Sentencia 7944 de octubre 24 de 1996 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SINDICATOS POR RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA

EN EL SECTOR PÚBLICO

EXTRACTOS: «En el sub judice se trata de dilucidar básicamente si mediante la modificación de los estatutos del sindicato de trabajadores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, organización sindical de primer grado y de base (hoy de empresa, fls. 219 y 248), es viable que dicho sindicato se convierta en una organización mixta y por rama de actividad económica de primer grado, como consecuencia de la reestructuración orgánica efectuada en tal organismo, cambiando su nombre para denominarse “Sindicato de empleados y trabajadores del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y organismos adscritos, Sintrha” (fl. 89).

El artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 42 de la Ley 50 de 1990, establece que los estatutos de toda organización sindical deben contener por lo menos, entre otras cosas, la denominación del sindicato, su domicilio y su objeto; los artículos 369 y 370 de dicho código, modificados por los artículos 48 y 49 de la mencionada ley, respectivamente, aluden a la modificación de tales estatutos y a la validez de la misma, la cual no comenzará a regir mientras no se efectúe su inscripción en el registro que para esos efectos lleve el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Los estatutos de toda organización sindical constituyen su reglamento interno y su marco legal de actuación, lo cual le permite a tal organización desarrollar con autonomía, las tareas y funciones que le han sido asignadas.

La modificación que el artículo 42 de la Ley 50 de 1990 le introdujo al artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo, adicionándole el derecho de las organizaciones sindicales para acoger libremente sus estatutos y reglamentos administrativos, no significa que tales normas puedan contrariar la ley colombiana, toda vez que cada Estado conserva la facultad de poder determinar unas condiciones básicas o mínimas que sean garantía para el normal funcionamiento del país y de la sociedad, en virtud de las importantes y delicadas actividades que cumplen las organizaciones sindicales dentro de la vida institucional.

De allí, la justificación legal de preceptos como los contenidos en el literal d del artículo 365 del Código Sustantivo del Trabajo, literal a del numeral 4º del artículo 366 del mismo código y artículos 369 y 370 ibídem.

Dentro del contexto anterior, y cumpliéndose por la organización sindical lo preceptuado en el artículo 369 del mencionado código, la Sala comparte el criterio de la agencia del Ministerio Público según el cual mediante la modificación de los estatutos es viable “el cambio de naturaleza jurídica por ser estos órganos supremos que rigen los destinos de la asociación sindical, siempre y cuando se reúnan las condiciones señaladas en la ley, para tal efecto” (fl. 328).

Si como lo consagra el artículo 362 del Código Sustantivo del Trabajo es dable que en los estatutos se establezca la denominación del sindicato y su objeto, no se ve la razón para que mediante la modificación de los mismos, no se pueda transformar su naturaleza jurídica y su campo de acción, para adecuarse a las nuevas circunstancias siempre y cuando el cambio se ajuste, entre otras normas, a lo preceptuado por el artículo 356 ibídem, modificado por el artículo 40 de la Ley 50 de 1990.

No se trata en el caso sub lite de la formación de un sindicato, sino de la modificación de su naturaleza jurídica.

Por ende, la Sala no comparte las argumentaciones que sobre el tópico plantea en las resoluciones impugnadas el jefe de la división de reglamentación y registro sindical, según las cuales la clasificación de un sindicato es un requisito de fondo inmodificable, por lo que no es posible variar su ámbito ni modificar su campo de acción mediante la reforma de los estatutos.

De otra parte, en lo atinente a la clasificación de los sindicatos de trabajadores, el literal b del artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo alude a los “De industria o por rama de actividad económica, si están formados por individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica”, en los términos en que fue modificado por la Ley 50.

De tal manera que esta clase de sindicatos puede ser organizada para agrupar, ya a trabajadores de empresas pertenecientes a un sector industrial determinado, como la industria del cuero, la industria textil, la industria metalúrgica o la industria del vidrio, ya a trabajadores de empresas de la misma rama económica como la comercial, la financiera o la de servicios.

En consecuencia, en el caso sub examine debe analizarse si el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y sus organizaciones adscritas, a las cuales pretende extender su campo de acción el sindicato de aquella entidad al cambiar su denominación y convertirse en una organización mixta y por rama de actividad económica, de primer grado, pueden considerarse de la misma “rama de actividad económica”, en los términos del literal b del artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, con el fin de que se pueda dar cabida legal a la nueva transformación jurídica del sindicato.

