Sentencia 7919 de octubre 25 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONTRIBUCIÓN DE DESARROLLO MUNICIPAL

COMPETENCIAS EN SU REGULACIÓN

EXTRACTOS: «Resuelve la Sección el recurso de apelación interpuesto por el actor, Héctor Hernández Ayazo, contra el fallo proferido en procesos acumulados, el 28 de mayo de 1996, por el Tribunal Administrativo de Bolívar, desestimatorio de las pretensiones de las demandas impetradas contra los artículos 112 a 120 del Acuerdo 49 de 1992, expedido por el Consejo del Distrito Cultural y Turístico de Cartagena de Indias.

(...).

Consideraciones de la Sala

La Carta de 1991, claramente señala que la forma como está constituido el Estado es la de “República unitaria” y dentro de tal marco de unidad, reitera y amplía el principio de descentralización administrativa, al precisar que dicho régimen operará con autonomía de sus entidades territoriales, definidas en el artículo 286 ibídem, “autonomía para la gestión de sus intereses” según se ratifica en el artículo 287, acompañada de las atribuciones inherentes en materia de competencias propias y dotada de derechos, tales como los de “3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

En desarrollo de dicha atribución, en materia impositiva y en virtud del principio de unidad nacional, las entidades territoriales no poseen capacidad reguladora incondicional, pues están facultadas para adoptar y reglamentar los impuestos y contribuciones que la ley cree o les autorice establecer como recursos de su respectivo nivel y con sujeción a la Constitución y a la ley. De esta forma, se observa, que en el evento de que los respectivos concejos municipales resuelvan establecer o adoptar un impuesto en el respectivo territorio municipal, se requiere de una ley previa que lo haya autorizado.

En este sentido ha sido insistente y reiterativa la jurisprudencia en señalar, que el poder impositivo descansa en cabeza del Congreso de la República, facultado privativamente para “establecer contribuciones fiscales” (art. 150-12), y que la autonomía que la Constitución reconoce a las entidades territoriales en la materia, no conlleva una “soberanía tributaria” que respalde por parte de ellas la creación directa de impuestos. De donde se desprende, que la facultad que poseen tales entes es limitada y derivada, debe ejercerse en forma subordinada a la autorización legal previa y expresa, como quiera que la misma Carta (art. 287), advierte perentoriamente que las funciones y derechos allí consagrados, deberán desarrollarse “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.

Conforme a lo anterior, y de manera conclusiva, caben dos precisiones a saber:

La primera, que la decisión mediante la cual se crea un tributo siempre debe emanar del Congreso. No obstante, si el tributo ha sido establecido para regir en el ámbito local, la decisión sobre su adopción (establecimiento) en la respectiva jurisdicción corresponde a la entidad territorial, mediante acto administrativo emanado de la corporación de elección popular. Compete también a la asamblea o concejo respectivo, expedir la regulación relativa al procedimiento para el recaudo y fiscalización del tributo.

La segunda, para aclarar, que la competencia de los concejos municipales en materia tributaria, en vigencia de la Constitución de 1886 y también en la actual, sin excepción, sigue siendo derivada, sujeta a la ley, pues se halla precedida de la reserva de la ley que consagra el artículo 150-12 de la Carta, según el cual el Congreso es quien tiene que autorizar la creación de los tributos. Por ello, los artículos 300-4 y 313-4, disponen que las asambleas deben “decretar de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones”, en igual sentido, los concejos “votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”, en la forma como se deduce de una lectura armónica con el artículo 338 ibídem, que ordena al legislador señalar los sujetos, los hechos, las bases y las tarifas de los impuestos.

De esta forma, la Sala se aparta del criterio de la Señora Procuradora, en cuanto considera que, excepcionalmente, por virtud del artículo 317, los municipios pueden gravar directamente y sin autorización previa la propiedad inmueble, habida consideración de que la atribución que otorga dicha, disposición de la Carta, también debe ser ejercida por los municipios con sujeción al marco legal delimitado para el establecimiento de sus tributos propios, y con preservación del principio de unidad nacional.

Respecto del artículo 317, cabe observar que, excepcionalmente, pues para los demás niveles no se consagra prerrogativa similar de adscripción impositiva, la Carta de 1991, a efecto de fortalecer el régimen fiscal municipal y arbitrar los recursos necesarios para el cumplimiento de las finalidades asignadas por la Constitución en su artículo 311, reservó al municipio “entidad fundamental de la división político-administrativa”, la atribución de gravar la propiedad inmueble, con la aclaración, de que ello no es obstáculo para que otras entidades puedan establecer la contribución de valorización respecto de obras y servicios de su propio nivel. Previsiones que fueron consagradas en los siguientes términos: “Sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización”.

