Sentencia 7837 de febrero 20 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 3-7837

Consejera Ponente:

Dr. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: David Andrés Luna Sánchez

Bogotá, D.C., febrero veinte del año dos mil tres

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la providencia de fecha 22 de noviembre de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se declaró la nulidad de los decretos 029 de diciembre 20 de 2000 y 031 de diciembre 26 del mismo año, expedidos por la Alcaldesa Local de Chapinero.

I. Antecedentes

Se solicita la nulidad de los decretos 029 del 20 de diciembre de 2000 “por medio del cual se aprueba y se expide el presupuesto de la localidad de Chapinero para la vigencia fiscal comprendida entre el primero de enero de 2001 y el treinta y uno de diciembre de 2001” y el Decreto 031 del 26 de diciembre del mismo año, “por medio del cual se liquida el presupuesto de la localidad de Chapinero para la vigencia fiscal comprendida entre el primero de enero de 2001 al treinta y uno de diciembre de 2001”, expedidos por la Alcaldesa Local de Chapinero.

El 14 de diciembre de 2000, la Junta Administradora Local de Chapinero unánimemente votó negativamente el proyecto de Acuerdo 8 de 2000. El 20 de diciembre del mismo año, la alcaldesa local expidió el Decreto 029 y posteriormente el 031.

b) (sic) Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.

Se consideran violadas las siguientes disposiciones:

Artículo 48 del Decreto 714 de 1996 —estatuto de presupuesto del Distrito Capital— que dice:

“ART. 48.—De la repetición del presupuesto. Si el proyecto de presupuesto anual del Distrito Capital no hubiere sido presentado en los primeros tres (3) días de sesiones ordinarias del mes de noviembre o no hubiere sido aprobado por el Concejo Distrital, el gobierno distrital expedirá el decreto de repetición antes del 20 de diciembre..:”.

Al no haber aprobado la junta administradora local el proyecto presentado por el ejecutivo local por razones de ilegalidad e inconveniencia, cumplimiento a cabalidad con sus deberes constitucionales y legales, lo que cabe es la repetición del presupuesto en una especie de sanción al ejecutivo. Caso distinto se configura en el artículo 42 del decreto orgánico del presupuesto que faculta a la administración a expedir el proyecto presentado por el gobierno si el ente competente de aprobarlo no lo expide en una especie de sanción al cuerpo colegiado por su inactividad.

El legislador hace estas distinciones en las que no repara la alcaldesa local para terminar extralimitándose en sus funciones en contravía con todo principio constitucional y legal.

Como lo señaló la Secretaría de Hacienda del Distrito, el artículo 47 ibídem, establece que cuando existan vacíos en la reglamentación contenida en el Decreto 1228 de 1997, se aplicarán las normas que regulen situaciones análogas en el Decreto 714 de 1996 y sus reglamentos, remisión que tiene su sustento en los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, artículo 109 del Decreto 111 de 1996, artículo 136 del Decreto 1421 de 1993, artículos 1º y 2º del Decreto 714 de 1996, que corresponden a los artículos 1º y 2º del Acuerdo 024 de 1995, todos los cuales de manera expresa y clara determinan que todas las disposiciones deben ceñirse a lo establecido en el estatuto de presupuesto de la respectiva entidad territorial.

La administración distrital para garantizar el debido cumplimiento de las normas presupuestales expidió el Decreto 1139 de 2000 cuyas disposiciones subsanan los vacíos que predicaba el Decreto 118 de 1997 que fue derogado.

El artículo 20 del Decreto 1139 de 2000 dispone que si la junta administradora no hubiere aprobado el presupuesto, el alcalde local expedirá el decreto de repetición antes del 20 de diciembre.

La Alcaldesa Local de Chapinero se extralimitó en sus funciones al expedir por decreto el presupuesto que había sido negado por la junta administradora local.

c) La defensa del acto acusado.

La entidad demandada contestó la demanda en los siguientes términos:

El artículo 17 del Decreto 1228 de 1997 establece que si la junta administradora local correspondiente no aprueba y expide el presupuesto rige el presentado por el alcalde local, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas por la JAL.