Como es de conocimiento, los ministerios son los organismos principales de la administración nacional central, encargados de formular, dirigir y coordinar las políticas correspondientes al respectivo sector, y de su ejecución.

El artículo 3º del Decreto-Ley 1050 de 1968, entre las funciones señaladas a los ministerios, consagra las de preparar los proyectos de ley relacionados con su ramo y contribuir a la formulación de la política del gobierno en las ramas que les corresponden y adelantar su ejecución, así como las de orientar, coordinar y controlar los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta que a ellos se encuentren adscritos y vinculadas.

El artículo 1º del referido decreto establece, entre otras cosas, que el Gobierno Nacional, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un ministerio o departamento administrativo, pero que por su naturaleza o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario.

El artículo 4º de la misma disposición legal determina que las superintendencias cumplen algunas de las funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, vale decir, especialmente funciones de inspección, control y vigilancia en su respectiva área; mientras el artículo 5º ibídem, respecto de los establecimientos públicos, precisa que están encargados principalmente de atender funciones administrativas, de acuerdo con las reglas del derecho público.

De lo expuesto se infiere que los ministerios son entidades que cumplen actividades propias de dirección del Estado y son definidores de políticas gubernamentales, como lo señala el artículo 3º ibídem, tanto así que a su cabeza están los ministros del despacho a los cuales, según el artículo 208 de la Constitución Política de 1991, les compete formular “las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”.

Los ministerios, departamentos administrativos y establecimientos públicos atienden responsabilidades públicas propias del Estado; al igual que las superintendencias asumen responsabilidades de inspección, vigilancia y control.

De conformidad con lo planteado, en tal sentido se observa que en el caso específico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como organismos adscritos, a la Unidad Administrativa Especial-Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, las superintendencias Bancaria y de Valores, el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, de naturaleza única, en los términos del artículo 3º del Decreto 2112 del 29 de diciembre de 1992, entidades a las cuales la organización sindical demandante abarcaría su campo de acción como se infiere de la reforma estatutaria propuesta al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con el cambio de su denominación; al tanto que el mismo artículo 3º ibídem, señala como organismos vinculados de aquel Ministerio al Banco Central Hipotecario, Banco Popular, La Previsora S.A. Compañía de Seguros, la Financiera de Desarrollo Territorial S.A., Findeter, las Entidades Financieras Nacionalizadas y Oficializadas; Fiduciaria La Previsora y Fiduciaria Popular.

El Decreto aludido 2112 de 1992, expedido en virtud del artículo 20 transitorio de la Carta de 1991, por el cual se reestructura el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señala que a este organismo le corresponde formular la política gubernamental en materia económica que comprende diversos tópicos, entre otros, el tributario, de aduanas y crédito público, presupuestal, de tesorería y cambiario; coordinar la administración y recaudo de los impuestos; dirigir la administración y recaudo de las rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales y multas nacionales; coordinar el proceso de aforo, tasación y recaudo de los gravámenes arancelarios; coordinar la administración de los servicios aduaneros; elaborar informes y estudios sobre evasión tributaria y aduanera; coordinar la prevención, aprehensión y represión del contrabando (arts. 1º y 2º ibídem).

El Decreto 2117 de 1992, por el cual se fusionaron la Dirección de Impuestos Nacionales y la Dirección de Aduanas Nacionales en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, determina en su artículo 2º, al referirse a su naturaleza que está constituida como una entidad de carácter técnico, la cual cuenta con regímenes especiales, de acuerdo con los que regulaban las entidades que por la citada disposición se fusionan y con lo previsto en sus disposiciones finales; el artículo 3° ibídem, en su inciso final, precisa que esa dirección tiene como jurisdicción todo el territorio nacional, su domicilio principal es la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., y representará a la Nación para efectos de lo establecido en dicha norma.

La Dirección de Impuestos y Aduanas tiene entre su funciones principales la de dirigir y administrar la gestión tributaria y aduanera nacional en concordancia con las políticas trazadas en el programa macroeconómico y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (art. 12 ibíd.).

Según lo dispuesto en el Decreto 2116 de 1992 la Superintendencia Bancaria, como organismo de carácter técnico, ejercerá privativamente la función de control y vigilancia sobre las instituciones financieras autorizadas por el régimen cambiario para actuar como intermediarios del mercado cambiario y sobre las casas de cambio; en ejercicio de tales funciones tendrá las mismas facultades, prerrogativas y procedimientos que la ley le otorgue para el ejercicio de sus competencias ordinarias (art. 2º, ibíd.).

