Sentencia 7961 de marzo 10 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 11001-03-26-000-1992-07961-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elena Giraldo Gómez

Actor: Germán Cavelier Gaviria.

Demandado: Nación (Ministerio de Minas y Energía).

Exp.: 7.961. Acción de nulidad y reestablecimiento del derecho.

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «I. Corresponde a la Sala decidir la demanda presentada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por Germán Cavelier Gaviria.

(...).

II. Consideraciones

Corresponde a la Sala a decidir la demanda presentada contra acto administrativo de naturaleza minera, de restricción de actividad, que no versa sobre impuestos, contribuciones y regalías mineros (CCA, art. 128, num. 6º).

A. Cuestiones previas.

El Consejo de Estado advierte que las pretensiones por su forma aparentan el ejercicio de la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo particular, pero resulta que la Resolución 3-1364 del 3 de agosto de 1992 del Ministerio de Minas y Energía, que restringió la minería, es un acto general, como lo sostienen demandado y agente del Ministerio Público. Ocurre que en la expedición de este acto administrativo el Ministerio de Minas y Energía fijó una zona como restringida para la minería y determinó, igualmente, que esta restricción no afectaría los derechos adquiridos en la zona. Tales decisiones las adoptó de acuerdo con el previsto en el artículo 9º del Código de Minas (D.L. 2655/88), que señala:

“ART. 9º—Señalamiento de zonas restringidas para la minería. El ministerio podrá señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, o por considerar que es necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o a la ganadería, como factores de especial importancia económica.

El señalamiento de que trata el inciso anterior no afecta los títulos expedidos con anterioridad, mientras conserven su validez.

No obstante lo aquí dispuesto, podrá el ministerio, por vía general, autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, puedan adelantarse actividades mineras, en forma restringida o solo por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, que no afectan los aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería”.

El hecho de que el demandante haya promovido la actuación administrativa, como enseguida se verá, no se traduce en que la misma se hizo en interés particular, porque el objetivo de la petición es de claro interés general (CCA, art. 5º), porque pidió que la zona de río Frío que había sido declarada como de protección de paisaje por el gobernador del departamento de Cundinamarca, no podía ser declarada, a su vez y por el Ministerio de Minas y Energía, como zona de restricción minera.

El acto acusado decidió lo siguiente:

ART. 1º—Declaración infundada la objeción propuesta por la doctora Luisa Fernanda Aramburo contra el Informe-Concepto SPMA número 140.

ART. 2º—Señalar como zona restringida para actividades mineras a cielo abierto el área comprendida dentro de los linderos señalados en el anexo 1 del informe. Concepto SPMA número 140 visible a folios 189, 190 y 191 del expediente, que son: (...).

ART. 3º—Declarar que los títulos expedidos sobre el área que se declara restringida no están afectados por el anterior señalamiento, mientras conserva su validez; sin embargo, se someterán a las condiciones de explotación que determine el Ministerio de Minas y Energía para la zona.

ART. 4º—Acoger en su integridad las exigencias técnicas propuestas por la sección de protección del medio ambiente en su informe SMPA número 187 de abril de 1992 numeral 6º, para las declaraciones de impacto ambiental que se presenten sobre la cuenca superior del río Frío, comprendida parcialmente en los municipios de Zipaquirá y Tabio, departamento de Cundinamarca.

ART. 5º—No acumular con esta actuación la designada como proceso minero de canteras número 8.

ART. 6º—No considerar la solicitud de levantamiento de la presunta decisión que suspende el trámite de licencias en el área de influencia del Decreto 1677 de 1990.

ART. 7º—Ejecutoria la presente resolución, la sección de estudios de ingeniería tomará nota del área que se declara restringida en el artículo segundo de este proveído.

ART. 8º—Contra esta resolución no procede recurso alguno” (fls. 306 a 308 cdno. 1).

Y se motivó así:

“El doctor Germán Gaviria solicitó a este ministerio señalar a la cuenca superior del río Frío, municipios de Tabio y Zipaquirá departamento de Cundinamarca, como zona excluida de la minería y que en consecuencia no se dé trámite a ninguna solicitud nueva de concesión de conformidad con el artículo 9º del Código de Minas y con fundamento en el Decreto 2563 de 1974, proferido por la gobernación de Cundinamarca, contentivo de las disposiciones legales vigentes sobre el control del uso del suelo y en el Acuerdo de la CAR 33 de 1979, por medio del cual se adoptó el estatuto de zonificación correspondiente al territorio de jurisdicción de la CAR.

Para atender la anterior solicitud el Ministerio de Minas y Energía, mediante la Resolución 1076 del 18 de abril de 1990, comisionó a los doctores Hugo Duque Zapata y Carlos Eduardo Monroy Herrera, jefe de la sección de protección del medio ambiente y profesor universitario de la misma dependencia, respectivamente, con el fin de que realizaran una visita al área de la solicitud de restricción, la cual se llevó a cabo durante los días 23 y 27 de abril de 1990, cuyos resultados se recogen en el informe SPMA 105, que recomienda señalar como área restringida para realizar exportaciones a cielo abierto, la zona de la cuenca superior del río Frío, ubicada por encima de la cota 2.750 metros s.n.m., con el objeto de preservar la formación de acuíferos.

El citado informe fue objetado por el doctor Germán Gaviria, mediante memorial recibido el 10 de diciembre de 1990, alegando la violación de varias normas y anexando un concepto técnico elaborado por el doctor Julio Carrizosa Umaña, que refuta en varios de sus apartes el informe SPA(sic) 105.

Para resolver la objeción planteada se explicó la Resolución 3-1188 de 2 de julio de 1991, que comisionó a los doctores Hugo Duque Zapata y Carlos Eduardo Monroy Herrera, con el fin de realizar una nueva visita al área de la cuenca superior del río Frío. La anterior resolución fue impugnada parcialmente mediante recurso de reposición interpuesto por la apoderada del doctor Germán Cavelier Gaviria alegando que su poderdante no estaba obligado a cubrir los gastos de la comisión.

Mediante Resolución 3-1387 del 20 de julio de 1991, se modificó la Resolución 3-1188 de 1991, fijando a cargo del ministerio los gastos de la comisión y programándola para los días 24 a 26 de julio de 1991.

Realizada la comisión se produjo el informe-concepto SPMA 140, presentado por el jefe de la sección de protección del medio ambiente que ratifica en todos sus apartes el informe SPMA 105, pues después del análisis correspondiente establece que son el informe SPMA 105: “... no se han violado las normas a que se refiere el doctor Germán Cavelier en su escrito del 10 de diciembre de 1990”.

El informe SPMA 140, fue también objetado por la doctora Luisa Fernanda Aramburo, apoderada del doctor Germán Cavelier Gaviria, pero esta vez por aspectos formales, manifestando que como resultado del recurso por ella interpuesto se expidió la Resolución 3-1387 del 20 de julio de 1991, que ordenó la visita que produjo el informe-concepto SPMA 140 y que como la citada resolución no se le notificó este informe no puede tener como válido, de conformidad con lo previsto por el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo.