Como esta norma no tiene vacío alguno no era necesario acudir a lo señalado en el artículo 48 del Decreto 714 de 1996. El proyecto de presupuesto fue presentado oportunamente y dentro del término legal a la junta administradora local quien comunicó el 18 de diciembre de 2000 la decisión de negar y archivar el proyecto de presupuesto en primer debate, por lo cual no podía aplicarse la repetición del artículo 20 del Decreto 1228.

De otra parte, el Decreto 1139 de 2000 no es aplicable para el caso demandado ya que éste entró en vigencia a partir del 29 de diciembre de 2000 y, por lo tanto, la norma que regía la expedición de los decretos demandados era el Decreto 1228 de 1997.

Solicita reconocer las excepciones de oficio que se demuestren en el curso del proceso.

II. Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en fallo del 22 de noviembre de 2001, declaró la nulidad de los decretos 029 y 031 de 2000, expedidos por la alcaldía local de Chapinero argumentando:

Mediante el primero de los citados decretos, se aprobó y expidió el presupuesto de la citada localidad para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2001, mientras que a través del segundo se dispuso su liquidación.

El demandante expuso un único cargo consistente en la violación del artículo 48 del Decreto 714 de 1996, que contiene el estatuto de presupuesto de Bogotá y regula la figura de la repetición del presupuesto. Explicó que la Alcaldesa Local de Chapinero no podía aprobar ni expedir el presupuesto por decreto, pues al haber sido negado por la junta administradora local, lo procedente era su repetición.

El 2 de diciembre de 2000 la Alcaldesa de Chapinero presentó a consideración de la junta administradora local el anteproyecto de presupuesto para la vigencia fiscal de 2001. En sesión plenaria celebrada el 14 de diciembre del citado año, dicha junta decidió por unanimidad no aprobar el proyecto de presupuesto presentado por la funcionaria y disponer su archivo. Una vez enterada de la decisión, la alcaldesa local determinó aprobar y expedir el presupuesto para la vigencia fiscal de 2001, mediante el Decreto 029 del 20 de diciembre de 2000 que se acusa en el presente proceso.

Para la expedición de este decreto, la funcionaria se apoyó en el artículo 348 de la Constitución, por remisión, según el cual, si el Congreso no expide el presupuesto regirá aquel presentado por el gobierno dentro del término legal. También fundó su decisión en el artículo 17 del Decreto 1228 de 1997, el cual estableció que si la junta administradora no aprueba y expide el presupuesto dentro del plazo establecido, regirá el presentado por el alcalde local, incluyendo las modificaciones hechas por la corporación.

Advirtió el a quo que le asiste razón al demandante puesto que la alcaldesa no podía aprobar ni expedir el presupuesto por decreto al haber sido negado por la junta administradora local. La situación ocurrida con el proyecto puesto a consideración de la Junta Administradora Local de Chapinero no encuadra en ninguno de los supuestos de hecho de las normas invocadas, ya que el acta de la sesión en la cual la corporación realizó el primer debate a la iniciativa permite concluir que su improbación obedeció al desacuerdo manifestado por los ediles con algunos de los aspectos incluidos en el proyecto, lo cual indica que se ejerció la función legal de analizar la iniciativa en busca de la aprobación que finalmente no se produjo.

No se está frente a la falta de presentación del proyecto de presupuesto ni ante la ausencia de expedición, sino frente a su negativa por razones de carácter jurídico y político. Se considera que en estos casos es necesario acudir por remisión a las normas generales que rigen el trámite y aprobación del proyecto de presupuesto en el Distrito Capital de Bogotá e, inclusive, en el ámbito nacional, acorde con lo dispuesto en el artículo 47 del Decreto 1228 de 1997, según el cual “Cuando existan vacíos en la regulación del presente decreto respecto de la programación, ejecución y control del presupuesto de las localidades, se aplicarán las normas que regulen situaciones análogas en el Decreto 714 de 1996 y sus reglamentarios”.

El artículo 48 del estatuto orgánico del presupuesto de Bogotá, Decreto 714 de 1996, dispuso que si el proyecto de presupuesto no hubiese sido aprobado, en su caso por el concejo, deberá expedirse el decreto de repetición antes del 20 de diciembre. Era necesario que la alcaldesa acatara estas pautas ante la falta de regulación para el caso ocurrido en la localidad de Chapinero.

