Sentencia 168 (7955) de mayo 19 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 0168 (7955)

Consejero Ponente:

Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Actor: José Manuel Gnecco Valencia

Acción: Nulidad

Bogotá, D.C., diecinueve de mayo de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

La norma acusada, establece:

“Contra los actos proferidos por el Director de la OCCRE, procederá el recurso de reposición y el de apelación ante el Gobernador del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

En las resoluciones que declaren a una persona en situación irregular y ordenen su devolución a su lugar de origen o declaren la pérdida de la residencia, los recursos se concederán en el efecto devolutivo” (la negrilla fuera de texto corresponde al aparte acusado).

Estima la Sala que los cargos de la demanda no tienen vocación de prosperidad, por lo siguiente:

“El artículo 1º, inciso 1º, del Código Contencioso Administrativo, prevé que las normas de la primera parte de dicha codificación, entre las cuales se encuentra el artículo 55 que reclama el actor como contrariado por el acto acusado, se aplican a los órganos, corporaciones y dependencias allí enumeradas; y el inciso 2º, ibídem, establece que “los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles”.

Es preciso advertir que por mandato del artículo 310 de la Carta Política, lo relativo al derecho de circulación y residencia en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regula por una ley especial.

En efecto, prevé la citada disposición constitucional:

“ART. 310.—El Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se regirá, además de las normas previstas en la Constitución y las leyes para los otros departamentos, por las normas especiales que en materia administrativa, de inmigración, fiscal, de comercio exterior, de cambios, financiera y de fomento económico establezca el legislador.

Mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de cada cámara se podrá limitar el ejercicio de los derechos de circulación y residencia, establecer controles a la densidad de la población, regular el uso del suelo y someter a condiciones especiales la enajenación de bienes inmuebles con el fin de proteger la identidad cultural de las comunidades nativas y preservar el ambiente y los recursos naturales del Archipiélago.

Mediante la creación de los municipios a que hubiere lugar, la asamblea departamental garantizará la expresión institucional de las comunidades raizales de San Andrés. El municipio de Providencia tendrá en las rentas departamentales una participación no inferior del 20% del valor total de dichas rentas”.

A su vez, el artículo 42 transitorio de la Carta Política previó que “Mientras el Congreso expide las leyes de que trata el artículo 310 de la Constitución, el Gobierno adoptará por decreto, las reglamentaciones necesarias para controlar la densidad de población del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en procura de los fines expresados en el mismo artículo”.

En desarrollo de la facultad consagrada en la norma transitoria transcrita, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2762 de 13 de diciembre de 1991, “por medio del cual se adoptan medidas para controlar la densidad poblacional en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”, decreto este que tiene la misma fuerza o entidad normativa que la ley, como lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-530 de 1993, que lo declaró exequible y en uno de cuyos apartes señaló que “la limitación a los derechos de circulación y residencia en la isla son razonables en la medida en que constitucionalmente es admisible, según la consagración expresa en el inciso 2º del artículo 310 de la Carta Política y que dada la condición anterior, debe considerarse que las medidas establecidas en dicho decreto propenden por el control de la densidad poblacional en el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina”.

Dicho decreto en su artículo 11 señala los casos en los cuales se pierde la calidad de residente y en su inciso final expresamente consagra que “quien pierda la calidad de residente en las anteriores circunstancias, DEBERÁ SALIR INMEDIATAMENTE DEL DEPARTAMENTO” (lo resaltado en negrilla y mayúscula es fuera de texto).

Ahora bien, a juicio de la Sala constituye argumento incontrovertible que conduce a concluir que en este caso no se aplican las normas de la primera parte del código relacionadas con las actuaciones administrativas y la vía gubernativa, en razón de que, a no dudarlo, las disposiciones relacionadas con el control de la densidad de la población en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, constituyen verdaderas medidas policivas, las cuales por su naturaleza son decumplimiento inmediato, como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina en aplicación del artículo 1º, inciso 3º (1) , del Código Contencioso Administrativo.