(...) El doctor Nelson Merizalde V. solicita el 23 de diciembre de 1991 (fl. 341), se tenga como parte en la actuación de las sociedades Ladrilleras Sila Ltda., Gravicol Ltda., Los Topos Minería, Ladrillera Hera Ltda., Cerámicas El Cerro y Cía Ltda., a los señores Manuel Zapata, Luis Daniel Quiroga y Camilo de Narváez: se le reconozca personería para actuar en representación de todas ellas, conforme al poder conferido y se acumule a la presente actuación la designada como proceso minero de canteras 008, teniendo en cuenta que la naturaleza de tal petición es idéntica en ambos casos.

Mediante auto del 16 de marzo del año en curso se reconoció al doctor Nelson Merizalde como apoderado de las citadas personas.

Durante los días 1º y 2 de abril del año en curso, se realizó una tercera visita técnica a la cuenca superior del río Frío en el municipio de Tabio-Cundinamarca, con los resultados consignados en el informe SPMA 187 (fl. 351), que ratifica en todas sus partes los informes SPMA 105 de 1990 y 140 de 1991, y establece los limamiento (sic) que en lo sucesivo deben observar las declaraciones de impacto ambiental que se presenten sobre la zona. En la visita participaron funcionarios de la procuraduría delegada para asuntos agrarios de la CAR y representantes del doctor Germán Cavalier Gaviria.

(...) Es pertinente en primer lugar, referirse a la objeción propuesta contra el informe SPMA 140. No es cierto, como se afirma en el memorial de objeción, que la doctora Luisa Fernanda Aramburo haya interpuesto recurso de reposición contra la Resolución 3-1188 del 2 de julio de 1991, pues el recurso fue interpuesto por la doctora Margarita Ricaurte de Bejarano para la época, apoderada del doctor Germán Cavelier Gaviria.

En el memorial de objeción también se afirma que como resultado del recurso interpuesto se produjo la Resolución 3-1387 del 20 de julio de 1991, que fijó la fecha de comisión y estableció que correspondía al ministerio asumir los gastos. En relación con esta aseveración se debe precisar que ni contra la Resolución 3-1188 de 1991 ni contra la Resolución 3-1387 procede recurso alguno por estos actos de trámite (CCA, art. 49). Quiere decir lo anterior que la Resolución 3-1387 del 20 de julio de 1991 no desató el recurso interpuesto, sino simplemente modificó la Resolución 3-1188 del 2 de julio de 1991, por petición del jefe de la sección de protección del medio ambiente como consta en su parte motiva.

La Resolución 3-1387 del 20 de julio de 1991 constituye una decisión discrecional de la administración dictada en ejercicio de su función de vigilancia, control e inspección prevista en la ley (Código de Minas, arts. 248 y 256); su origen es oficioso, no rogado como lo reconoce la apoderada del doctor Germán Cavelier Gaviria en su memorial de reposición de fecha 12 de julio de 1991; no decide cuestiones de fondo ni modifica situación alguna; por tanto no existe obligación distinta que la de comunicarla a los comisionados.

Cosa bien distinta es el resultado de la comisión ordenada, es decir, el informe-concepto SPMA 140, que para abundar en garantías se puso en conocimiento del doctor Germán Cavelier Gaviria, mediante auto de fecha 24 de septiembre de 1991.

Por las razones precedentes se declarará infundada la objeción propuesta, sin que ello obste para reconocer plenos efectos al informe SPMA 187, resultado de una tercera visita que con el mismo propósito ya expresado de abundar en garantías, se realizó a pesar de que sobre la validez del informe SPMA 140 no existía ninguna duda.

Procedo entonces examinar (sic) el fondo de la tramitación.

El artículo 9º del Código de Minas atribuye al Ministerio de Minas y Energía la facultad de señalar zonas restringidas para la minería, previos los estudios del caso.

En el asunto objeto de resolución se han realizando tres estudios previos, el SPMA 105 y el SPMA 140, ambos objetados, el primero por aspectos de fondo resueltos en el segundo y este, por sus aspectos de forma, ya aquí estudiados y que conducen a declarar infundada la objeción, y el SPMA 187 que ratifica en todos sus apartes los anteriores.

Consecuentemente habrá de señalarse como restringida para actividades mineras el área delimitada por el informe-concepto SPMA 140, acogiendo lo recomendado en el SPMA 187, no sin antes hacer algunas consideraciones de orden legal.

Aunque en lo sustancial las objeciones planteadas por el doctor Germán Cavelier Gaviria fueron atendidas por el informe SPMA 140, es oportuno anotar que señalar una específica zona como restringida para actividades mineras no implica necesariamente desconocer o violar el Decreto 2568 de 1974 de la gobernación de Cundinamarca y el Acuerdo 33 de 1979 de la CAR, pues se trata de actos administrativos que en el mismo sentido que el que restringe una zona para actividades mineras dispone, ya sea el control del uso del suelo o adoptan un estatuto de zonificación en el campo de la competencia de cada entidad.

Estos actos administrativos surten los efectos legales correspondientes, sin necesidad de que otro acto los reproduzca y no pueden invadir el campo de competencia del ministerio en lo que hace a la restricción de determinadas zonas para actividades mineras.

(...) Sobre la petición de que se levante la presunta decisión de suspender el trámite de la licencia en el área de influencia del Decreto 1677 de 1990, el ministerio se abstendrá de pronunciarse sobre el particular, por lo menos en este expediente, en razón de que lo pedido no es objeto de esta actuación, la presunta decisión no se ha proferido dentro de ella y el peticionario no identificó el acto administrativo que presuntamente la contiene.

La incidencia de los documentos aportados por el peticionario en esta decisión fue ya, también objeto de consideración.

A los memoriales de postulación y renuncia de apoderados del peticionario se le reconocerán los efectos legales, en virtud de que se presentaron en debida forma.

Por las razones expuestas, el Ministerio de Minas y Energía, en uso de sus facultades legales, en especial la del artículo 9º del Código de Minas” (fls. 304 a 306 cdno. 1).

Definida la naturaleza de acto general y minero de la Resolución 3-1364 del 3 de agosto de 1992 del Ministerio de Minas y Energía, no queda duda de la competencia de la Sección Tercera para conocer sobre ella.

Y tal deducción, permite evidenciar, de otro lado, que las otras pretensiones de la demanda, una y tres, no conforman con las dos, nulidad de la Resolución 3-1364, unidad jurídica de petición, de “nulidad y de restablecimiento del derecho de un acto particular”, porque la citada Resolución 3-1364 es un acto general, y además por lo siguiente:

• En cuanto a la pretensión una: su contenido es: “Que se declare que es nulo el acto administrativo presunto mediante el cual, se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 3-1364 de 3 de agosto de 1992”.

Entonces, definida la naturaleza de acto general minero 3-1364 aparece la inexistencia de acto ficto por la no decisión del recurso de reposición que fue interpuesto contra él, porque la ley especial no ha fijado recurso, como así lo dispone el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo: “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución, excepto, en los casos previstos en forma expresa”. Y,

• En cuanto a la pretensión tres: la demanda pidió: “Que a consecuencia de la anterior declaración —se refiere a la nulidad de la Resolución 3-1364—, se restablezca en su derecho al suscrito demandante, en el sentido de que el ministerio no es ya competente para declarar la cuenca superior del río Frío como zona restringida de la minería por haber sido ya declarada zona de protección del paisaje, que excluye enteramente cualquier alteración minera del paisaje”.