Al margen de las regulaciones locales, el estatuto orgánico del presupuesto nacional —Decreto 111 de 1996— es aplicable al trámite de la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales por mandato expreso del artículo 352 de la Constitución Política.

La alcaldesa no estaba facultada para la aprobación y expedición del presupuesto por decreto, al no presentarse los supuestos de hecho que admiten dicha posibilidad; tampoco era procedente que procediera a su liquidación a través del segundo de los actos acusados.

III. Fundamentos de la impugnación

El recurso de apelación interpuesto por la parte demandada se fundamentó en las siguientes razones:

El proyecto de presupuesto fue presentado oportunamente. La Junta Administradora Local de Chapinero, con oficio de diciembre 18 de 2000 comunicó la decisión de negar y archivar el proyecto de presupuesto en primer debate, por lo cual no podía aplicarse la repetición del presupuesto de acuerdo con el artículo 20 del Decreto 1228 que dice:

“De la repetición del presupuesto. Si la junta administradora local no expidiera el presupuesto, regirá el presentado por el alcalde local; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro del término establecido para ello a la junta administradora local, regirá el del año anterior y, en consecuencia, el alcalde local expedirá el decreto de repetición correspondiente antes del 20 de diciembre.

La junta administradora local, JAL, correspondiente aprobará y expedirá anualmente el presupuesto de la localidad. Si no lo hiciere dentro de los términos establecidos para estos fines, regirá el presentado por el alcalde local incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas por la JAL debidamente financiadas y aceptadas por el alcalde local durante los debates”.

Como esta norma no tiene vacío sobre este aspecto, no era necesario acudir a lo señalado en el artículo 48 del Decreto 714 de 1996.

IV. Consideraciones de la Sala

Entra la Sala al estudio del punto central del presente recurso, relacionado con la competencia de la Alcaldesa Local de Chapinero para expedir los decretos 029 y 031 de 2000, mediante los cuales expidió el presupuesto para la localidad para el año fiscal de 2001, y liquidó dicho presupuesto, respectivamente para lo cual es necesario remitirse a las normas que regulan lo relativo a la expedición del presupuesto.

Se tiene que ante la no aprobación del proyecto de presupuesto por parte de la Junta Administradora Local de Chapinero, la alcaldesa carecía de competencia para expedir los actos demandados ya que debía haber emitido un decreto de repetición del presupuesto, acorde con lo establecido en el artículo 348 de la Constitución Política.

Consultando las normas vigentes a nivel distrital, incorporado al artículo 48 del Acuerdo 24 de 1995, que forma parte del Decreto 714 de 1996 “por el cual se compilan el Acuerdo 24 de 1995 y Acuerdo 20 de 1996 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto distrital”, según el cual:

Acuerdo 24 de 1995:

“ART. 48.—De la repetición del presupuesto. Si el proyecto de presupuesto anual del Distrito Capital no hubiere sido presentado en los primeros tres días de sesiones ordinarias del mes de noviembre o no hubiere sido aprobado por el Concejo Distrital, el gobierno distrital expedirá el decreto de repetición antes del 20 de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política. Para su expedición el gobierno podrá reducir gastos y en consecuencia suprimir o refundir empleos cuando así lo considere necesario teniendo en cuenta los cálculos de rentas e ingresos del año fiscal. En la preparación del decreto de repetición el gobierno tomará en cuenta:...”.

Respecto de esta norma de nivel distrital, debe precisar la Sala que la parte resaltada, es similar a la contenida en el artículo 64 del Decreto 111 de 1996 —estatuto orgánico del presupuesto nacional— y que fue parcialmente declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia C-1945 de 2000, como pasa a verse:

“El artículo 64 del Decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 51 de la Ley 38 de 1989 parcialmente modificado por el artículo 55 de la Ley 179 de 1994, y que es materia de acusación parcial, forma parte de la ley orgánica del presupuesto y en él se establece lo siguiente:

“Si el proyecto de presupuesto general de la Nación no hubiere sido presentado en los primeros diez (10) días de sesiones ordinarias o no hubiere sido aprobado por el Congreso, el Gobierno Nacional expedirá el decreto de repetición antes del 10 de diciembre de conformidad con lo dispuesto en el artículo 348 de la Constitución Política (...)”.

