Sentencia 7874 de noviembre 18 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS

COMO MÍNIMO EL 95% DE LOS ESTUDIANTES DEBE PASAR AL GRADO SIGUIENTE

EXTRACTOS: «El ciudadano José Félix Calderón Manrique, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los incisos primero y último, y parágrafo del artículo 9º del Decreto Reglamentario 230 de 11 de febrero de 2002 “por el cual se dictan normas en materia de currículo, evaluación y promoción de los educandos y evaluación institucional”, expedido por el Gobierno Nacional.

(...).

El contenido de la norma acusada, es como sigue:

“ART. 9º—Los establecimientos educativos tienen que garantizar un mínimo de promoción del 95% de los educandos que finalicen el año escolar en cada uno de sus grados.

(...).

Es responsabilidad de la comisión de evaluación y promoción estudiar el caso de cada uno de los educandos considerados para la repetición de un grado y decidir acerca de esta, pero en ningún caso excediendo el límite del 5% del número de educandos que finalicen el año escolar en cada grado. Los demás educandos serán promovidos al siguiente grado, pero sus evaluaciones finales no se podrán modificar.

PAR.—Si al aplicar el porcentaje mínimo de promoción, es decir el noventa y cinco por ciento, al número de alumnos de un grado y la operación da como resultado un número fraccionario, se tendrá como mínimo de promoción el número entero de educandos anterior a la fracción”.

El Decreto 230 de 2002 fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 189, numeral 11, de la Constitución Política, y con base en los siguientes preceptos:

De la Ley 115 de 1994:

“ART. 79.—Plan de estudios. El plan de estudios es el esquema estructurado de las áreas obligatorias y fundamentales y de áreas optativas con sus respectivas asignaturas, que forman parte del currículo de los establecimientos educativos.

En la educación formal, dicho plan debe establecer los objetivos por niveles, grados y áreas, la metodología, la distribución del tiempo y los criterios de evaluación y administración, de acuerdo con el proyecto educativo institucional y con las disposiciones legales vigentes”.

ART. 148.—Funciones del Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional, en cuanto al servicio público educativo, tiene las siguientes funciones: (...).

2. De inspección y vigilancia: (...).

d) Fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores”.

De la Ley 715 de 2001:

“ART. 5º—Competencias de la Nación en materia de educación. Sin perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural: (...).

5.5. Establecer las normas técnicas curriculares y pedagógicas para los niveles de educación preescolar, básica y media, sin perjuicio de la autonomía de las instituciones educativas y de la especificidad de tipo regional”.

El actor considera que al establecer la norma acusada que por lo menos un 95% de los educandos de un grado debe ser promocionado al grado superior desconoce el proceso educativo a que alude el artículo 1º de la Ley 115 de 1994, según el cual la educación es un servicio público y un proceso de formación permanente, personal, cultural y social que se fundamenta en una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y de sus deberes.

