Sentencia 7803 de octubre 20 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref. Exp.: 11001-03-24-000-2002-0090-01 (7803)

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales

Actor: Segundo Gabriel Hernández Hernández

Bogotá, D.C., veinte de octubre de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «VII. Consideraciones

Corresponde a la Sala determinar si el Decreto 73 de 2002, proferido por el Gobierno Nacional-Ministerio de Defensa, “por el cual se fijan las tarifas mínimas para el cobro de los servicios de vigilancia y seguridad privada”, viola los artículos 4º, 13, 114, 121, 150, numerales 10 y 21, 333 y 334 de la Constitución Política; 59 de la Ley 79 de 1988 y 9º y 10 del Decreto-Ley 468 de 1990.

7.1. Competencia.

En sentencia de 15 de enero de 2003 (5) la sección analizó la temática concerniente a la distribución de competencias entre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las secciones respectivas, en relación con las acciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional y consignó las consideraciones siguientes:

“El Consejo de Estado ejerce sus competencias jurisdiccionales por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, ya sea en Sala Plena, ya a través de alguna de sus secciones. Tratándose de la decisión de acciones de nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 97-7 del Código Contencioso Administrativo (según fue modificado por L. 446, art. 33) distribuyó la competencia entre la Sala Plena y las secciones, reservando a la Sala Plena las concernientes a decretos (i) de carácter general, (ii) cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con el ordenamiento jurídico, y (iii) que no obedezcan a función propiamente administrativa. Cuando el decreto acusado no reúna estas tres condiciones, el fallo corresponde a la sección respectiva.

La Corte Constitucional, en sentencia C-560 de 1999, declaró exequible el aparte del artículo 33 de la Ley 446 que señaló las características que debe reunir un decreto para estar deferido a la Sala Plena.

(...)”.

Como el Decreto 73 de 2002 fue expedido por el Presidente de la República con arreglo al artículo 189-11 de la Constitución Política, que le confiere la potestad reglamentaria, cuya naturaleza es administrativa, el falto corresponde a la respectiva sección, en este caso, la Sección Primera.

• Las excepciones de inepta demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva

La Sala considera impróspera la excepción de inepta demanda propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República alegando que no expresa los hechos u omisiones que fundamenten la acción, pues tratándose de una acción pública de nulidad, que pretende tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en las normas superiores, el requisito del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo debe entenderse satisfecho con la manifestación que haga el actor en relación con las normas que estima violadas y el concepto de violación.

En cambio, considera procedente la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en tanto al tenor de lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política, el ministro del ramo respectivo es responsable de los actos expedidos por el Gobierno Nacional, que no tienen valor ni fuerza alguna mientras él no los suscriba o comunique. En el presente caso la Nación fue representada exclusivamente por el Ministro de Defensa Nacional.

7.3.(sic) El examen de los cargos.

El actor alega que el acto acusado: i) fue expedido por el Presidente de la República con extralimitación de su potestad reglamentaria, específicamente, invadiendo la función que según el artículo 150, numeral 21 de la Constitución Política compete privativamente al Congreso de la República; y ii) viola el derecho a la libre competencia económica, a la actividad económica y a la iniciativa privada.

— Extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria

Como antecedente del acto acusado, el literal j) del artículo 1º de la Ley 61 de 1993 (6) revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para expedir el estatuto de seguridad y vigilancia en los siguientes términos:

“Ley 61 de 1993

ART. 1º—De conformidad con el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la presente ley, para los siguientes efectos:

j) Expedir el estatuto de vigilancia y seguridad privada, concretamente sobre los siguientes aspectos: principios generales, constitución, licencias de funcionamiento y renovación de empresas de vigilancia privada y departamentos de seguridad; régimen laboral; régimen del servicio de vigilancia y seguridad privada y control de las empresas; seguros, garantías del servicio de la vigilancia privada; reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre equipos electrónicos para vigilancia y seguridad privada y equipos de comunicaciones y transporte; mecanismos de inspección y control a la industria de la vigilancia privada; protección, seguridad y vigilancia no armada, asesorías, consultorías en seguridad privada e investigación privada; colaboración de la vigilancia y seguridad privada con las autoridades; régimen de sanciones, regulación de establecimientos de capacitación y entrenamiento en técnicas de seguridad de vigilancia privada” (negrilla fuera del texto).