Los demandantes consideran que esta disposición al ordenar que se repita el presupuesto cuando éste no es presentado por el gobierno o no es aprobado por el Congreso, viola el artículo 348 de la Constitución, pues allí se establecen consecuencias distintas para uno y otro caso.

El Procurador General considera que les asiste razón a los demandantes, y solicita a la Corte declarar inexequible la expresión “o no hubiere sido aprobado por el Congreso”. El interviniente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el contrario, señala que la disposición acusada es exequible pues, “la norma demandada equipara la no presentación del presupuesto con su no aprobación, dado que similares causas deben tener iguales consecuencias y, sin lugar a dudas, es la ley orgánica del presupuesto la llamada a consagrar los temas de dicho resorte, en ausencia de norma constitucional expresa que lo consagre”.

Al confrontar el precepto demandado con la Constitución, advierte la Corte que contraría lo dispuesto en el artículo 348 superior, pero únicamente en el aparte que ordena repetir el presupuesto cuando éste no es aprobado por el Congreso. Dice así el precepto constitucional citado:

“Si el Congreso no expidiere el presupuesto, regirá el presentado por el gobierno dentro de los términos del artículo precedente: si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio” (lo resaltado es de la Corte).

Las consecuencias que, según esta norma constitucional, se producen cuando el gobierno incumple el deber de presentar el proyecto de presupuesto son distintas de las que se generan cuando el proyecto no es expedido por el Congreso. En el primer caso, esto es, cuando el proyecto no es presentado por el gobierno dentro de los diez (10) primeros días de cada legislatura, como se lo impone el artículo 346 de la Constitución, recobra vigencia el presupuesto del año anterior, evento en el cual el gobierno podrá reducir gastos. En el segundo, es decir, cuando el proyecto ha sido presentado por el gobierno en tiempo, pero no es expedido o aprobado por el Congreso rige el presentado por el gobierno.

Si la Constitución establece que cuando el presupuesto no es expedido por el Congreso, rige el presentado por el gobierno, mal podía la ley orgánica en la disposición demandada parcialmente, asignar a ese hecho una consecuencia diferente de la señalada (repetición del presupuesto), pues al hacerlo lesionó el artículo 348 del ordenamiento supremo. El carácter prevalente que tiene la ley orgánica del presupuesto sobre las demás leyes que rigen la materia, no la exime del cumplimiento y observancia de los distintos mandatos constitucionales. Dicha ley como cualquiera otra, debe ajustarse al orden superior y en el presente caso no ocurrió así.

No sucede lo mismo con el fragmento del primer inciso que ordena expedir el decreto de repetición del presupuesto cuando éste no es presentado por el gobierno dentro del término constitucional fijado (diez primeros días de cada legislatura), pues tal medida no es incompatible con la Constitución ya que ella se limita a prescribir que cuando ocurre ese hecho “rige el presupuesto del año anterior, pero el gobierno podrá reducir gastos y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo ejercicio”. Siendo así, el decreto de repetición surge como un procedimiento necesario de política fiscal, pues dicho ordenamiento viene a constituirse en norma rectora para todas las entidades estatales y las autoridades públicas, al consagrar la cuantía de los ingresos y el monto máximo de los gastos que pueden realizar aquéllas en un determinado período fiscal (un año); además de facilitar el control del gasto público por parte de los órganos a quienes se les ha encomendado esa misión.

En el decreto de repetición del presupuesto el gobierno debe incluir las reducciones de gastos que el constituyente le autoriza realizar en los distintos órganos y ramas del poder, lo cual deberá quedar explícito en el mismo ordenamiento, para efectos del control correspondiente. En esta labor el ejecutivo, no sobra decirlo, debe obrar con especial cuidado, de manera que la reducción de gastos sea razonable y proporcionada y tenga como fundamento las necesidades de cada ente público y los programas y objetivos que les corresponde a aquellos desarrollar, ciñéndose siempre al estatuto supremo y a las normas de la ley orgánica.