La anterior consideración aparece corroborada por la Ordenanza 14 de 21 de noviembre de 1999, expedida por la Asamblea Departamental de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 300, numeral 8º (2) , de la Constitución Política, en cuyo artículo 1º, parágrafo 2º, dispuso:

“El Director de la Oficina de Control de Circulación y Residencia, OCCRE, y los funcionarios que ocupen el cargo de inspectores de OCCRE, también serán funcionarios de Policía Departamental, en lo relativo a los asuntos de policía relativos (sic) al control de la densidad poblacional que le sean delegados por ordenanza expedida por la asamblea departamental, las normas de control a la circulación y residencia, los acuerdos de la junta directiva de la OCCRE y los actos administrativos expedidos por el gobernador del departamento y los entes administrativos y funcionarios que asuman las funciones de control a la circulación y residencia del Archipiélago”.

Es de resaltar que la citada ordenanza en el artículo 2ºdispone:

“Libertad de locomoción: Todo ciudadano colombiano o extranjero que haya ingresado al país con el cumplimiento de los requisitos legales, tiene derecho a circular libremente por el territorio del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a entrar y salir de él y a permanecer en el mismo, siempre y cuando cumpla con la normatividad que trata del control a la circulación y residencia contenidas en el presente código, la Constitución, la ley y especialmente en el Decreto 2762 de 1991 o en las normas que lo modifiquen o adicionen.

La persona que al ser requerida por la autoridad no posea la tarjeta de residencia correspondiente o la tarjeta de turista vigente, será remitida inmediatamente a la oficina de control de circulación y residencia, OCCRE, entidad quien deberá implementar un centro de tránsito y verificación de identidad, en el cual permanecerán hasta por un máximo de treinta y seis (36) horas las personas remitidas, mientras los inspectores de OCCRE de turno verifican en los archivos de la entidad la existencia de la documentación en la que conste que la persona a su disposición ha radicado la solicitud correspondiente y se le ha expedido la tarjeta respectiva. En caso de que la persona remitida no reúna los requisitos para la expedición de la tarjeta de residencia o no tenga ninguna clase de documentación radicada en la oficina, se entenderá que esta ha violado la contravención especial de permanencia irregular en el territorio del departamento, por lo que deberá proceder a ordenar su salida inmediata del departamento una vez se surta el siguiente procedimiento policivo especial:

1. El inspector de la OCCRE que tenga el conocimiento del caso, procederá a expedir acto administrativo motivado, en el que se declarará la persona en situación irregular y ordenará en consecuencia su salida del territorio del Departamento dentro de los seis (6) días hábiles siguientes,sin perjuicio de las demás sanciones que contengan las normas de control a la circulación y residencia.

2. El acto administrativo se notificará personalmente de manera inmediata, si por cualquier circunstancia no se pudiera notificar personalmente, el funcionario deberá notificarlo por edicto, el cual se fijará por el término de dos (2) días en la cartelada de la oficina de control de circulación y residencia OCCRE, luego de los cuales se entenderá notificado el acto.

3. El particular declarado en situación irregular podrá por sí mismo o por intermedio de apoderado que deberá ser abogado titulado, interponer los recursos de reposición ante el funcionario que expide el acto y subsidiariamente de apelación ante la junta directiva de la OCCRE dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de declaratoria de irregular y la orden de salida. Los recursos se concederán en el efecto devolutivo, por lo que una vez cumplido el término de su ejecutoria, la decisión no se suspenderá y deberá cumplirse con lo ordenado en el acto administrativo, debiendo el particular abandonar el territorio del departamento, luego de lo cual será incluido en la lista de personas a las cuales se les restringe el ingreso al territorio del Departamento Archipiélago, en los términos del Decreto 2762 de 1991...” (negrillas fuera de texto).

La anterior ordenanza, visible a folios 47 a 50, fue allegada al proceso por el Ministerio del Interior dentro de los antecedentes administrativos que le fueron solicitados.

Así las cosas, en atención a que la parte pertinente del acto acusado incorpora una medida de naturaleza inminentemente policiva relacionada con el “tránsito de personas” en un sector del territorio nacional sometido a especial control poblacional, debido a sus particulares condiciones geográficas, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 1º, inciso 3º, del Código Contencioso Administrativo, aquellas son de aplicación inmediata. De ahí que resulte ajustada a dicha consideración la medida según la cual se conceden en efecto devolutivo, esto es, sin que se suspenda el cumplimiento de la decisión, los recursos interpuestos contra la resolución que ordene la devolución de una persona a su lugar de origen por hallarse irregularmente en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

Conforme con lo que deja expresado, se impone denegar las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 19 de mayo de 2005».

(1) “Estas normas no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieren decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar una perturbación de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas”.

(2) Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:

“... 8. Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”.

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