Sobre el particular, la Sala observa que, efectivamente, entendida la educación como un proceso, el cual es definido por el Diccionario de la Real Academia Española como “el conjunto de operaciones lógicas y aritméticas ordenadas, cuyo fin es la obtención de unos resultados determinados”, la norma acusada no puede analizarse aisladamente, sino en armonía con el resto del articulado del Decreto 230 de 2001, el cual en el artículo 1º señala como ámbito de su aplicación el servicio público de la educación formal que presten los establecimientos educativos del Estado, los privados, los de carácter comunitario, solidario, cooperativo o sin ánimo de lucro; en el 2º define el currículo como el conjunto de criterios, planes de estudio, metodologías y procesos que contribuyen a la formación integral y a la construcción de la identidad cultural, nacional, regional y local, incluyendo también los recursos humanos, académicos y físicos para poner en práctica las políticas y llevar a cabo el proyecto educativo institucional, y el cual debe ser adoptado por cada establecimiento educativo teniendo en cuenta los fines de la educación y los objetivos de cada nivel y ciclo definidos por la Ley 115 de 1994, así como las normas técnicas y los lineamientos curriculares expedidos por el Ministerio de Educación Nacional; en el 3º define el plan de estudios, el cual debe incorporar la intención e identificación de los contenidos, temas y problemas de cada área, señalando las correspondientes actividades pedagógicas, la distribución del tiempo y las secuencias del proceso educativo, los logros, competencias y conocimientos que los educandos deben alcanzar y adquirir al finalizar cada uno de los períodos escolares en cada área y grado, así como los criterios y procedimientos para evaluar el aprendizaje, el rendimiento y el desarrollo de capacidades de los educandos, el diseño general de planes especiales de apoyo para estudiantes con dificultades en su proceso de aprendizaje, la metodología aplicable a cada una de las áreas y los indicadores de desempeño y metas de calidad; en el 4º dispone que la evaluación de los educandos será continua e integral, que se hará con referencia a 4 períodos de igual duración en el que se dividirá el año escolar y que su objetivo es valorar el alcance y la obtención de logros, competencias y conocimientos por parte de los educandos, determinar la promoción o no de los educandos en cada grado de la educación básica y media, diseñar e implementar estrategias para apoyar a los educandos que tengan dificultades en sus estudios y suministrar la información que contribuya a la autoevaluación académica de la institución y a la actualización permanente de su plan de estudios; en el 5º y 6º preceptúa que al finalizar cada uno de los 4 períodos del año escolar los padres de familia recibirán un informe escrito de evaluación, en el que se dé cuenta de los avances de los educandos en el proceso formativo en cada una de las áreas y en el que se detallarán las fortalezas y dificultades que estos hayan presentado, estableciendo recomendaciones y estrategias para mejorar, y que al finalizar el año escolar se les entregará a los padres de familia un informe final que incluirá una evaluación integral del rendimiento del educando para cada área durante todo el año, y la cual tendrá en cuenta el cumplimiento por parte del educando de los compromisos que haya adquirido para superar las dificultades detectadas en períodos anteriores; en el 7º se prevé que en todas las instituciones educativas se mantendrá actualizado un registro escolar que contenga para cada alumno sus datos de identificación y el informe final de evaluación de cada grado cursado; el 8º consagra que el consejo académico conformará para cada grado una comisión de evaluación y promoción integrada por tres docentes, un representante de los padres de familia y el rector o su delegado, con el fin de definir la promoción de los educandos y recomendar actividades de refuerzo y superación para estudiantes con dificultades, y que las comisiones analizarán los casos de los estudiantes con desempeños excepcionalmente altos, con el fin de recomendar actividades especiales de motivación o promoción anticipada, y establecerán si educadores y educandos siguieron las recomendaciones y cumplieron los compromisos del período anterior, todo lo cual se consignará en actas que constituirán evidencia para decidir acerca de la promoción de educandos; en el 9º se prevé que en ningún caso podrá repetir el grado un porcentaje superior al 5% del número de educandos que finalice el año escolar; en el 10 que todo educando que haya obtenido insuficiente o deficiente en la evaluación final de una o más áreas presentará una nueva evaluación de esas áreas, que se basará en un programa de refuerzo pertinente con las dificultades que presentó; en el 11 se establece que el establecimiento educativo deberá diseñar programas específicos para educandos no promovidos al grado siguiente, a los cuales les hará un seguimiento y favorecerá su promoción en la medida en que demuestren la superación de las insuficiencias académicas que no aconsejaron su promoción; en el 12 se determina que la evaluación académica es el proceso mediante el cual la institución educativa establece si ha alcanzado los objetivos y las metas de calidad académica propuestas en su proyecto educativo institucional —PEI— y en su plan de estudios, y propone correctivos y planes de mejoramiento; en el 14 se advierte que la autoevaluación académica institucional anual tiene por objeto mejorar la calidad de la educación que se imparte, teniendo en cuenta las metas de calidad académica propuestas; y el 15 prescribe que las entidades territoriales periódicamente podrán contratar con entidades avaladas por el Ministerio de Educación Nacional evaluaciones académicas censales, que tendrán como referencia las normas técnicas que formule el citado ministerio.

Examinada la norma acusada dentro del contexto del Decreto 230 de 2002, la Sala considera que la fijación del 95% como porcentaje mínimo de educandos que deben ser promovidos al grado superior no desconoce el artículo 1º de la Ley 115 de 1994, el cual, se reitera, define la educación como un proceso, pues no es cierto que con dicha medida se deje de lado el desarrollo de la persona en sus diferentes aspectos (cognitivo, moral, etc.), pues conforme al artículo 2º define el currículo como el conjunto de criterios, planes de estudio, metodologías y procesos que contribuyen a la formación integral teniendo en cuenta los fines de la educación y los objetivos de cada nivel y ciclo definidos por la Ley 115 de 1994, y que el artículo 3º contempla que el plan de estudios, debe incorporar la intención e identificación de los contenidos, temas y problemas de cada área, señalando las correspondientes actividades pedagógicas, la distribución del tiempo y las secuencias del proceso educativo, los logros, competencias y conocimientos que los educandos deben alcanzar y adquirir al finalizar cada uno de los períodos escolares en cada área y grado, disposiciones estas que evidencian, en todo caso, la sujeción de los planteles educativos a las normas contenidas en la ley general de educación y, en especial, el sometimiento a los fines y al proceso educativo allí definido.

