecta a la censura referente a falta de aplicación del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, la Sala observa lo siguiente:

La citada disposición legal prevé que “... Cuando el destinatario del pliego de cargos, dentro del término previsto para dar respuesta, acepte los hechos expuestos en el mismo, la sanción o multa que deba imponerse se reducirá en un treinta por ciento (30%) del monto establecido en la norma pertinente”.

La administración no tuvo en cuenta lo expresado por la actora al descorrer el pliego de cargos, en el sentido de que “De no aceptarse las argumentaciones planteadas, se entiendan los cargos como aceptados y se proceda a la emisión de la correspondiente liquidación con la rebaja del 30% de la sanción” (fl. 24), por dos razones: Una, porque lo manifestado en dicho memorial no contiene una voluntad expresa, clara e inequívoca de aceptar los cargos, pues allí se despliega toda una actividad de controversia contra los hechos que se imputan; y la otra, porque el apoderado no tenía facultad expresa en el poder para aceptar los cargos, de conformidad con lo previsto en el inciso 3º, artículo 2º del Decreto 1800 de 1994 y 70 del Código de Procedimiento Civil.

Para la Sala, en principio, el poder para transigir podría servir para allanarse o admitir los cargos, si se tiene en cuenta que aquella facultad está íntimamente ligada con esta, conforme se deduce del texto del artículo 94 del Código de Procedimiento Civil, ya que el allanamiento, que es lo que implica aceptar los cargos, es ineficaz, entre otras razones cuando no se tiene capacidad dispositiva o el derecho no es susceptible de disposición, y aquella facultad conlleva disponer del derecho. Luego, colocándose la Sala en el caso concreto, al aceptar el apoderado de la actora los cargos está disponiendo del derecho a pagar un 70% de la sanción pecuniaria.

Sin embargo, lo relevante en este caso no vendría a ser si existía o no poder para aceptar los cargos, sino si la controversia que planteó la actora a los hechos imputados en el pliego de cargos le resta o no eficacia a la manifestación de voluntad supletoria de admitir tales hechos, con miras a obtener la aplicación del artículo 2º del Decreto 1800 de 1994.

Sobre este punto estima la Sala que asistió razón a la administración cuando desechó tal manifestación de voluntad, pues de la lectura del escrito contentivo del traslado del pliego de cargos presentado por la actora (ver fls. 23 a 24) se deduce que esta no está admitiendo los cargos sino, todo lo contrario, controvirtiéndolos. De ahí que solicitó ante la administración la práctica de pruebas tendientes a desvirtuarlos y la violación del derecho de defensa que alegó, tanto en la vía administrativa, como en la jurisdiccional, descansa en la premisa de que con dichas pruebas hubiera acreditado que el incumplimiento que se le endilgó era consecuencia de la demora en el trámite por parte de aquella.

Es decir, que la aceptación o allanamiento de los cargos no puede plantearse en forma supletoria, ya que la voluntad del legislador al consagrar la rebaja de un 30% del valor de la sanción se entiende como un incentivo para quien reconoce una falta e impide con ello un desgaste de la administración en la tramitación de las actuaciones.

Finalmente, es preciso señalar que si la actora, como en este caso, no demostró que cumplió oportunamente la obligación aduanera que se le endilga como inobservada, y no pudo acreditar justificación alguna a dicho incumplimiento, que fueron las circunstancias que sirvieron de fundamento esencial al pliego de cargos y, por ende, a los actos acusados, y que tienen suficiente soporte legal, cualquier otra razón adicional que se hubiera esbozado, así no se encuentre respaldada en norma alguna, como se le sindica al argumento relativo al “principio de autodeterminación del importador”, a que aludió la administración en la Resolución 642-004131 de 29 de marzo de 1999 (fl. 29) resulta irrelevante y, por lo mismo, no apta para restarle validez a los actos acusados.

Los anteriores razonamientos no solo descartan el cargo de falsa motivación sino la violación de los principios aduaneros a que se contrae la demanda ...”.

Así las cosas, reiterando su jurisprudencia, debe la Sala confirmar la sentencia apelada denegatoria de las pretensiones de la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 30 de enero de 2004.

Magistrados: Camilo Arciniegas Andrade, Presidente—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Gabriel Eduardo Mendoza Martelo—Olga Inés Navarrete Barrero.

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