A su vez el Decreto 2115 de 1992 señala que Ia Superintendencia de Valores continuará ejerciendo la inspección y vigilancia permanente sobre la bolsa de valores, los comisionistas de bolsa, los comisionistas independientes de valores, las sociedades administradoras de fondos de inversión, sociedades administradoras de depósitos centralizados de valores, las sociedades calificadoras de valores y los fondos de garantía que se constituyan en el mercado público de valores, en los mismos términos y con las mismas facultades previstas en las disposiciones vigentes (art. 1º ibíd.).

El Decreto 2113 de 1992 señala como objetivo del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” en su carácter de establecimiento público cumplir el mandato constitucional relativo a la elaboración y actualización del mapa oficial de la República; desarrollar las políticas y ejecutar los planes del Gobierno Nacional materia de cartografía, agrología, catastro y geografía, mediante la producción, análisis y divulgación de información catastral y ambiental georeferenciada, con el fin de apoyar los procesos de planificación y ordenamiento territorial (art. 5º ibíd.).

Al anterior establecimiento público se suma con la misma naturaleza jurídica la Caja de Previsión Social de la Superintendencia Bancaria, Capresub, reestructurada por el Decreto 2114 de 1992, entidad que además de las funciones que le otorgan las disposiciones pertinentes, podrá celebrar convenios con Caja Nacional de Previsión Social para asumir la prestación de los servicios médico asistenciales de funcionarios públicos del orden nacional (art. 2º ibíd.).

Fluye de lo anterior, que ni el Ministerio de Hacienda ni las entidades adscritas a él pueden enmarcarse dentro del concepto de empresas pertenecientes a una misma rama económica y que, por ende, no es viable ampliar la cobertura y campo de acción del sindicato demandante de la manera propuesta en Ia reforma estatutaria, toda vez que de ser así se estaría autorizando el funcionamiento de un sindicato cuya naturaleza y radio de acción serían contrarios al artículo 356 de Código Sustantivo del Trabajo. A juicio de la Sala, en cambio, si es viable un sindicato de industria o por rama de actividad económica, cuando pretenda agrupar a los trabajadores de las empresas o sociedades vinculadas a un ministerio que desarrollan actividades de la misma naturaleza industrial o rama de actividad económica, en razón de que tales empresas o sociedades se amoldan a la figura empresarial y económica de la gestión.

Por ende, dentro de tales parámetros jurídicos no es viable existencia de sindicatos “por rama de actividad económica”, en el Ministerio de Hacienda y sus organismos adscritos, lo cual de modo alguno quiere decir que se atente contra la libertad de asociación sindical consagrada en el artículo 39 de la Constitución Política de 1991, y en convenios internacionales, toda vez que los servidores pueden ejercer su derecho de sindicalización mediante la constitución o afiliación a sindicatos de las otras modalidades previstas en el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 40 de la Ley 50 de 1990, que se avengan con la naturaleza de la entidad donde laboran».

(Sentencia de octubre 24 de 1996. Expediente 7944. Consejero Ponente: Dr. Joaquín Barreto Ruiz).

ACLARACIÓN DE VOTO

Aunque compartí en lo fundamental la providencia adoptada en este asunto, considero conveniente plantear la inquietud que expuse en la discusión del proyecto respectivo, en lo que hace con la falta de una reglamentación adecuada para el sector oficial en materia de sindicatos de industria o por rama económica.

En efecto, dada la naturaleza de esta clase de sindicatos, dirigida principalmente al sector privado y eventualmente al sector descentralizado oficial, surgen numerosas dudas que no quedan despejadas al analizar la legislación vigente sobre el particular. Por ejemplo, la premisa de que en el sector primario de la administración no es dable constituir esa clase de sindicatos, si bien puede ser lógica frente a una interpretación literalista de las disposiciones correspondientes, no parece consecuente con la orientación de la Carta Política de 1991, que fortaleció —sin duda—, el derecho de asociación sindical.

Por tanto, cabe interrogarse sobre cuál es el ámbito en el que pueden moverse, dentro de esa clasificación, los sindicatos de empleados públicos y aún los mixtos.

En consecuencia, dejo este primer esbozo como puerta de entrada a un tema sugestivo e interesante, del cual tendrán que ocuparse a corto plazo el derecho del trabajo y el derecho administrativo laboral.

Con todo comedimiento,

Carlos Arturo Orjuela Góngora.

Bogotá, noviembre 29 de 1996.

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