Como fines de la educación, el artículo 5º de la Ley 115 de 1994 contiene, entre otros, los siguientes: el pleno desarrollo de la personalidad dentro de un proceso de formación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, ética, cívica y demás valores humanos; la formación para facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; la adquisición y generación de los conocimientos científicos y técnicos más avanzados, humanísticos, históricos, sociales, geográficos y estéticos, mediante la apropiación de hábitos intelectuales adecuados para el desarrollo del saber; el acceso al conocimiento, la ciencia, la técnica y demás bienes y valores de la cultura, el fomento de la investigación y el estímulo a la creación artística en sus diferentes manifestaciones; el desarrollo de la capacidad crítica, reflexiva y analítica que fortalezca el avance científico y tecnológico nacional, orientado con prioridad al mejoramiento cultural y de la calidad de la vida de la población, a la participación en la búsqueda de alternativas de solución a los problemas y al progreso social y económico del país; la formación en la práctica del trabajo, mediante los conocimientos técnicos y habilidades, así como en la valoración del mismo como fundamento del desarrollo individual y social; la formación para la promoción y preservación de la salud y la higiene, la prevención integral de problemas socialmente relevantes, la educación física, la recreación, el deporte y la utilización adecuada del tiempo libre; y la promoción en la persona y en la sociedad de la capacidad para crear, investigar, adoptar la tecnología que se requiere en los procesos de desarrollo del país y que le permita al educando ingresar al sector productivo.

A juicio de la Sala, al haber señalado el artículo 9º del Decreto 230 de 2002 que por lo menos el 95% de los estudiantes deberá ser promocionado al grado siguiente en manera alguna contradice los fines de la educación, pues, como ya se dijo, tal precepto no puede analizarse por fuera del contexto del resto del articulado, el cual, como quedó visto, obliga a las instituciones educativas a ajustar el currículo adoptado por cada una de ellas a los fines consagrados en la ley de educación.

Además, no es cierto que la norma analizada ignore los resultados del proceso educativo, como tampoco si el educando desarrolló las habilidades propias de su edad, pues a la comisión de evaluación y promoción le corresponde estudiar el caso de cada uno de los educandos considerados para repetir el grado y decidir acerca de tal repetición, estudio que, como es lógico, tiene que comprender los resultados del proceso educativo, teniendo en cuenta para ello las condiciones particulares del estudiante, tales como su edad, sus falencias, sus fortalezas, su personalidad, sus aptitudes, el medio económico y social, etc.

Si los fines de la educación son, entre otros, el pleno desarrollo de la personalidad dentro de un proceso de formación integral, física, psíquica, intelectual, moral, espiritual, social, afectiva, ética, cívica y demás valores humanos, fines a los que debe ajustarse el currículo, no es cierto, entonces, que la norma acusada destruya la participación y formación de actitudes y valores de los estudiantes, pues lo que pretende el gobierno es que las metodologías empleadas por los centros educativos sean tan eficaces que, mínimo el 95% de los educandos pueda ser promocionado al grado siguiente.

De otra parte, estima el actor violados los artículos 4º de la Ley 115 de 1994 y 67 de la Constitución Política, los cuales preceptúan:

“ART. 4º—Calidad y cubrimiento del servicio. Corresponde al Estado, a la sociedad y a la familia velar por la calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo, y es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento.

El Estado deberá atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación; especialmente velará por la cualificación y formación de los educadores, la promoción docente, los recursos y métodos educativos, la innovación e investigación educativa, la orientación educativa y profesional, la inspección y evaluación del proceso educativo”.

“ART. 67.—La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.

La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que corresponderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”.

No encuentra tampoco esta corporación que la norma acusada desconozca los preceptos transcritos, dado que el porcentaje allí establecido no niega el proceso educativo, ni desconoce la subjetividad del educando ni la naturaleza de servicio público que tiene la educación, pues al fijar dicho límite lo que pretende es mejorar la calidad de la educación y que un número mayor de habitantes de Colombia pueda acceder a dicho servicio, en cumplimiento del precepto constitucional 67, ya trascrito.

