Sentencia 7960 de noviembre 1º de 1994 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS

NO SE CELEBRA CON DOCENTES

EXTRACTOS: «El municipio de El Contadero ha venido celebrando una serie de contratos de prestación de servicios con el personal docente a su cargo. Fue así como suscribió, entre otros, el contrato con la señora Gloria del Carmen Mejía Huertas el 1º de enero de 1990, en el cual, en su orden, se precisó su objeto, las obligaciones de la contratista y su duración, en los siguientes términos:

“Cláusula 1ª. OBJETO DEL CONTRATO: Prestar los servicios en la enseñanza, conforme a las normas y calendario escolar determinado por el Ministerio de Educación Nacional, a cargo del municipio y que no se pueden cumplir con el personal de planta, en calidad de PROFESOR(A) en: La Escuela Rural Mixta de San Francisco Mpio. de Contadero.

Cláusula 2ª. OBLIGACIÓN: El contratista se obliga a laborar de tiempo completo durante el horario escolar en impartir educación e instrucción a los educandos encomendados de acuerdo a la pedagogía y metodología actual. Cumplir con la planeación institucional y reglamento interno del establecimiento educativo, acatar las orientaciones por medio del jefe de núcleo municipal, cumplir con las demás funciones competentes a su cargo...

Cláusula 3ª. DURACIÓN: El presente contrato tendrá una duración conforme a las siguientes fechas. Del primero (1º) de enero de 1990 al treinta y uno (31) de diciembre del mismo año. Las partes acuerdan dar por terminado automáticamente este contrato, cuando se crea o se erija el cargo correspondiente a la planta de personal, sin que el municipio quede en la obligación de vincular en el cargo”.

Así mismo se observa que el 1º de enero de 1991, el citado municipio firmó contrato de igual naturaleza con la señora Ana Luisa Chamorro Unigarro para cumplir labor docente en la misma escuela rural mixta de San Francisco.

En los mismos contratos, fuera de las cláusulas exorbitantes de rigor propias de un contrato administrativo de prestación de servicios, se convino en su cláusula novena:

“Régimen laboral administrativo. El contratista no se considera como empleado público ni como trabajador oficial, en consecuencia por la prestación del servicio solamente recibirá el pago indicado en la cláusula cuarta de este contrato, sin derecho a primas ni prestaciones sociales alguna, ni a exigir salario mínimo, ni cobrar sus servicios como profesional...”.

La situación que se deja descrita y que aparece patentizada en autos, muestra un claro desfase en el manejo del personal docente oficial. La administración, para no someterse al régimen legal que gobierna la función pública, ha venido, cada vez con mayor frecuencia, apelando a subterfugios como el aquí evidenciado para aumentar en forma incontrolada el número de los servidores oficiales. Cuando la nómina no le permite, vincula a su servicio, con el carácter de contratistas, a personas que de otra forma no podría utilizar. Al hacerlo no sólo desborda los marcos legales, sino que desconoce, como sucedió aquí, el régimen mínimo de garantías a que tendría derecho la persona si se hubiera designado por la vía legal apropiada.

Así, como se observa en el caso concreto, se vincula, por una vía ilegal e inadecuada, a la docencia oficial a un personal sin prestaciones y sin siquiera la contraprestación de un salario mínimo. Además, por esta vía se desconocen las garantías y derechos que la docencia reconoce a sus servidores, en especial los que otorga el escalafón oficial.

Deja ver lo precedente que tales contratos son nulos, de ilegalidad manifiesta, no sólo porque conforman un conjunto generalizado de desviación de poder, sino por que no se ajustan a la ley del contrato de prestación de servicios.

La desviación de poder surge manifiesta. Como la planta de personal no permite su vinculación, los contratos de prestación de servicios, ideados con otras finalidades y alcances, sirven de mampara o de respaldo para mostrar una aparente legalidad y para satisfacer, la mayoría de las veces, los apetitos clientelistas de su nominador.

Y su nulidad es manifiesta frente a la regulación que trae el Decreto 222 de 1983 en sus arts. 163 y ss. como pasa a explicarse:

De un lado y por definición, el contrato de prestación de servicios se celebra con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con el cumplimiento de funciones adscritas a la entidad pública contratante y “que no impliquen el ejercicio de funciones administrativas cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta”.

Pero esta exigencia, que tomada literalmente autorizaría sin limitaciones su celebración tan pronto se presentara escasez en el personal de planta de la persona pública, no puede interpretarse con semejante alcance, porque el contrato busca primordialmente la vinculación de personal especializado en forma excepcional y para suplir actividades o labores que no encajan en las administrativas ordinarias que desarrolla el ente, aunque tengan relación con ellas.

Este es el alcance de la norma, la cual no permite que por su vía se cumplan por los contratistas, como se dijo, funciones administrativas, ya que éstas, en principio, sólo están a cargo de los funcionarios o servidores públicos vinculados estatutaria o legalmente a la administración y, por excepción, laboralmente.

Para despejar cualquier duda al respecto el inciso final del art. 163 del 222, vigente a la sazón, al indicar qué se entiende por funciones administrativas para efectos de excluirlas del contrato aquí estudiado, afirma que son las similares “a las que están asignadas, en todo o en parte, a uno o varios empleos de planta de la entidad contratante”.

Con esta descripción, más que definición, se puede concluir que no pueden ser objeto de un contrato de prestación de servicios, entre otras, las funciones docentes ordinarias que están a cargo de una entidad pública.

Corrobora lo anterior el art. 164 del Decreto 222 cuando enuncia las distintas clases de contratos de prestación de servicios; enunciado en el que no sólo se observa cierta nota de especialidad, sino que se entiende un objeto un tanto diferente a los cometidos normales u ordinarios que cumple la autoridad administrativa. Por ese medio, en otras palabras, la administración busca asesoría o complemento para una actividad que le es propia.

Por eso se entiende, también, que a través de estos contratos la administración busca asisten-cia o asesoría de carácter técnico o científico.

En este orden de ideas, se recalca, que no puede suplirse la vinculación de los servidores públicos a los cuadros normales del servicio oficial por estos contratos de prestación de servicios, porque mientras los citados servidores tienen una serie de derechos contemplados en estatutos de personal (salarios y prestaciones) y tienen asignadas sus funciones también en forma reglamentaria, los contratistas en los contratos de prestación de servicios (que no podrán asimilarse a los de trabajo por mandato legal) sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente convenidos y no podrán en forma alguna gozar de prestaciones sociales.

Se recuerda finalmente que con la expedición del Decreto 2277 de 1979 se reestructuró la carrera docente; se reguló la vinculación legal y reglamentaria de sus servidores y no se habló de otro tipo de diferente de vinculación, por lo que la vía contractual quedó proscrita».

(Sentencia de noviembre 1º de 1994. Expediente 7960. Consejero Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo).

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