SENTENCIA 7891 DE OCTUBRE 13 DE 1993

 

Sentencia 7891 de octubre 13 de 1993 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONCILIACIÓN

PODERES DEL JUEZ

Consejero Ponente:

Dr. Juan de Dios Montes Hernández

Ref.: Exp. 7891

Actor: Mabel del Carmen Matías Torres y otros.

Santafé de Bogotá D.C., trece de octubre de mil novecientos noventa y tres.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto contra el auto de agosto 31 de 1992, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el cual se decidió:

“Apruebase la diligencia de conciliación celebrada entre el municipio de Montelíbano y el doctor Miguel Mercado Vergara, el día 18 de agosto de 1992”.

Antecedentes

El 31 de marzo de 1992, Mabel del Carmen Matías en nombre propio y en representación de sus hijas menores: Adriana Marcela Montes Matías, Liliana Beatriz Montes Matías y Natalí Montes Matías; y los señores Andrés Montes Vergara, Fanny E. Miranda de Montes, Beatriz Montes Miranda, Liliana Montes Miranda y, Armando Montes Miranda, en nombre propio, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda en contra del Municipio de Montelíbano para que se le declarara responsable y se le condenara por los perjuicios morales y materiales ocasionados con la muerte de José Luis Montes Miranda, como consecuencia de las lesiones sufridas en accidente de tránsito ocurrido el 8 de marzo de 1992, el cual es atribuido por los demandantes a la imprudencia de Nelson Navarro Hernández quien según las afirmaciones de la demanda era para entonces conductor del vehículo accidentado y empleado del municipio demandado.

En audiencia de conciliación celebrada el 18 de agosto de 1992, una vez finalizado el período probatorio, las partes conciliaron la controversia en la suma de treinta millones de pesos m/c ($ 30.000.000), la cual sería cancelada “... dentro de los seis meses siguientes a la vigencia fiscal de 1993...”.

El Procurador Judicial Administrativo 33, delegado ante el a quo, apeló la providencia que aprobó la conciliación. Para sustentar su recurso, resumió los hechos que se invocaron como fundamento de las pretensiones, analizó las pruebas e hizo un estudio de la responsabilidad del Estado. Por último, respecto de la conciliación efectuada sostiene:

“El acuerdo que supone la conciliación debe descansar sobre varias bases en tratándose de la administración pública: a) que de las pruebas y razones jurídicas (aspectos fáctico-jurídicos) obrantes en el proceso se llegue a la conclusión de que, en caso de aguardar el fallo definitivo, la decisión del juez va a ser inminentemente condenatoria; b) que en todo caso, la transacción no va a ser gravosa, o sea, que frente a las consecuencias de una sentencia adversa, resulte que la administración con la conciliación pague menos; c) que el acuerdo se verifique teniendo en cuenta todos los aspectos legales que giran en torno al compromiso, como por ejemplo, la existencia de disponibilidad presupuestal (rubro o apropiación), autorización legal de la junta u organismo indicado, cuando sea el caso; d) análisis sobre la calidad de las partes en contención, v.gr: menores, etc.

Si en este orden de ideas, analizamos el contenido del acta de conciliación ...advertimos que resulta inaudito e indignante que, muy a pesar de las formulaciones planteadas por el Ministerio Público y el magistrado conductor, sobre la improcedencia de la conciliación por serias deficiencias probatorias, los representantes del municipio demandado (quienes también señalan los mismos vacíos probatorios) acceden a conciliar la totalidad del litigio por la suma de treinta millones de pesos ($ 30.000.000)”.

Expresa además, que la conciliación de los derechos de los menores involucrados en la litis no es válida pues fue realizada por la madre sin que mediara para ello autorización judicial.

Por las razones anteriores solicita se revoque la aprobación de la conciliación mencionada.