De la simple lectura de esa súplica “denominada de restablecimiento”, aparece evidente que el demandante disfraza de restablecimiento lo que él mismo busca con la declaratoria de nulidad de la Resolución 3-1364, es decir, demostrar la incompetencia del Ministerio de Minas y Energía para declarar como zona de restricción minera una zona que antes había sido declarada de protección del medio ambiente, por el gobernador del departamento de Cundinamarca.

En consecuencia, la Sala se inhibirá para pronunciarse sobre esas pretensiones.

B. Problemas jurídicos planteados.

La cuestión fundamental radica en definir si la Resolución 3-1364 del 3 de agosto de 1992 por medio del cual el Ministerio de Minas señaló una zona restringida para actividades mineras es o no violatoria de las normas que se indicaron en la demanda, en la cual se afirmó que el acto acusado es contrario a normas constitucionales, legales y reglamentarias porque autoriza el desarrollo de actividades mineras que perjudican el ecosistema y el medio ambiente en una zona declarada con protección de paisaje, mediante un decreto departamental.

C. Hechos aprobados.

1. En el mes de agosto de 1985, la corporación autónoma de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez elaboró, el estudio y plan de manejo de la industria extractiva en la cuenca alta del río Bogotá, 5 volúmenes y 1 preliminar (Documento público en copia fls. 1 a 928 cdno. 6 pruebas).

2. El día 10 de octubre de 1990 el señor Julio Carrizosa presentó al doctor Germán Cavelier Gaviria comentarios a informe SPMA 105; este documento fue radicado en el Ministerio de Minas el día 10 de diciembre de 1990 y de su texto de destaca lo siguiente:

“Recomendaciones: las recomendaciones del informe SPA 105 únicamente restringe a la minería la parte de la cuenca delimitada por la cota 2.750 y deja abierta para las operaciones mineras la parte plana. Con ellas están contradiciendo la aptitud natural de la Sabana de Bogotá o sea su uso para actividades agropecuarias, recreación, turismo y vivienda campestre.

Para llegar a la anterior conclusión el informe aplica el criterio de que la existencia de gravas en los valles aluviales crea una oferta de minerales que es necesario explotar sin tener en cuenta su relación con los recursos suelos y aguas. Este criterio viola claramente el artículo 9º del Decreto-Ley 2811. La aplicación general de esta posición del Ministerio de Minas y Energía llevaría a la situación absurda de que todas las vegas de los ríos deberían ser explotadas para la obtención de grava con la consiguiente destrucción de los suelos agrícolas de mayor productividad y la grave afectación de los acuíferos que generalmente aprovechan estas capas de grava para correr paralelos a las corrientes de agua superficial.

La recomendación final o sea la declaración de la ordenación de la cuenca del río Frío probablemente surge de reflexiones parecidas a las que he expuesto en el presente documento pero conlleva al aplazamiento del problema. Para ser consecuentes con ella debe exigirse al ministerio que eleve oficialmente esta petición a la CAR y que tome las precauciones previstas para que, de acuerdo con el Decreto 2462 de 1989, las labores mineras no afecten el ambiente o los recursos naturales renovables” (Documento público en copia auténtica fls. 200 a 210 cdno. 1 pruebas y 151 a 162 cdno. 7).

3. Los días 23 y 27 de abril de 1990 funcionarios del Ministerio de Minas realizaron visita a la cuenca de río Frío, que dio lugar a la elaboración de un informe SPMA 105 de junio de 1990, que fue radicado el día 27 del mes siguiente en la división de asuntos legales del Ministerio de Minas; el documento fue suscrito por dos funcionarios del Ministerio de Minas y de su texto se destacan los siguientes apartes:

“7. Conclusiones.

7.1. El uso del recurso hídrico en la cuenca del río frío está encaminado principalmente al riego y la ganadería y en algunos casos para uso doméstico.

7.2. La cuenca presenta procesos erosivos acentuados como producto del establecimiento de cultivos limpios en las laderas y escasas prácticas de conservación de suelos.

7.3. La cuenca ha venido sufriendo un proceso de desarrollo urbanístico acelerado que está afectando vastas áreas con un elevado potencial agropecuario.

7.4. Las viviendas rurales carecen de un adecuado sistema de disposición de excretas y aguas residuales domésticas.

7.5. La forma de tenencia de la tierra está caracterizada por el latifundio y en pequeña proporción por el minifundio.

7.6. La agricultura que se desarrolla en la cuenca se puede catalogar como semi-tecnificada.

7.7. Las principales actividades económicas que se realizan en la cuenca son la ganadería, la agricultura, la minería y la floricultura.

7.8. En la cuenca superior del río Frío como en su llanura aluvial existe una variedad de materiales de construcción (arcillas, arenas, recebo y gravas) que deben ser explotados técnicamente en beneficio de la sociedad y la economía regional.

7.9. Según el estudio y plan de manejo de la industria extractiva en la cuenca alta del río Bogotá, elaborado por la firma EPAM para la CAR y la secretaría de obras del Distrito de Bogotá, el valle del río Frío es una de las unidades especiales que ofrece a nivel regional condiciones favorables para la extracción de materiales.

7.10. En la cuenca alta del río Frío (Páramo de Guerrero), se debe restringir las explotaciones mineras a cielo abierto con el objeto de preservar la formación de acuíferos.

8. Recomendaciones.

8.1. Señalar como área restringida para realizar explotaciones a cielo abierto la zona de la cuenca superior del río Frío ubicada por encima de la cota 2.750 metros snm.

8.2. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas), el señalamiento anterior no afecta los títulos, permisos o autorizaciones expedidos con anterioridad por las autoridades competentes.

8.3. Con el objeto de promover el uso y manejo racional de los recursos naturales y encausar el desarrollo económico de la región, se recomienda que la autoridad competente declare en ordenación la cuenca del río Frío. Para tal efecto deberá coordinar con el Ministerio de Minas y Energía lo referente a la regulación y mejor uso de las tierras destinadas a explotaciones mineras” (Documento público en copia auténtica, fls. 104 a 140 cdno. 7).

4. El día 30 de julio de 1990 el gobernador de Cundinamarca expidió el Decreto 1677 por medio del cual dispuso:

“ART. 1º—Declárase como zona de protección del paisaje, la cuenca superior del río Frío situado en los municipios de Tabio y Zipaquirá, distinguida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con las siguientes coordenadas:

Norte: 1.061.600

Sur: 1.036.400

Este: 1.007.00

Oeste: 996.400

ART. 2º—Ordénase la inscripción del presente decreto, en el registro minero de minas y energía, con el objeto de que se tenga en cuenta que el área mencionada en el artículo anterior es zona de protección del paisaje, en los términos de los artículos 42 y 43 de Decreto 2568 de 1993” (fl. 82 cdno. 1 pruebas).

5. El día 8 de agosto de 1990 se publicó en la Gaceta de Cundinamarca 11.452 el Decreto 1677 de 1889(sic) del departamento de Cundinamarca (documento público en copia auténtica fls. 82 a 89 cdno. 1. pruebas).

6. Dos meses después, el día 10 de octubre de 1990, el señor Julio Carrizosa Carrillo presentó al doctor Germán Cavelier Gaviria comentarios al informe SPMA 105; este documento fue radicado en el Ministerio de Minas el día 10 de diciembre del mismo año. De su texto se destaca lo siguiente:

“Recomendaciones: las recomendaciones del informe SPA 105 únicamente restringe a la minería la parte de la cuenca delimitada por la cota 2.750 y deja abierta para las operaciones mineras la parte plana. Con ellas están contradiciendo la aptitud natural de la Sabana de Bogotá o sea su uso para actividades agropecuarias, recreación, turismo y vivienda campestre.