Algunos hacendistas califican las medidas, instituidas por el constituyente en el artículo 348 de la Carta (vigencia del presupuesto anterior o vigencia del presentado por el gobierno), como verdaderas sanciones que se imponen al gobierno y al Congreso por su “negligencia” e “incumplimiento” de las funciones constitucionales y legales que les han sido asignadas. La Corte por el contrario, considera que en estricto sentido, aquéllas no son sanciones pues no se dirigen a castigar un comportamiento omisivo de personas determinadas sino mecanismos procedimentales de carácter fiscal instituidos por el constituyente para hacer frente a las situaciones de crisis que se podrían derivar de la inexistencia de una ley anual de presupuesto que estableciera los ingresos y el monto máximo de gastos que podrían realizar las distintas entidades del Estado. Para nadie es desconocido que la falta de ley de presupuesto podría no sólo crear un caos financiero sino también conducir a la parálisis de todo el sector público, situaciones que necesariamente inciden en forma negativa en asuntos que interesan a la sociedad en general. De ahí que la Constitución haya contemplado medidas para contrarrestar los efectos dañinos que de esa situación se generan.

La no aprobación por parte del Congreso de un proyecto de ley, siempre y cuando se efectúe dentro de los términos constitucionales y obedezca a la libre determinación de ese órgano de representación popular, no constituye el incumplimiento de un deber, sino el ejercicio autónomo de una facultad constitucional que le ha sido encomendada: “Hacer la ley” y, en consecuencia, de aprobar o no un proyecto de esa índole.

En razón de lo anotado, se declarará exequible, únicamente por el cargo aquí formulado, el aparte demandado del inciso primero del artículo 64 del Decreto 111 de 1996, salvo la expresión “... o no hubiere sido aprobado por el Congreso...”, por contrariar el artículo 348 del estatuto supremo.

Declarar EXEQUIBLE, únicamente por el cargo formulado, el aparte demandado del inciso primero del artículo 64 del Decreto 111 de 1996, que corresponde al artículo 51 de la Ley 38 de 1989 con la modificación introducida por el artículo 55 de la Ley 179 de 1994, salvo la expresión “... o no hubiere sido aprobado por el Congreso...” que es INEXEQUIBLE” (Cfr. C. Const., Sent. C-1645/2000, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz).

Para la aplicación del artículo 48 del Acuerdo 24 de 1995, antes trascrito, y que fue incorporado al Decreto 714 de 1996, debe tenerse en cuenta su contradicción con el texto constitucional. Según la jurisprudencia transcrita, se asimilan los términos “expedir” y “aprobar” de modo que cuando el artículo 348 de la Carta habla de que no se haya “expedido” debe entenderse que no se haya “aprobado” el presupuesto.

El artículo 348 de la Constitución Política prevé dos situaciones:

a) Que el Congreso no expida el presupuesto, es decir, que no lo apruebe, caso en el cual, rige el presentado por el gobierno.

b) Que el presupuesto no sea presentado por el gobierno dentro del término fijado, caso en el cual rige el del año anterior, es decir, surge el denominado “decreto de repetición”, frente al cual puede el gobierno reducir gastos y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos.

En materia distrital, el Decreto-Ley 1421 de 1993 “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”, consagra en el artículo 61:

Decreto 1421 de 1993.

“ART. 61.—Autoridades distritales y locales. Cada localidad estará sometida, en los términos establecidos por este decreto y los acuerdos distritales, a la autoridad del alcalde mayor, de una junta administradora y del respectivo alcalde local. A las autoridades locales les compete la gestión de los asuntos propios de su territorio y a las distritales garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito”.

Corresponde a los alcaldes locales, en los términos del artículo 86, numeral 3º, ibídem “Cumplir las funciones que les fijen y deleguen el concejo, el alcalde mayor, las juntas administradoras y otras autoridades distritales”.

El artículo 17 del Decreto Distrital 1228 de 1997 establece:

“ART. 17.—La junta administradora local, JAL, correspondiente, aprobará y expedirá anualmente el presupuesto de la localidad. Si no lo hiciere dentro de los términos establecidos para tales fines, regirá el presentado por el alcalde local incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas por la JAL, debidamente financiadas y aceptadas por el alcalde local durante los debates”.

Este artículo muestra cómo las juntas administradoras sí pueden introducir modificaciones al proyecto de presupuesto que le pasen los alcaldes, al igual que el Congreso de la República puede hacer lo propio con el proyecto que le presente el Gobierno Nacional, tal como lo disponen los artículos 59 y 63 del Decreto 111 de 1996. No obstante, este último artículo tiene una limitante:

Decreto 111 de 1996.