Así mismo, el artículo 82 de la Carta, en su segundo inciso, previó: “Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.

La asignación constitucional de los tributos sobre la propiedad raíz a la órbita municipal, significa que solamente tales entes están facultados para ejercer la sujeción activa de los gravámenes que recaigan sobre la propiedad raíz, directamente y por causa de ella, prerrogativa que impide que la Nación y las entidades territoriales diferentes a los municipios impongan impuestos para arbitrar recursos propios de esos niveles sobre los mismos hechos gravados.

Conlleva así mismo, la administración de tales gravámenes con la autonomía que a los municipios reconoce la Constitución para el manejo de sus bienes, protegidos en la forma reconocida en el artículo 362 de la Carta, que prohíbe a la ley eliminarlos, o trasladarlos a la Nación, como también conceder exenciones u otros tratamientos preferenciales en relación con dichos tributos, salvo lo dispuesto en dicho artículo 317.

La contribución de desarrollo municipal

La denominada por la ley “contribución de desarrollo municipal”, es un tributo destinado exclusivamente al nivel territorial municipal, a cargo de los propietarios o poseedores de predios urbanos o suburbanos, que grava la plusvalía o mayor valor que adquieren los predios como consecuencia del esfuerzo social o estatal.

En efecto, la Ley 9ª de 1989, conocida como “ley de reforma urbana”, en el capítulo IX, atinente a instrumentos financieros para garantizar el aprovisionamiento de recursos para sus fines y fortalecer los fiscos municipales, creó dos gravámenes, entre ellos el establecido en el artículo 106 y siguientes, vale decir, la contribución de desarrollo municipal, cuyo hecho generador es el mayor valor que adquieran los predios como consecuencia de los eventos que allí se describen, o de la toma de decisiones administrativas.

Así, el artículo 107 de la Ley 9ª de 1989, determinó que el beneficio generador de la contribución, puede tener origen en uno o varios de los siguientes hechos o autorizaciones afecten el predio: a) Cambio de destinación del inmueble, b) Cambio de uso del suelo, c) Aumento de densidad habitacional, área construida o proporción ocupada del predio, d) Inclusión dentro del perímetro urbano o el de los servicios públicos y e) Obras públicas de beneficio general, cuando así lo determinen los respectivos concejos municipales.

Previó también la ley, la obligatoriedad de la contribución en los municipios de más de 100.000 habitantes; la tarifa fija, consistente en la tercera parte deI mayor valor real del terreno (diferencia entre un avalúo inicial y uno final), consagró exclusiones para los propietarios de áreas de lote mínimo (300 metros), que facultó a los municipios para variar, según las condiciones locales, etc. Esta forma de establecimiento del tributo en la ley, dejó propicio el espacio para que las corporaciones municipales (concejos) reglamentaran la contribución, mediante la expedición de sus respectivos acuerdos.

En efecto, la ley consagró la contribución con carácter nacional y dispuso su cesión a favor de los municipios en donde esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble. Dicha cesión fue declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 1º de febrero de 1990, por considerar que la ley en este aspecto careció de la iniciativa gubernamental requerida para la cesión.

Razón por la cual, bajo la consideración de que “(...) se fortalecen los fiscos municipales en su capacidad de servir contrapartidas de vivienda o infraestructura ordenando la cesión de impuestos creados por la ley de reforma urbana (plusvalía y estratificación), cuya destinación municipal fue considerada por la honorable Corte como inconstitucional, por carecer, desde el comienzo del trámite de la iniciativa, de la autorización del ejecutivo” (Cfr. Exposición de motivos, Proyecto de L. 101/90, Anales Nº 77 de 1990).

Resultado de lo anterior, fue el artículo 28 de la Ley 3ª del 15 de enero de 1991, que dispuso: “Cédese la contribución de desarrollo municipal de que trata el artículo 106 de la Ley 9ª de 1989, en favor de los distritos especiales, la intendencia de San Andrés y Providencia y los municipios en los cuales esté ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble afectado”.