De otro lado, el apoderado del municipio de Montelíbano en memorial que obra a fls. 110-112 del expediente, solicita “...dejar sin efecto jurídico la conciliación pactada y permitir que el proceso vuelva al estado inicial antes de la conciliación”; el fundamento de su petición está expresado así:

“Por los antecedentes que la administración no había contestado la demanda, no había aportado ni solicitado pruebas, etc, previo acuerdo con el señor alcalde se aceptó solicitar conjuntamente la conciliación. Las directrices recibidas por él fueron precisas, si el municipio tenía alguna responsabilidad se debía conciliar, pero teniendo en cuenta las pruebas reales y objetivas (...). Pues bien, al iniciar nuestra investigación todo nos indicaba que sí había relación, ese era el criterio común de los ex funcionarios, razón por la cual aceptamos la conciliación.

El doctor Felipe Bula Gutiérrez (...) después de la conciliación ordenó que se siguiera la investigación para ver si era cierto que la administración tenía relación con el accidente y dicha investigación arrojó que la verdad objetiva y real es que tanto las actuaciones del occiso como la del señor Nelson Navarro, conductor del vehículo, fueron a título personal, que no es cierto que se encontraban en misión oficial como se nos informó a los de la administración actual ni como lo afirma el apoderado de la parte demandante (...).

Afirmamos y reconozco, porque el profesional, el hombre cuando es honesto, debe reconocer sus vacíos, sus errores, etc., pues bien, tal vez hubo un poco de precipitud al aceptar la conciliación, pero igualmente y no a manera de disculpas, cuando conocí el negocio los términos eran sumamente reducidos para estudiar el negocio y sobre todo con las directrices del señor alcalde. Gracias a Dios hemos dado con la luz de la verdad y sólo dejamos en manos de la justicia si nos asiste la razón o no, pero con la certeza que vamos a defender una causa basada en la verdad real y objetiva lo cual nos permite dormir con la conciencia tranquila como supremo juez del ser humano”.

Para resolver, SE CONSIDERA:

a) En relación con la procedibilidad del recurso de apelación en contra del auto que aprueba la conciliación y de la conciliación misma, ha dicho la Sala en providencia de febrero 5 de 1993, actor: Intertel-Socotel, Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Exp. 7633:

“En este punto la ley es bastante clara: La conciliación y el auto que la apruebe tendrán los efectos de cosa juzgada (inc. 5º, art. 6º, D. 2651/91).

Pese a estos efectos, y que tiene alcances de sentencia, el auto así conformado no es más que una decisión interlocutoria que, como tal, tiene el recurso propio de tal clase de providencia. Así, uno es el recurso si la conciliación se decide en asunto de única instancia o durante la segunda instancia y otro, si se decide en primera instancia. En los primeros eventos será solo susceptible de reposición y en el segundo de apelación.

Aunque en esto el Decreto 2651 de 1991 guardó silencio, lo que no sucedía con la Ley 23 del mismo año que le negaba a la providencia que resolviera sobre la aprobación de la conciliación hecha ante la fiscalía cualquier recurso, hoy puede afirmarse, aplicando los principios generales, que la providencia sí es susceptible de recursos y que éstos son, como se dijo atrás, el de reposición para el auto de única o segunda instancia que dicte la Sala y el de apelación para el de primera.

Para arribar a la primera conclusión baste citar el artículo 180 del CCA que hace reponibles los autos de sala dictados por las salas del Consejo de Estado o por los Tribunales cuando sean susceptibles de apelación.

Y para afirmar más la procedencia de la apelación en la otra hipótesis, debe recordarse:

1. Que todos los autos de terminación anticipada del proceso expedidos en primera instancia que tienen el alcance de sentencia y el efecto de la cosa juzgada, son siempre apelables (ver arts. 340 y ss. del CPC).

2. Que los autos interlocutorios de Sala, dictados por los tribunales igualmente en primera instancia que no son susceptibles de reposición, son apelables, pudiéndose contar entre éstos los que disponen sobre la terminación del proceso. Para esta afirmación se armoniza el numeral 3º del artículo 181 del CCA con el artículo 351 del CPC.

3. Que aun en el caso de que existiera duda sobre su recurribilidad, cobraría aplicación el artículo 31 de la nueva Constitución que impone la regla de la doble instancia para las decisiones judiciales definitivas. Norma esta que puede tomarse como principio de aplicación de la norma-tividad procesal.

4. Que en el proceso colombiano no existen, por regla general, providencias irrecurribles, a menos que expresamente así lo disponga la ley; evento que no se da en el presente caso.