“ART. 63.—El Congreso podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración, las autorizadas en el plan operativo anual de inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3º del artículo 150 de la Constitución”.

Así lo precisó la Corte Constitucional, en Sentencia C-685 de 1996, cuando dijo:

“En particular, durante el trámite de aprobación en el Congreso, opera un sistema particular ya que los parlamentarios eliminan o disminuyen las partidas presentadas por el gobierno —los llamados contracréditos— en un pliego separado al de la ley, e igualmente proceden a crear o aumentar partidas —los llamados créditos— también en pliego separado. Por consiguiente, por ese particular trámite, el presupuesto sale disperso de las cámaras en cuatro documentos, a saber: el proyecto original presentado por el gobierno, el pliego de contracréditos aprobados por el Congreso, el pliego de créditos aprobados por el Congreso y finalmente, las disposiciones generales y modificaciones de redacción” (Cfr. C. Const., Sent. C-685/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero).

En el mismo sentido, a nivel distrital el artículo 46 del Acuerdo 24 de 1995, dispone:

“ART. 46.—Del estudio del proyecto. La comisión permanente de presupuesto del Concejo Distrital estudiará el proyecto de presupuesto de conformidad con lo siguiente:

a) El cómputo de los ingresos que hubiere presentado el gobierno distrital con arreglo a las normas del presente estatuto, no podrá ser aumentado por el concejo sin el concepto previo y favorable de aquél, expresado en mensaje escrito del Secretario de Hacienda Distrital. El mismo requisito se exigirá para aumentar o incluir una nueva partida en el presupuesto de gastos presentado por la administración.

b) El Concejo Distrital podrá disminuir o eliminar las partidas de gastos propuestas por el gobierno distrital salvo las destinadas a darle cumplimiento al plan de desarrollo, al servicio de la deuda, las obligaciones contractuales, las requeridas para atender las necesidades ordinarias de la administración, las destinadas a cumplir sentencias judiciales y el déficit fiscal”.

El artículo 140 del Decreto-Ley 1421 de 1993 también establece que cuando el concejo no expida el presupuesto antes del diez (10) de diciembre, regirá el proyecto presentado por el alcalde mayor.

La Constitución Política en el artículo 353 dispone:

“ART. 353.—Los principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”.

2. El caso concreto.

Según obra en el expediente, el día 2 de diciembre fue enviado al presidente de la Junta Administradora Local de Chapinero el anteproyecto de presupuesto para la vigencia del año 2001.

Posteriormente, mediante comunicación del 18 de diciembre de 2000, el presidente de la Junta Administradora Local de Chapinero se dirigió a la alcaldesa en los siguientes términos:

“En respuesta al oficio Nº 0877/DA enviado por usted y radicado en nuestra corporación bajo el número 766 el día hoy, le manifiesto que en sesión plenaria de diciembre 14 de 2000, la Junta Administradora Local de Chapinero dio primer debate al proyecto de acuerdo local Nº 8 de 2000, por medio del cual se aprueba el presupuesto de gastos e inversión de la localidad de Chapinero para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2000. El proyecto fue votado negativamente por todos los ediles y se ordenó su archivo, por ese motivo me es imposible hacerle entrega inmediata de él para su conocimiento. El acta Nº 37 de 2000, correspondiente a la sesión plenaria de diciembre 14 de 2000 no ha sido aprobada por la plenaria que debe reunirse hoy a las 4 p.m. Hasta tanto no sea aprobada no podrá ser remitida a su despacho”.

Ante esta realidad de la no aprobación del presupuesto por parte de la JAL, la Alcaldesa Local de Chapinero procedió a expedir el 20 de diciembre el Decreto 029 de 2000 por medio del cual se aprueba y expide el presupuesto de la localidad de Chapinero para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2001, en virtud de las facultades conferidas por los artículos 348 y 353 de la Constitución Política, así como del artículo 86, numeral 13 del Decreto 1421 de 1993 y del Decreto 1228 de 1997.