Para llegar a la anterior conclusión el informe aplica el criterio de que la existencia de gravas en los valles aluviales crea una oferta de minerales que es necesario explotar sin tener en cuenta su relación con los recursos suelos y aguas. Este criterio viola claramente el artículo 9º del Decreto-Ley 2811. La aplicación general de esta posición del Ministerio de Minas y Energía llevaría a la situación absurda de que todas las vegas de los ríos deberían ser explotadas para la obtención de grava con la consiguiente destrucción de los suelos agrícolas de mayor productividad y la grave afectación de los acuíferos que generalmente aprovechan estas capas de grava para correr paralelos a las corrientes de agua superficial.

La recomendación final o sea la declaración de la ordenación de la cuenca del río Frío probablemente surge de reflexiones parecidas a las que he expuesto en el presente documento pero conlleva el aplazamiento del problema. Para ser consecuentes con ella debe exigirse al ministerio que eleve oficialmente esta petición a la CAR y que tome las precauciones previstas para que, de acuerdo con el Decreto 2462 de 1989, las labores mineras no afecten el ambiente o los recursos naturales renovables” (Documento público en copia auténtica fls. 200 a 210 cdno. 1 pruebas y 151 a 162 cdno. 7).

7. El día 13 de diciembre de 1990, el Ministerio de Minas dictó la Resolución 5058, por medio de la cual dispuso la inscripción en el registro minero del Decreto 1677 de 1990, departamental de Cundinamarca. Consideró que es una norma especial y válida; que su artículo 2º ordena su inscripción en el registro minero y que el artículo 9º del Decreto-Ley 2655 de 1988 “deja la facultad al ministerio de autorizar en las zonas de reserva adelantar actividades mineras en forma restringida o por determinados métodos y sistemas de extracción minera de acuerdo con estudios previos, teniendo en cuenta la generalidad de los habitantes. Por consiguiente, si se presenta una solicitud minera en el área de la cuenca superior de río Frío situada en los municipios de Tabio y Zipaquirá dentro de las coordenadas... el Ministerio de Minas y Energía estudiará cada caso en particular y dará o no la autorización correspondiente” (fls. 195 y 196 cdno. 1).

8. En el año siguiente, el 25 de abril de 1991, el Ministerio de Minas y Energía hizo constar que inscribió en el registro minero el decreto departamental de Cundinamarca 1677 de 1990 y que dentro del área declarada por el mismo como de reserva paisajística, están las siguientes solicitudes y títulos mineros vigentes, según el reporte de estados jurídicos:

“1. Inscritos en el registro minero:

1.1.Contratos: 141 y 1463

1.2. Licencias: 6460, 13460 y 13475

1.3. Permisos 7627, 3298

1.4. Registro minero de cantera 96

1.5. Aporte 863

2. La licencia 13281 está otorgada pero no ha sido inscrita en el registro minero.

3. Solicitudes en trámite:

Licencias: 14424- 14425- 14423- 13617- 13101- 14504- 14552- 13211- 14294- 14482” (fls. 197 a 199 cdno. 1).

9. El día 11 de diciembre de 1991 el señor Julio Carrizosa Umaña remitió al doctor Germán Cavelier memorando que contiene comentarios sobre el concepto SPMA 140 (Documento público en copia auténtica fls. 211 a 214 cdno. 1 pruebas).

10. Los días 1º y 2 de abril de 1992, funcionarios del Ministerio de Minas, de la CAR, de la procuraduría delegada para asuntos ambientales, y propietarios de los inmuebles donde se realizan las explotaciones mineras y los representantes del ahora demandante, realizaron visita a las explotaciones mineras de la cuenca del río Frío. El señor Jorge Arturo León Reyes realizó un informe de la visita de cuyo texto se destacan los siguientes apartes:

“Objeto: realizar una inspección técnica a las explotaciones minera y a la parte superior de la cuenca del río Frío en relación con la solicitud de excluir la cuenca para la realización de actividades mineras (fl. 215 cdno. 1 pruebas).

Efectos ambientales-parte suelos: este es el efecto de mayor gravedad entre los observados, ya que el uso del suelo para explotaciones de minerales que se hallan debajo de él necesariamente imposibilita cualquier otro uso mientras duren las actividades mineras (20 a 40 años), y además introduce serios cambios permanentes a la estructura, textura, capacidad de soporte y condiciones de drenaje del subsuelo una vez realizadas las obras de “recuperación” (si es que algún día se realizan).

Los suelos de la zona, en especial los de las partes más planas, tienen un gran potencial para usos agrícolas y pecuarios, según se puede comprobar en el informe técnico presentado por el especialista del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Aunque los funcionarios de la sección de protección al medio ambiente del Ministerio de Minas (SPMA) pretendieron demostrar lo contrario, durante la visita se pudo observar claramente la gran variedad de cultivos que se dan exitosamente en la región (ver fotografías 4 y 5) (...).

b) Efectos ambientales-parte agua: se pudo apreciar que ha excepción de Gravicol ninguna de las explotaciones cuenta con obras de drenaje superficial que permitan un adecuado manejo de la escorrentía (ver fotografía 10), inclusive en el caso de Gravicol estas obras son de tipo provisional y corren el riesgo de fallar permitiendo la descarga de aguas contaminadas, como ocurrió el día 1º de abril en las horas de la tarde en presencia de funcionarios de la Procuraduría General de la Nación (ver fotografías 14 y 15).

Otro efecto que reviste especial gravedad es el de la explotación de Pablo de Narváez por su cercanía al cause del río (ver fotografías 11 y 13). Los taludes verticales y en algunos puntos negativos corren el riesgo de derrumbarse, lo que originaría el desvío de las aguas del río Frío hacia el pit de la explotación. No se cree factible emprender medidas de recuperación del talud mediante revegetalización (como proponen los funcionarios de SPMA), debido a las pendientes verticales y negativas.

Otro efecto que puede ser delicado es el relacionado con los acuíferos más superficiales debido a que las excavaciones y las posteriores obras de recuperación modifican completamente los patrones de flujo subsuperficial de las aguas. Este aspecto debería ser estudiado en más detalle y no asumir a priori que dejar algunos de los pits sin rellenar para que funcionen como reservarios es benéfico para la región.

c) Efectos ambientales-parte aire: dos efectos graves se originan como consecuencia de las actividades mineras en la región: contaminación atmosférica (partículas) y ruido.

Debido a los métodos empleados para lavado y triturado de las gravas la situación de contaminación alrededor de las plantas no es muy severa. Los principales problemas de contaminación atmosférica se hallan relacionados con el intenso tráfico de volquetas que circulan por las vías sin pavimentar de la región para transportar los materiales producidos por la explotación” (Documento privado en copia auténtica fls. 215 a 233 cdno. 1 pruebas).