En cuanto a que la norma acusada desconoce el artículo 7º de la Ley 115 de 1994, según el cual, a la familia le corresponde matricular a sus hijos en instituciones educativas que respondan a sus expectativas; participar en las asociaciones de padres de familia; informarse sobre el rendimiento académico y el comportamiento de sus hijos, y sobre la marcha de la institución educativa, y en ambos casos, participar en las acciones de mejoramiento; buscar y recibir orientación sobre la educación de los hijos; participar en el consejo directivo, asociaciones o comités para velar por la adecuada prestación del servicio educativo; contribuir solidariamente con la institución educativa para la formación de sus hijos; y educar a sus hijos y proporcionarles en el hogar el ambiente adecuado para su desarrollo integral, la Sala hace extensivas a este cargo las consideraciones expuestas para despacharlo desfavorablemente, pues, como ya se vio, el decreto contentivo del precepto demandado involucra a los padres de familia en el proceso educativo, al punto de que un representante de los mismos hace parte de la comisión de evaluación y promoción, evaluación que se define como el proceso mediante el cual la institución educativa establece si ha alcanzado los objetivos y las metas de calidad educativa propuestas en su proyecto educativo institucional, de donde se desprende que la promoción de un grado a otro no es simplemente un elemento cuantitativo, pues el espíritu de la norma no es otro distinto al de que el proceso educativo culmine con el rendimiento óptimo de la gran mayoría de los educandos.

De otra parte, el actor considera que la norma educativa desconoce lo dispuesto en el artículo 148, numeral 2º, literal d, de la Ley 115 de 1994, en el sentido de que corresponde al Ministerio de Educación Nacional fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores, los cuales, de conformidad con el artículo 11, ibídem, son el preescolar, la básica, con sus dos ciclos, y la media.

Al respecto, la Sala precisa que teniendo en cuenta que los niveles están compuestos por grados, y que la promoción del último grado de preescolar implica el ingreso al primer grado de la básica, y la promoción del último grado de la básica implica el ingreso al primer ciclo de la media, y así sucesivamente, el hecho de que la norma acusada se haya referido a la promoción de un grado a otro y no a la de un nivel a otro no implica una falta de competencia del Ministerio de Educación, pues si este está facultado para fijar criterios respecto de los distintos niveles, también lo está para definir lo concerniente a los grados que, como quedó visto, hacen parte de aquella.

También se encuentra inconforme el actor con el hecho de que el precepto demandado hable de “establecimiento educativo”, lo cual, a su juicio, desconoce el contenido del artículo 9º de la Ley 715 de 2001, que denomina instituciones educativas a quienes ofrezcan todos los niveles de educación, y centros educativos a quienes ofrezcan solamente unos de ellos.

No comparte la Sala la anterior censura, pues al hablar la norma acusada de los establecimientos educativos es obvio que se está refiriendo tanto a las instituciones educativas como a los centros educativos, sin que ello signifique que está creando una nueva modalidad de estatus educativo.

Finalmente, la Sala desea resaltar que la norma acusada, no hace cosa distinta que imponer al establecimiento educativo la obligación de responder por una educación de excelente calidad, de tal forma que máximo un 5% de los estudiantes repita el respectivo grado. En el acto acusado subyace tal propósito. De una parte, bajo el entendido de que los educandos forzosamente promovidos deberán ser objeto de un trato y seguimiento especial, precedido de una gestión diseñada con sujeción a las particularidades de cada situación, que permita su nivelación con los objetivos académicos previstos para los grados subsiguientes, lo anterior considerando que la educación es un proceso que no se agota dentro de los límites de un año escolar, lo cual, a no dudarlo, exige un mayor compromiso por parte de la institución educativa, de los educadores y, desde luego, de los estudiantes implicados; de la otra, se resalta la necesidad de un esfuerzo mayor en el trabajo educativo para que en lo posible todos los alumnos de un determinado grado alcancen el nivel que permita su promoción, al margen de las directrices de la norma acusada, lo cual, de por sí, será la mejor evidencia de que el proceso adelantado en el año respectivo alcanzó a plenitud sus objetivos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las súplicas de la demanda.

2. Devuélvase al actor las sumas de dinero depositadas para gastos ordinarios del proceso que no fueron utilizadas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(Sentencia de 18 de noviembre de 2004. Expediente 7824. Consejero Ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).

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