A la luz de las disposiciones vigentes y de la Sentencia C-1945 de 2000 de la Corte Constitucional, que precisó el alcance del artículo 348 de la Constitución Política, se tiene que en el caso sub examine se configuró la causal de no expedición del presupuesto por parte del órgano encargado de ello, en este caso, la junta administradora local, lo que facultaba a la alcaldesa local para expedir, mediante decreto, el presentado por ella. El decreto de repetición sólo hubiera sido procedente en el caso de que el alcalde no hubiera presentado el proyecto de presupuesto, caso en el cual regía el del año anterior, mediante, la expedición de un decreto de repetición.

Y es que en realidad, con respecto al proyecto de presupuesto existen unas normas especiales que rigen el trámite de dicho proyecto, de cuyo examen, concluye la Sala, no es posible que el concejo municipal respectivo, o la junta local, en el caso en estudio, procedan a su archivo. Debe existir un pronunciamiento en algún sentido por parte de la instancia correspondiente puesto que el archivo del proyecto suspende el trámite de un acto tan fundamental como es el del presupuesto local.

En efecto, el Decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto, regula la preparación del proyecto de presupuesto general de la Nación en los artículos 47 y siguientes. Y en lo concerniente al estudio del proyecto de presupuesto, los artículos 56 y siguientes establecen:

“ART. 56.—Una vez presentado el proyecto de presupuesto por el Gobierno Nacional, las comisiones de Senado y Cámara de Representantes, durante su discusión, oirán al Banco de la República para conocer su opinión sobre el impacto macroeconómico y sectorial del déficit y del nivel del gasto propuesto.

Antes del 15 de agosto las comisiones del Senado y Cámara de Representantes podrán resolver que el proyecto no se ajusta a los preceptos de la ley orgánica, en cuyo caso será devuelto al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que lo presentará de nuevo al Congreso antes del 30 de agosto con las enmiendas correspondientes.

Antes del 15 de septiembre las comisiones de Senado y Cámara de Representantes decidirán sobre el monto definitivo del presupuesto de gastos. La aprobación del proyecto, por parte de las comisiones, se hará antes del 25 de septiembre y las plenarias iniciarán su discusión el 1º de octubre de cada año.

ART. 57.—Toda deliberación en primer debate se hará en sesión conjunta de las comisiones de Senado y Cámara de Representantes. Las decisiones se tomarán en votación de cada cámara por separado.

ART. 58.—Una vez cerrado el primer debate, se designarán los ponentes para su revisión e informe en segundo debate, tanto en la Cámara como en el Senado. El segundo debate podrá hacerse en sesiones plenarias simultáneas e inmediatas.

ART. 59.—Si el Congreso no expidiera el presupuesto general de la Nación antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo, regirá el presentado por el gobierno, incluyendo las modificaciones que hayan sido aprobadas en primer debate”.

A nivel distrital, el Decreto 1421 de 1994, en cuanto a la elaboración del presupuesto:

ART. 138.—Principios presupuestales. En la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto distrital se observarán los siguientes principios:

Anualidad. El año fiscal comienza el primero de enero y termina el treinta y uno de diciembre de cada año.

Universalidad. En cada anualidad, los ingresos públicos distritales deberán incluir, sin deducción alguna, todas las rentas que se esperan recaudar y los recursos de capital, incluyendo los ingresos de los establecimientos públicos.

Las apropiaciones incluidas en el proyecto de presupuesto deberán referirse a la totalidad de los gastos que el distrito pretende realizar durante la vigencia fiscal respectiva.

Si los ingresos autorizados no fueren suficientes para atender la totalidad de los gastos, el alcalde mayor podrá proponer por separado, ante la misma comisión que estudia el proyecto de presupuesto. La creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos previstos. El presupuesto podrá expedirse sin que se hubiere aprobado el proyecto de acuerdo sobre recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar en el período siguiente de sesiones del concejo.

Unidad de caja. Con los ingresos que se recauden se podrá atender el pago de los compromisos adquiridos con cargo a las apropiaciones presupuestales.

Inembargabilidad. Las rentas y los recursos incorporados en el presupuesto distrital son inembargables.

Planificación. El presupuesto deberá reflejar el plan plurianual de inversiones y demás instrumentos programáticos concordantes.