11. En el mes de abril de 1992 funcionarios del Ministerio de Minas elaboraron el informe SPMA 187, que fue remitido a la dirección general de asuntos legales el día 12 de mayo de 1992 y radicado en esta dependencia el 10 de junio del mismo año, en él consta la visita técnica realizada a la cuenca superior del río Frío en el municipio de Tabio, los días 1º y 2 de abril de 1992; así:

“Es de señalar que la solicitud del señor Cavelier considera a los suelos de la cuenca del río Frío desde el punto de vista edafológico, es decir como la parte sólida más externa de la corteza terrestre, que sirve de soporte a la vegetación.

Para geólogos e ingenieros, por ejemplo, el suelo es algo más amplio y lo consideran como el soporte de actividades constructivas industriales y técnicas; en este sentido el suelo está compuesto por todos los materiales no consolidados, meteorizados o alterados de su condición original y situados sobre un lecho rocoso, duro y consolidado.

En consecuencia las actividades son de diferente índole: urbanizaciones, cimentaciones, construcciones, servicios públicos (carreteras, líneas eléctricas, acueducto), construcción de canales, dragados, drenajes, desagües, materiales de construcción, arenas, gravas, arcillas, etc., bien a partir de sus elementos texturales componentes o bien si los procesos de formación del suelo han permitido la acumulación selectiva de ciertos materiales.

Este amplio abanico de posibilidades de actuación en los que el suelo aparece como factor limitante y decisorio, justifica ampliamente su consideración en cualquier estudio territorial en el que aquellas actividades entren en juego.

Bajo las anteriores consideraciones corresponde al Ministerio de Minas y Energía de acuerdo con sus objetivos, determinar los usos del suelo, donde de acuerdo con factores principales de formación del suelo existen depósitos de ciertos materiales (minerales), sin dejar de reconocer que su aprovechamiento económico a favor de otras actividades humanas, lo convierte en un recepto de impactos.

Estos principios fundamentales han sido considerados desde el pasado por la CAR, la gobernación de Cundinamarca y en general por aquellos organismos de nivel regional, departamental y nacional que tiene a su cargo la expedición de autorizaciones y permisos sobre usos del suelo para permitir actividades mineras en la cuenca (fls. 242 y 243 cdno. 1).

Objeto de la visita: determinar la viabilidad de excluir la cuenca superior del río Frío para la realización de actividades mineras de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9º del Código de Minas y teniendo en cuenta los argumentos expuestos por el interesado, doctor Germán Cavalier Gaviria y las impugnaciones a los informes 105 y 140 de junio de 1990 y agosto de 1991 rendidos por los comisionados con anterioridad (fl. 237 cdno. 1 pruebas).

5. Consideraciones generales: el paisaje como parte integral de los recursos culturales de cierto territorio, puede considerarse como el “complejo de interrelaciones derivadas de la interacción de rocas, aguas, aire, plantas, animales y hombres” (Dunn, 1974) y su estudio precisa de la previa investigación de los elementos a inventariar, lo que lo constituye en un elemento complejo que es función de todos los demás.

Por otra parte “el concepto de paisaje engloba una fracción importante de los valores plásticos y emocionales del medio natural” (Sancho Royo 1973), y estos valores son por lo general difícilmente aprensibles; bajo este concepto deben tenerse en cuenta dos cualidades; condiciones de visibilidad y calidad visual, que son complementarias en el sentido que la primera intenta definir las condiciones físicas en que se va a establecer la consideración de la segunda, teniendo en cuenta las restricciones impuestas por el territorio al observador, tales como límites y modificaciones de visión (curvatura de la tierra, refracción de la luz, distancia, ángulo sólido y factor de posición, ángulo de incidencia visual), cuenca visual, intervisibilidad, entre otros.

Analizando el Decreto 1677 de 1990 de la gobernación de Cundinamarca, surgen la inquietud de que para la percepción de la belleza del paisaje de la cuenca del río Frío, se empleó el método directo, que conduce a suponer que la valoración se realizó a partir de la contemplación de la totalidad del paisaje sin considerar las interrelaciones derivadas de la interacción de todos los recursos que lo conforman, incurriendo por tanto en la subjetividad de tales valoraciones.

Recursos que lo conforman, incurriendo por tanto en la subjetividad de tales valoraciones.

Lo anterior es fundamental en la carencia de una metodología que incorpora al estudio (en que se basó la administración par expedir el decreto mencionado), además de los elementos o características del ambiente natural los posibles usos del suelo, analizado desde el punto de vista edafológico y mineralógico, urbanístico e industrial, etc., como las actividades ya existentes que permitiera establecer una norma coherente con el desarrollo actual y futuro de la cuenca, así como de los conceptos valiosos de los organismos públicos del nivel nacional que administran recursos naturales.

De allí que la “ordenación de la cuenca” propuesta por el Ministerio de Minas y Energía en el informe SPMA 105, tiene como finalidad proporcionar la información básica de los recursos existentes, sus posibilidades y restricciones para su aprovechamiento, para llegar a establecer una distribución óptima de las actividades en la cuenca.

Con base en el anterior análisis y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 9º del Decreto 2655 de 1988 (Código de Minas) es del caso ratificar los informes SPMA 105 y 140 de junio y agosto de 1990 y 1991 respectivamente, por cuanto en ellos se analizan diferentes elementos del ambiente y su interrelación con las actividades económicas que se adelantan en la zona se considera parte del área como apta para la explotación de materiales de construcción, se delimita otra como restringida para realizar actividades mineras a cielo abierto y se recomienda la ordenación de la cuenca del río Frío.

En consecuencia las actividades mineras que se desarrollan en el área delimitada deberán sujetarse a criterios de conservación paisajística y ambiental, entendida la misma como el conjunto de acciones técnico-económicas encaminadas al aprovechamiento racional de recursos no renovables con desarrollo de métodos de conservación restauración de las zonas afectadas por la actividad minera, dentro de un marco de desarrollo sustentable.

En todos los casos, los explotadores deben observar los criterios generales siguientes:

— Realizar la explotación y aprovechamiento racional de los recursos minerales, dentro de una práctica industrial y al mismo tiempo, de conservación del medio ambiente, de manera que permita utilizar de forma más eficiente el medio natural.

— Definir para cada zona en particular el diseño de explotación, que debe tener un carácter interactivo, con el fin de alcanzar la alternativa más favorable para armonizar los diferentes objetivos mineros ecológicos y económicos.

— Determinar de acuerdo con la planificación de la explotación el uso final que se dará a los terrenos afectados indicando en el plano de la licencia de explotación o concesión el diseño final de la explotación y restauración con sus principales características fisiográficas del estudio post operacional, acompañado de perfiles transversales y demás documentos ilustrativos.

— Dejar una franja de protección del cause del río y mantener protegido el bosque de la galería a lo largo de su cauce.

— Evitar el vertimiento de residuos (líquidos y sólidos) al cause del río Frío.

— Contar con sistemas adecuados para la recirculación de aguas, producto del beneficio industrial.

— Realizar las labores de readecuación de las áreas intervenidas por la actividad minera.

De otra parte los estudios de declaración de impacto ambiental que se presenten en cumplimiento de lo establecido en el artículo 250 del Decreto 2655 de 1988, deberán:

a) Identificar y caracterizar los impactos en relación con:

— Impacto sobre suelos

— Impacto sobre las aguas superficiales y subterráneas y sus usos en el área de influencia

— Impactos sobre la calidad del aire (polvo grávido y ruido)

— Impactos sobre los procesos geofísicos (erosión, sedimentación, inestabilidad, etc.)