De manera que si se considerase que la contribución materia de debate, constituye un gravamen sobre la propiedad raíz, no cabría duda de que la misma no se opone a la Carta Fundamental, todo lo contrario, por virtud de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 3ª de 1991 pasó a ser un gravamen de carácter municipal y justamente por tratarse de un tributo asignado a esa órbita, uno de sus fundamentos constitucionales sería precisamente el artículo 317, que indica, que “sólo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble”.

No obstante, y como antes se dejó expuesto, a diferencia del impuesto predial, la contribución no grava el hecho jurídico y económico de la propiedad, como lo entendió el accionante, sino el mayor valor que por el cambio de uso de la tierra o la decisión administrativa que al respecto se adopte y otros efectos y autorizaciones atrás descritos, que en la medida en que produzcan una plusvalía (concepto introducido al ordenamiento Constitucional por virtud de su artículo 82), constituyen hecho generador de la contribución.

Sobre el particular, resulta pertinente transcribir las precisiones efectuadas por la Corte Constitucional, en fallo del 20 de junio de 1996, C-275 de 1996, así:

“Pero la propiedad no puede confundirse, como objeto de imposición, con los rendimientos que obtenga el propietario por la valorización del inmueble —pues la misma Constitución declara que ésta podrá ser gravada por entes distintos de los municipios—, ni tampoco con los derivados de la venta o enajenación de aquél, ni con los actos jurídicos que se celebren en relación con el predio. Por eso, el impuesto de valorización, el que recaiga sobre la utilidad por la enajenación del bien una vez transcurrido cierto lapso desde su adquisición, el de ganancias ocasionales dentro de las condiciones que fije el legislador, o el que tenga como hecho gravable la celebración de ciertos actos jurídicos respecto del bien, para mencionar tan solo algunas variables tributarias que aluden a inmuebles, no son tributos que recaigan sobre la propiedad raíz en sí misma, esto es, que impliquen para el contribuyente la obligación de pagar algo al Estado por el hecho de ser propietario de un bien de esa categoría.

Lo que se grava en los eventos que propone la demanda puede diferenciarse perfectamente de la propiedad aunque se relacione con ella. Así, en lo concerniente a valorización, el objeto de tributo es el incremento patrimonial y no la circunstancia de ser propietario; lo mismo acontece en los casos de utilidades, rentas y ganancias ocasionales producidas con motivo de la enajenación del bien, en los cuales se parte del supuesto de que el propietario ha dejado de serlo, percibiendo entonces un rendimiento susceptible de gravamen; y, de la misma manera, los actos jurídicos sobre inmuebles causan impuestos en cuanto tales, al punto que sólo se recaudan en el momento de otorgar la correspondiente escritura pública o de efectuar el registro.

Lo dicho significa que la Constitución no prohíbe que tales impuestos sean consagrados por entidades distintas de los municipios y, por tanto, las normas legales que los contemplan para la Nación o para los departamentos, como sucede con las acusadas, no son por ello inconstitucionales”.

Finalmente, cabe anotar que conforme a lo expuesto al inicio de estas consideraciones, para exigir a los sujetos pasivos la respectiva contribución, no resulta suficiente su establecimiento en la Ley 9ª de 1989, sino que se requiere además, la decisión política, plasmada en un acuerdo en el cual se adopte el tributo, esto es, la voluntad de la ley debe trasladarse al correspondiente acuerdo municipal, obligatorio sólo en el territorio respectivo.

Así, las disposiciones de las leyes 9ª de 1989 y 3ª de 1991, atrás reseñadas, contienen el marco y las previsiones genéricas a las que debió sujetarse el concejo distrital para el establecimiento y la adopción de la contribución y que son los preceptos superiores que constituyen el ordenamiento jurídico expedido por el legislador que da fundamento directo las disposiciones acusadas, de donde se concluye que la contribución descansa en una normatividad con rango de ley a la que se aviene el acuerdo demandado.

Por lo que, contrario a lo afirmado por el accionante, acerca de la presunta ausencia de norma legal que autorice el cobro de la contribución, la Ley 9ª de 1989, constituye el marco normativo superior, frente al cual la adopción por parte del cabildo distrital, del tributo de que trata se ciñe estrictamente al principio de legalidad que enmarca la actividad impositiva.

Por lo precedente, la Sala confirmará la sentencia apelada».

(Sentencia de octubre 25 de 1996. Expediente 7919. Consejero Ponente: Dr. Julio E. Correa Restrepo).

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