5. Que pese a existir en Colombia el principio de la taxatividad de los autos apelables, el aquí discutido por pertenecer a legislación posterior, no puede gobernarse por dicho principio”.

b) El Tribunal, en la providencia impugnada, examinó la conciliación en dos de sus elementos:

1. Que la pretensión es susceptible de conciliación.

2. Que los apoderados habían recibido expresa facultad para conciliar, de los demandantes de una parte y del alcalde municipal de Montelíbano, de otra.

c) Sin embargo, los poderes del juez frente al acto de conciliación de las partes no pueden ser tan restringidos, de modo que su tarea se limite al examen de la naturaleza transigible o conciliable que revista la pretensión y a la capacidad de las partes y de los apoderados para adoptar esa conducta; “la conformidad con la ley” del acto de conciliación de que trata el inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2651 de 1991, sugiere un campo de mucha mayor amplitud que el descrito por el a quo, máxime en tratándose de procesos contencioso administrativos en los cuales está comprometido el tesoro público y los intereses de la colectividad además del simple interés del demandante.

Para efectos de precisar los linderos de la competencia del juez, resulta oportuno recordar los preceptos contenidos en los artículos 60 y 65 de la Ley 23 de 1991, los dos atinentes a la conciliación prejudicial.

Por el primero, el consejero o magistrado debe definir si la conciliación resulta lesiva para los intereses patrimoniales del Estado o si puede hallarse viciada de nulidad absoluta, caso en el cual, por la disposición del segundo, “así lo declarará la Sala en providencia motivada y ordenará la continuación del proceso en cuanto fuere necesario”.

Sobra decir que estas normas en nada riñen con las del Decreto 2651, razón por la cual no caben dentro de la suspensión ordenada por éste, y si bien dicen relación con la conciliación prejudicial, su contenido tiene plena aplicación en las conciliaciones acordadas dentro del proceso.

En el caso objeto del presente recurso hay serios indicios que conducen a pensar en que la conciliación resulta lesiva para los intereses del municipio: los hechos invocados como sustento de las pretensiones; las manifestaciones del agente del ministerio público en la diligencia de conciliación y el recurso de apelación; la conducta de las partes, sobre todo, del ente municipal, en dicha diligencia; la conducta despreocupada del municipio que se abstiene de hacer cualquier manifestación en el proceso y hace presencia únicamente para conciliar; la manifestación final del apoderado del municipio quien, luego de que el agente del ministerio público ha interpuesto el recurso lamenta la conciliación que él mismo suscribió, etc., no pueden dejar tranquilidad en el juzgador que, sin más, apruebe el acuerdo.

La conciliación es un mecanismo muy importante para la composición de los litigios y para la descongestión de los despachos judiciales; así lo ha destacado la Sala y ha estimulado su práctica; esta consideración, sin embargo, no puede conducir a la aprobación mecánica de las conciliaciones de las partes, sin parar mientes en la indebida utilización que se pueda hacer de esta institución y en las defraudaciones que, por su aplicación se puedan producir al tesoro público. En el caso sub examine, la Sala no encuentra razón alguna que explique la conducta observada tanto por el representante del municipio como por el señor Magistrado Sustan-ciador; en efecto, respecto del primero, nada justifica que, luego de su oferta inicial de $ 20.000.000, sin motivos diferentes a los reparos del agente del Ministerio Público que invitaban, por lo menos, a rebajar la cifra, de modo notoriamente contradictorio, eleve su propuesta a $ 30.000.000, la que es automáticamente aceptada por la parte actora y aprobada por el Magistrado.

Lo anterior, sin perjuicio de que la oposición del Ministerio Público a la conciliación, dada su calidad de parte procesal, sin duda impide que la diligencia prospere.

Por lo expuesto,

SE RESUELVE:

1. REVOCAR el auto aprobatorio de la conciliación y la conciliación realizada ante el Tribunal Administrativo de Córdoba.

2. ORDENAR la continuación del proceso.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Juan de Dios Montes Hernández, Presidente de la Sala—Daniel Suárez Hernández—Julio César Uribe Acosta—Carlos Betancur Jaramillo.

Ruth Stella Correa Palacio, Secretaria.

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