— Impactos sobre el paisaje

b) Los efectos previsibles y las recomendaciones para el manejo ambiental del proyecto minero-industrial (medidas correctivas).

— El plan de restauración debe contemplar, entre otros aspectos las siguientes acciones:

— Recuperación morfológica de los huecos (relleno) y escombreras conformadas en la fase de explotación.

— Remodelado de taludes de las explotaciones.

— Uso potencial de los terrenos afectados por la actividad minera.

— Manejo final de piscinas sedimentadoras e integración paisajística.

— Otros usos económicos

— Extendido de carga vegetal o suelo

— Retiro de instalaciones

— Programa de revegetalización

— Preparación y tratamiento de los terrenos

— Selección de especies vegetales

— Métodos de implantación de la vegetación

d) Programa de monitoreo

e) Cronograma de actividades

f) Evaluación económica del control y manejo ambiental del proyecto

g) Programa de seguimiento ambiental

7. Conclusiones.

7.1. Ratificar en todos sus apartes los informes SPMA 105 y 140 rendidos en junio y agosto de 1990 y 1991 respectivamente.

7.2. Los estudios de declaración impacto ambiental que se presenten en el área de la cuenca en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 250 del Decreto 2655 de 1988, deberán considerar en su contenido los lineamientos establecidos en el numeral 6º “Aspectos ambientales del presente informe y los ya presentados se ajustarán a estos lineamientos”.

8. Recomendaciones.

8.1. Se recomienda expandir el acto administrativo que declare parte de la cuenca del río Frío como excluida para realizar actividades minera, según lo indicado en el numeral 4º “Concepto” y el anexo 1 alinderación y cálculo de coordenadas de la zona restringida para realización de explotaciones minera a cielo abierto” del informe SPMA 140, adicionando al mismo los “Aspectos ambientales” mencionado anteriormente.

8.2. Adelantar visitas periódicas de seguimiento y monitoreo a cada una de las explotaciones para verificar la ejecución y eficiencia de las obras propuestas en la declaración de impacto ambiental y de los programas de restauración” (Documento público en copia auténtica, fls. 234 a 253 cdno. 1).

12. El 10 de abril de 1992, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi remitió memorando 6.0/2941 a Germán Cavalier mediante el cual le adjuntó el informe de suelos de un sector de la parte baja de la cuenca del río Frío, municipio de Tabio (Cundinamarca), realizado por el ingeniero agrónomo funcionario de la subdirección agrológica del instituto, Raúl Álvarez Beltrán, trabajo que realizó con base en labores de campo y con la revisión de la información preliminar de la zona mencionada (Documento público en copia auténtica fls. 234 a 253 cdno. 1 pruebas y 512 y ss. cdno. 7).

13. El 3 de agosto de 1992, el Ministerio de Minas y Energía expidió el acto demandado, Resolución 3 1364; esta resolución está resumida al inicio de consideraciones; fue notificada el día 13 de agosto del mismo año (Documento público, fls. 306 a 308 c. 1).

14. El día 24 de agosto de 1992, Germán Cavelier Gaviria interpuso recurso de reposición contra la anterior resolución, Nº 3 1364 del 3 de agosto de 1992 (Documento privado en copia auténtica fls. 320 a 322).

15. El primero de septiembre de 1992 se publicó la Resolución 3 1364 del 3 de agosto de 1992, en el Diario Oficial 40.564 (Documento público en copia auténtica fls. 296 a 308 cdno. 1 pruebas).

16. El 3 de noviembre de 1992 el señor Jorge Arturo León efectuó algunos complementarios, solicitud del ahora demandante, sobre el informe SPMA 187, de cuyo texto se destaca lo subsiguiente:

“Los funcionarios de la SPMA conocen los resultados del “Estudio y plan de manejo de la industria extractiva en la cuenca alta del río Bogotá” realizado por la firma EPAM Ltda. Para la CAR y la secretaría de obras públicas del distrito, pero todo parece indicar que lo pretender desconocer o por lo menos darle una interpretación parcial y notoriamente acomodada.

Basados en este estudio, en el informe SPMA 105 se consigna: “el valle del río Frío es una de las unidades especiales que ofrece a nivel regional condiciones favorables para la extracción de minerales”.

Sin embargo, una revisión cuidadosa de los documentos consignados en dicho estudio revela que allí se recomienda abiertamente: “buscar en el mediano y el largo plazo la concentración de la industria extractiva en 5 de las 15 zonas de mayor potencial extractivo definidas en el estudio geológico. Tales zonas son:

— Soacha-Sibaté-Tunjuelito

— El Codito

— Mondeño(sic)

— Tocancipá-Guasca-Sopó

— La Punta

El mencionado estudio recalca: “las explotaciones de gravas en depósitos aluviales, tales como los de los ríos Tunjuelito, Siecha, Frío y Subachoque, tienen implicaciones ambientales sobre los que es necesario insistir”.

Más adelante, refiriéndose a los problemas de descenso de nivel freático derivados de las explotaciones dice: “Este problema no es grave en Tunjuelito, ya que no es un área de vocación agrícola y además el nivel freático parece estar profundo (15-20 m). Sin embargo, en las demás zonas este problema puede llegar a tener una mayor significación. En efecto, de acuerdo con los estudios existentes, en las áreas de los río Frío y Subachoque el nivel freático se mantiene durante la mayor parte del año entre 0.5 y 0.3 m de profundidad”.

El estudio de SPMA concluye esta sección haciendo una recomendación explícita que no ha sido acatada en ningún momento por la SPMA: “Como medida de prevención se podría pensar en no permitir excavaciones a menos de 100 m de un cauce importante (tipo ríos Subachoque, Soacha o Frío)” (Documento privado en copia; fls. 254 a 261 cdno. ppal.).

17. Los días 20, 21 y 28 de octubre de 1993, en este juicio se recibieron los siguientes testimonios:

Marta Lucía Ovalle Bracho, Zelva Nidia Castro de Pérez y Nubia Amparo Cárdenas dijeron que participaron en visitas a la zona como funcionarias, de la procuraduría delegada para asuntos agrarios, y realizando informes para el procurador que constan en el expediente, no recuerdan contenidos o detalles de los informes realizados y desconocen los conceptos técnicos necesarios para definir la procedencia de la actividad minera en la zona (fls. 1 a 14 cdno. 2).

Germán Humberto Marín, abogado de la firma Cavelier, asistió a varias diligencias como asistente del demandante, visitó la zona con funcionarios del Instituto Agustín Codazzi, de la CAR, del Ministerio de Minas y de la procuraduría delegada para asuntos agrarios; explicó que en esta zona se realizan actividades mineras que afectan el medio ambiente, que el informe SPMA no fue puesto en conocimiento de la parte actora y que su contenido no se ajusta a lo percibido en las visitas; que no se fundó en estudios y pruebas técnicas apropiadas y que “prueba de ello son los actuales pronunciamientos de Ingeominas y la resolución mediante la cual se declaró como zona de reserva minera especial los municipios de Tabio, Chía, Cajicá y otros, en dichos actos administrativos se establece la conveniencia de suspender toda actividad minera durante 18 meses hasta tanto Ingeominas no practique estudios que determinen cuáles con los requisitos ambientales, de protección de los recursos naturales y socio culturales que deberán tener en cuenta y cumplir los mineros para poder adelantar actividades mineras en el municipio verde de Tabio” (fls. 14 a 19 cdno. 2).