ART. 139.—Sistema presupuestal. El sistema presupuestal está conformado por un plan financiero plurianual, un plan de inversiones y un presupuesto anual.

ART. 140.—Plazos de presentación del presupuesto. El proyecto de presupuesto anual deberá presentarle a consideración del concejo dentro de los tres (3) primeros días de las sesiones ordinarias del mes de noviembre. Si el proyecto no se presentaré dentro de dicho plazo, regirá el correspondiente a la vigencia anterior, ajustado de acuerdo con el artículo 348 de la Constitución Política.

Si el concejo no expidiera el presupuesto antes del diez (10) de diciembre, regirá el proyecto presentado por el alcalde mayor.

A nivel municipal, la Ley 136 de 1994 en los artículos 71 y siguientes regula el procedimiento de los acuerdos municipales. Para que un proyecto sea acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distinto día y el proyecto de acuerdo que sea negado en primer debate puede ser considerado nuevamente por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de iniciativa popular y si bien será archivado el proyecto que no recibiere aprobación, no lo es menos que en lo relativo a la elaboración del presupuesto existen normas especiales que deben seguir las orientaciones del procedimiento que rige a nivel nacional, en lo que sea pertinente, a fin de que se pueda expedir el presupuesto.

Pero, de todas maneras, con la facultad que tiene la corporación administrativa a nivel distrital, municipal o local, de introducir algunas modificaciones al proyecto de presupuesto presentado por el alcalde, es obligación expedir el presupuesto dentro de los términos de ley, y el no hacerlo faculta al alcalde para poner en vigencia el proyecto que él ha presentado en forma oportuna, obviamente que como acto administrativo podrá ser cuestionado.

En este caso el alcalde cumplió con el deber constitucional y legal, pues hizo la presentación del proyecto de presupuesto dentro de los términos de ley. Correspondería al concejo (en este caso la junta administradora local) proceder a su estudio y el archivar equivale a su no expedición. Sobra advertir que las actuaciones del alcalde están sujetas a los controles previstos en la Constitución y la ley de modo que el proyecto de presupuesto que éste presente debe cumplir con todas las exigencias previstas en las normas vigentes.

La elaboración y expedición del presupuesto es una labor conjunta entre alcalde y Concejo Distrital o municipal o junta administradora local, según el caso. Pero, para que la entidad territorial no quede sin presupuesto para la respectiva vigencia fiscal, es necesario que cada una de estas autoridades cumplan su deber dentro de los plazos fijados.

El que el concejo municipal o distrital o la junta administradora local puedan introducir modificaciones al proyecto de presupuesto es una primera forma de control y de participación en la previsión del manejo del gasto, participación que, por lo tanto, debe darse de manera activa para evitar los traumatismos que conlleva la expedición del decreto de repetición del presupuesto de la vigencia anterior o bien la puesta en vigencia del proyecto presentado por el alcalde.

El decreto que pone en vigencia el proyecto de presupuesto se expide bajo la directa responsabilidad del alcalde, como ocurre también en el caso de las objeciones al presupuesto y mientras el tribunal decide, a la luz de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley 179 de 1994, que establece:

Ley 179 de 1994.

“ART. 52.—Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas del presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.

Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad”.

En el caso en estudio, lo que sí resultaba absolutamente improcedente era el archivo del proyecto por parte de la JAL, pues el presupuesto es una herramienta fundamental para el desarrollo y funcionamiento de la respectiva entidad, por lo que necesariamente debe existir un pronunciamiento respecto del mismo en cualquier sentido para así, proceder en consecuencia, dándole el debate correspondiente o introduciendo las modificaciones que autoriza la ley.

Precisa la Sala que dentro del deber de presentar oportunamente el proyecto de presupuesto, se incluye la obligación para el alcalde de elaborar dicho proyecto respetando las normas vigentes.

El Decreto 031, por el cual se liquida el presupuesto anual, es una clara consecuencia del anterior, es decir, del Decreto 029 de 2000, en virtud de lo previsto en el artículo 19 del Decreto 1228 de 1997 que señala que corresponde al alcalde local expedir el decreto de liquidación del presupuesto.

Por lo tanto, se revocará el fallo del tribunal de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B de 22 de noviembre de 2001. En su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 20 de febrero del año dos mil tres.

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