En ejercicio de estas facultades extraordinarias el Presidente de la República expidió el Decreto-Ley 356 de 1994, en cuyo artículo 92 dispuso:

“Decreto-Ley 356 de 1994

ART. 92.—Tarifas. Las tarifas que se establezcan para la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, deberán garantizar como mínimo, la posibilidad de reconocer al trabajador el salario mínimo legal mensual vigente, las horas extras, los recargos nocturnos, prestaciones sociales, los costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley”.

El actor considera que el artículo 92 del Decreto-Ley 635 de 1994 es inconstitucional pues, en su entender, la Ley 61 de 1993 facultó al Gobierno Nacional para expedir el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, no para regular las tarifas. Esta discusión fue zanjada por la Corte Constitucional en sentencia C-760 de 17 de septiembre de 2002 que declaró exequible dicho estatuto con las siguientes consideraciones:

“A juicio de la Corte, la expedición de un régimen del servicio de vigilancia comporta necesariamente el señalamiento de un conjunto de reglas o pautas que se imponen o deben seguirse por sus destinatarios. Reglas y principios que dentro del estatuto correspondiente, Decreto 356 de 1994, se han determinado en el título V sobre los principios, deberes y obligaciones que rigen la prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada, complementadas con las disposiciones comunes contenidas en el título VII del citado decreto, del cual hace parte el artículo 92 que se impugna.

Si el señalamiento del régimen para la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada implica la determinación de reglas o principios que gobernarán esta actividad, es obvio que la materia tarifaria no puede escapar a esa regulación, pues tratándose de un servicio público primario que no se presta gratuitamente sino de manera onerosa, la ley debe regular de manera general los aspectos que comprenden una relación contractual de esas características, tales como con las condiciones para la prestación del servicio (art. 99), la obligación de contratar solo con empresas de vigilancia y seguridad privada que tengan licencia de funcionamiento, so pena de sanciones (art. 91), y obviamente asuntos relacionados con las tarifas o los costos que genera la prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada (art. 92).

[...].

Ahora bien, encuentra la Corte que la garantía de los derechos laborales de los trabajadores, como criterio para definir las tarifas por los servicios que prestan las empresas o personas dedicadas a la actividad de vigilancia y seguridad privada, también se ajusta a los dictados superiores, pues la Carta Política ampara el derecho al trabajo como principio fundante del Estado social de derecho, y asegura a los trabajadores un mínimo de derechos y garantías, entre ellas, percibir una remuneración mínima, vital y móvil, la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales, la garantía de la seguridad social y el derecho al descanso (C.P., Preámbulo y arts. 1º, 25 y 53)”.

El actor alega que el Presidente excedió el ámbito material de la potestad reglamentaria e invadió la competencia privativa del Congreso, pues la intervención del Estado en la economía debe ser ordenada mediante ley formalmente expedida por este, según lo establece el artículo 150, numeral 21 de la Constitución Política que reza como sigue:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

[...].

21. Expedir las leyes de intervención económica, previstas en el artículo 334, las cuales deberán precisar sus fines y alcances y los límites a la libertad económica”.

El texto del artículo 334 ídem a que hace referencia la norma anteriormente transcrita dispone palabra por palabra:

“ART. 334.—La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización, y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano.

El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menos ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos.

También podrá promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones”.

A juicio de la Sala, no le asiste la razón al actor cuando sostiene que el acto acusado concreta un mandato de intervención en la economía reservado a la ley. No puede perderse de vista que la fijación de pautas y parámetros de cuantificación de las tarifas de la prestación del servicio de seguridad y vigilancia se expidió para dar cumplida ejecución al artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994 que, a su vez, desarrolló la habilitación legislativa otorgada al Presidente de la República por la Ley 61 de 1993 (art. 1º, lit. j)).

El Gobierno Nacional, a través del Decreto 73 de 2002, en ejercicio de su potestad reglamentaria (C.P., art. 189, num. 11), se limitó a reglamentar la regulación de tarifas del servicio de seguridad y vigilancia en los términos del artículo 92 del Decreto-Ley 356 de 1994, estableciendo unos límites mínimos que garantizarán el pago de los salarios y prestaciones de los trabajadores de este sector, conforme a la ley.