Jorge Arturo León Reyes (ingeniero civil y ambiental, profesional independiente que intervino en las actuaciones previas al acto acusado por solicitud del abogado demandante); destacó que participó, en visitas a la zona, en compañía de funcionarios de entidades públicas y de la parte demandante y observó explotaciones mineras desconsideradas e incontroladas en el valle del río, vertimientos nocivos a cuerpos de agua, taludes de gran altura generados por las explotaciones, falta de protección ambiental y de planes para controlar emergencias; aseguró que el terreno de la zona sí se utiliza para actividades agrícolas y pecuarias; reconoció que suscribió el informe de visita que obra a folios 215 a 233 del expediente y que conoce el informe SPMA 187, porque le fue puesto a disposición por la firma Cavelier Abogados y porque respecto al mismo rindió un informe del 3 de noviembre de 1992 en el cual señaló su desacuerdo con las apreciaciones del Ministerio de Minas en cuanto a la vocación agrícola de los suelos de la región. Señaló que no considera conveniente, desde el punto de vista técnico, que la restricción de la minería se diera únicamente en las partes altas de la cuenca del río, puesto que “hacia allá se verían forzadas las actividades agropecuarias que son necesarias para proveer de alimentos a la población, si hay que decidir entre utilizar un suelo para fines agropecuarios o fines mineros, considero que el primero de ellos es prioritario ya que cumple con una función básica como es la alimentación humana, por otra parte permitir la explotación minera en grandes extensiones de las partes planas del valle del río Frío puede ocasionar graves problemas al balance hídrico de la zona, alterando tanto los caudales del río Frío como la recarga de los acuíferos de la zona” (fls. 19 a 24 cdno. 2).

Santiago Reyes Paris: arquitecto, experto en medio ambiente y paisaje, ejerce como profesional independiente, conoce al demandante quien le consultó sobre un código del paisaje río Frío; expresó que participó en la visita al lugar, conoce los informes del ministerio y no los comparte; explicó que junto con el señor Julio Carrizosa realizaron el código del paisaje del río Frío, reglamento sobre la protección adecuada del río (fls. 25 a 29 cdno. 2).

Julio Carrizosa Umaña, ingeniero especialista en manejo del ambiente y recursos naturales, amigo del demandante, a quien le ha prestado servicios profesionales; explicó que fue contratado junto con Santiago Reyes para elaborar el estatuto del paisaje de la cuenca del río Frío; desde hace muchos años, dice, conoce muy bien la zona y tiene una propiedad en la misma; considera que esta es una de las zonas más bellas de la sabana debido a la conformación geológica, vegetación y buen estado relativo de conservación del río Frío. Respecto de las explotaciones llevadas a cabo dijo que “los efectos actuales son aún puntuales y afectan negativamente solo a los vecinos, pero el éxito de estas explotaciones y las determinaciones tomadas por el Ministerio de Minas podrían conducir a que estas explotaciones se multiplicaran y transformaran muy significativamente el valle del río Frío con consecuencias sobre la calidad de vida de quienes vivimos allá... pienso que el Inderena al declarar el municipio de Tabio como municipio verde resaltó y promovió una actitud de sus habitantes... ligada a las características geográficas y ecológicas del municipio y a la historia de su desarrollo y que el Ministerio de Minas al crear una reserva minera especial contradice esa primera acción del estado y contradice aspiraciones de los habitantes de Tabio”. Reconoció como de su autoría los documentos obrantes a los folios 210 y siguientes del expediente, que eran resultado de una asesoría que le prestó al demandante. Explicó que la cuenca del río Frío debe considerarse como una unidad desde el punto de vista ambiental, “un sistema integral dividido en dos subsistemas, la zona plana y la zona quebrada ... es conveniente restringir la minería en ambos subsistemas y aún prohibirla en ambos subsistemas, porque considero que la minería tal como se está ejecutando ocasiona cambios irreversibles en la constitución de los suelos y en las estructuras de aguas subterráneas y que si se desarrolla de una manera muy intensa puede afectar gravemente la calidad de vida de los habitantes de la cuenca ... Pienso que la aptitud y vocación del suelo de parte plana del río Frío es agropecuaria y ...eso está demostrado en los estudios recientes que hizo el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y que se encuentra corroborada por el uso actual en la parte plana en donde con pequeñas inversiones se están realizando cultivos de muy alta tecnología incluyendo frutales y hortalizas” (fls. 29 a 34 cdno. 2).

Alejandro Rojas, ingeniero geógrafo, funcionario del DAMA, conoció al demandante en desarrollo de las actuaciones previas a la expedición del acto acusado, dijo: “En río Frío observé que hay unas explotaciones y se está comenzando a generar el mismo problema que presenta en la actualidad la cuenca del río Tunjuelito que es el socavamiento y dejar colgado el río a nivel hidráulico”. Manifestó que intervino en la elaboración de mapas que se le pusieron de presente y que obran a folios 262 y 263 del expediente; en el primero de ellos se delimita la zona de protección excluida de la minería, y en el otro mapa se delimita el área protegida según un decreto del departamento de Cundinamarca en relación con el río Frío. No consideró posible la protección del medio ambiente de la cuenca superior del río Frío con una restricción minera en una parte de ella por lo siguiente: “las cuencas hidrológicas se deben manejar integralmente y no se puede pretender la preservación con sustracciones mineras” (fls. 36 y 37 cdno. 2).

17. (sic) El 12 de abril de 1996, en este proceso se practicó inspección judicial con intervención de peritos, expertos en ecología y medio ambiente, en la cuenca superior del río Frío en jurisdicción del municipio de Tabio. En el acta respectiva consta que se realizaron visitas a las minas y que se encontró lo siguiente:

• Mina de Arcilla de Ladrilleras e Inversiones Cila Ltda.; dicen contar con el contrato de concesión 15174, ubicada a una distancia aproximada de 2 km del río dentro de la cuenca del río Frío: es una mina de la que se extrae arcilla a cielo abierto. Informaron que los trabajos de explotación se iniciaron “hace 3 ó 4 años”.

• Ladrillos Los Quiroga. La explotación tiene una existencia aproximada de 30 años, se utiliza el material extraído para convertirlo en ladrillo; “se presentan unos cortes donde los taludes están muy próximos a un sector de la construcción y la inclinación de los taludes es aproximadamente superior a 90 grados”.

• Sociedad Topco Minería. La explotación se inició en septiembre de 1992, con contrato 13.475 de septiembre de 1991 y una planta de beneficio que empezó operaciones en junio de 1993. Explotan una capa de conglomerado que es la materia prima que se lava, clasifica y tritura, para obtener gravilla y arena para concreto y asfalto. La distancia del río en su punto más cercano es de 60 metros aproximadamente. “Se hace el reciclaje de las aguas utilizadas en la explotación de la mina La Esmeralda. Se sedimentan los lodos y se vuelve a tener agua fresca”.