Así, pues, el acto acusado no desborda las facultades del Gobierno Nacional ni sobrepasa los lineamientos dispuestos en la norma que le sirve de fundamento, en tanto la fijación de un límite inferior para las tarifas debe entenderse como un mecanismo idóneo y eficaz para garantizar a los trabajadores de las empresas que prestan el servicio de seguridad y vigilancia el reconocimiento del salario mínimo legal mensual vigente, horas extras, recargos nocturnos, prestaciones sociales, costos operativos inherentes al servicio y demás prestaciones de ley.

— Violación a la libre competencia, actividad económica e iniciativa privada

Así mismo, la Sala debe despachar desfavorablemente el cargo de violación a la libre competencia económica, a la libre actividad económica e iniciativa privada, pues estos derechos no son absolutos. Deben ejercerse dentro de los límites del bien común y con estricta sujeción a los mandatos constitucionales. Así lo establece en términos concluyentes el artículo 333 de la Constitución Política:

“ART. 333.—La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley.

La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.

El Estado, por mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan de su posición dominante en el mercado nacional.

La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.

Las libertades económicas deben ser interpretadas sistemáticamente con todas las demás normas constitucionales con que coexisten y con sus desarrollos legales, lo que significa que su efectividad no puede lograrse a expensas de los derechos de los trabajadores a percibir un salario mínimo vital, a la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas laborales y a las demás garantías laborales que son también de rango constitucional (C.P., arts. 1º, 53, 334). La libertad no significa sustraer a los actores económicos de los controles constitucional y legalmente establecidos. En esta dirección el artículo 53 de la Constitución Política, inciso final preceptúa:

“ART. 53.—[...].

[...].

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.

Consta en los considerandos del acto acusado que “eran preocupantes las prácticas de competencia desleal por parte de las empresas de vigilancia y seguridad privada que ponían en peligro la confianza de los usuarios del servicio y que los estudios de costos y gastos de estos servicios condujeron a la conclusión de que el servicio no podía estar por debajo de una tarifa mínima, fijada en salarios mínimos”.

Además, a juicio de la Sala los objetivos que motivaron la expedición del acto acusado guardan plena congruencia con su contenido normativo. Estos objetivos fueron: i) garantizar a los trabajadores del sector el pago de los salarios y prestaciones a que tienen derecho; ii) controlar el fenómeno de la competencia desleal entre las empresas; iii) propender por la profesionalización del vigilante; iv) asegurar una confianza ciudadana en la prestación del servicio; así como su eficiente prestación; y v) cambiar la cultura en cuanto al concepto de seguridad.

Establecer una tarifa mínima que garantice el pago de los derechos laborales a los trabajadores de las empresas de seguridad y vigilancia privada no impide que las leyes del mercado (oferta y demanda) fijen los precios para la prestación del servicio. Estas empresas siguen sujetas a que la competencia genere variaciones en las tarifas que respondan a los factores de calidad, eficiencia y demás que inciden en la satisfacción de sus clientes. Otra cosa es que estos precios no puedan desconocer el mínimo de beneficios que las leyes laborales conceden a los trabajadores, cuya irrenunciabilidad, como quedó visto, es un límite constitucionalmente impuesto a las libertades económicas por los artículos 1º y 53 de la Constitución Política.

Finalmente, la acusación del actor según la cual las cooperativas de trabajo asociativo quedaron exoneradas de cumplir el límite mínimo de tarifas establecido en el Decreto 73 de 2002, conservando ventajas competitivas, carece de fundamento, pues estas, por disposición legal (L. 10/90), son empresas de economía solidaria, que vinculan el trabajo personal de sus asociados y sus aportes económicos, para la producción de bienes, ejecución de obras y prestación de servicios en forma autogestionaria, con su propio régimen laboral (D. 468/90, art. 9º) y cuya promoción y vigilancia compete al Ministerio de Protección y Seguridad Social. Ahora bien, el artículo 59 de la Ley 79 de 1998 previó que en caso de que excepcional y justificadamente, las cooperativas de trabajo asociado vinculen trabajadores ocasionales o permanentes no asociados, estas relaciones se regirán por las normas de la legislación laboral vigente. Por lo tanto, no es cierto que éstas puedan incumplir sus obligaciones legales y estatutarias para con sus trabajadores y afiliados.

Deben, pues, negarse las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, archívese el expediente previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 20 de octubre de 2005».

(5) Expedientes acumulados: 6414/6424/6447/6452/6453/6522/6523/6693/6714/7057. Decretos del gobierno. Actor Franky Urrego Ortiz y otros.

(6) “Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas, municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas”. Publicada en el Diario Oficial 40.987 de 12 de agosto de 1993.

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