• Gravicol Ltda. el punto más cercano al río está a 40 metros aproximadamente, se utilizan aguas recicladas y agua descorrentía, “que es aquella que cuando llueve desemboca en el canal el agua que sobra de la explotación va por un canal interno hasta un lago de la misma finca, donde después de procesada sube por motobombas a la planta para ser utilizada nuevamente. Tiempo de explotación: más o menos desde 1986 ó 1987 se inició la explotación ... Por solicitud de la parte actora se ordena que los peritos se evalúe la razón del color que tiene el agua del lago en el cual se reciclan las aguas que van de la explotación”.

• Mina de Narváez. Está abandonada, suspendida la explotación por disposición del Ministerio de Minas. (Documento público en copia auténtica; fl. 638 a 641 cdno. ppal. ss. cdno. ppal.).

18. El 7 de noviembre de 1996 los peritos que intervinieron en la inspección judicial rindieron la experticia; concluyeron:

“5.3.1. Las explotaciones existentes en la cuenta superior del río Frío, su extensión superficiaria, su profundidad, las aguas que utilizan, y la clase de materiales que explotan”.

La tabla 1 indica el nombre de las explotaciones visitadas, su extensión, su profundidad aproximada, las aguas que utilizan, y la clase de materiales que explotan.

Tabla 1. Datos básicos de las explotaciones de material de construcción de la cuenca superior del río Frío.

ExplotaciónÁrea (hectáreas)Profundidad (metros)Aguas (*)Materiales
Cila22.50015.0No utilizaArcilla
Los Quiroga12.57010.0No utilizaArcilla
Topco141.2255.0No utilizaArcilla y mat. de construcción
Gravicol24.33810.0Pozo subterráneoMateriales de construcción gravas
De Narváez19.80025.0No utilizaArcilla
Zapata Zambrano98.13030.0No utilizaAreniscas

* A pesar de no utilizar directamente las aguas del río Frío para el procesamiento de los materiales. Todas las explotaciones conllevan drenaje de aguas lluvias que eventualmente llegan hasta el cauce del río Frío.

“5.3.2. Si las explotaciones mineras existentes en la cuenca superior del río Frío han dañado el paisaje de la dicha cuenca.

Es innegable que las explotaciones indicadas atrás han dañado el paisaje de la cuenca, que es excepcionalmente agradable a la vista y se deteriora y pierde sus valores visuales y culturales, por la presencia de las excavaciones y el movimiento de maquinaria pesada por toda la cuenca, con producción de polvo y de ruido”.

“5.3.3. Si las explotaciones mineras existentes en la cuenca superior del río Frío están dentro de la zona de protección del paisaje decretada por el decreto cundinamarqués 1677 de 1990.

Todas las explotaciones descritas se encuentran dentro de la cuenca superior del río Frío y por consecuencia dentro de la zona de protección del paisaje decretadas por el decreto cundinamarqués 1677 de 1990”.

“5.3.4. La antigüedad de tales explotaciones y si están o no amparadas por registro minero vigente, así como el tiempo de explotación restante a cada una de ellas y la fecha en que obtuvieron el permiso respectivo”.

La tabla 2 indica para cada una de las explotaciones la información que se solicita:

Tabla 1 (sic) Datos básicos de las explotaciones de material de construcción de la cuenca del río Frío

ExplotaciónAntigüedad (meses)Registro minero númeroFecha del registroTiempo restante (años)
Cila4193-0490-15174-03Mayo 28, 199326.6
Los Quiroga4394-0661-15494-01Junio 02, 1993.26.3
Topco8290-0004-13475-03Enero 31, 199023.1
Gravicol7490-1335-00096-03Septiembre 24, 199023.8
De Narváez8290-0010-13460-01Enero 31, 199023.1
Zapata Zambrano4293-0394-13281-01Mayo 05, 199326.5

“5.3.5. Si los desperdicios de las explotaciones mineras de la cuenca superior del río Frío con los cuales se practica el relleno de las lagunas de sedimentación, producto de las explotaciones mineras, poseen vocación agrícola.

Los desperdicios de las explotaciones mineras son estériles compuestos en forma predominante por limos y arcillas de dudosa utilidad en agricultura, a menos de que sean adecuadamente tratados para tal fin. Siendo el producto de lavados dentro de la maquinaría de trituración, seguramente están contaminados con aceites y grasas y otros productos industriales que requieren tratamiento especial (fls. 656 y 657 cdno. ppal.).

La experticia fue complementada, a solicitud de las partes, de la siguiente manera:

a) En esta tabla los datos del área son los totales que aparecen en el registro minero, y las cifras después del punto son milésimas de hectárea. Por ejemplo, en el caso de la explotación de Topco, que es la más extensa, se deben leer, ciento cuarenta y un hectáreas y 225 milésimos de hectárea. Como una hectárea son 10.000 (diez mil) metros cuadrados, los 225 milésimos de hectárea son 2.250 (dos mil doscientos cincuenta) metros cuadrados.

b) El área actualmente intervenida es naturalmente menor, y varía cada día, a medida que avanza el frente de explotación; los peritos no entendieron la pregunta como la hace ahora el ministerio, y estiman que la medición exacta de las áreas intervenidas a la fecha de la inspección demandaría un esfuerzo demasiado largo y costoso para las partes del proceso sin necesidad, pues el área por un lado se puede estimar con base en los pronósticos de explotación. Si se requiere un dato más preciso que el de la tabla 3, el Ministerio de Minas puede oficiar a los dueños de las concesiones para que envíen planos actualizados de las explotaciones de los cuales se puedan extraer los datos necesarios, puesto que estos no aparecen en los planos suministrados a los peritos. Se anota sin embargo, que el dato exacto del área de la excavación en un momento dado no es suficiente para estimar el efecto ambiental de las operaciones, puesto que ellas implican también el desplazamiento de vehículos y maquinaria pesada por una región amplia dentro de la cuenca de interés (...).

Los peritos consideran que las aclaraciones pertinentes están contenidas en las respuestas (a) y (b) que se dan en el siguiente numeral, a la parte demandante, sobre los mismos temas. En general, la magnitud de los daños y la fundamentación técnica de los mismos requiere la mediación detallada de una serie de efectos colaterales que sobrepasa en mucho el esfuerzo normal de un peritazgo de esta naturaleza. Es por esta razón, que toda explotación mineral hoy en día requiere de la obtención de una licencia ambiental, para cuyo otorgamiento es necesaria la presentación de informes completos de impacto ambiental, que incluyen la medición cuantitativa y/o cualitativa de los daños (dentro de metodologías complejas pero claramente aceptadas para cada caso); dado que las preguntas originales no requieren sino la apreciación experta de los peritos, consideramos que las respuestas son adecuadas y que la ampliación ulterior de las mismas requiere términos mucho más claros y la determinación precisa de la profundidad de análisis que los señores litigantes desean; en caso de los informes de impacto ambiental, estos se realizan sobre términos de referencia muy específicos de las autoridades ambientales.

Una mayor ampliación del peritazgo debe consistir o bien en la elaboración de esos estudios, o en la evaluación de los mismos sin que ellos ya existen, como debiera ser. Alternativamente, se podrían evaluar los conceptos del Ministerio de Minas y Energía bajo los cuales se pusieron en operación las explotaciones de que trata la demanda.

2.2.2. Respuesta a las solicitudes del demandante.

a) Solicitamos se aclare el daño que cada una de las explotaciones mineras causa al paisaje de la cuenca del río Frío y qué cambios genera en los suelos y la morfología propia de todo el paisaje de la cuenca superior del río Frío.

El daño causado es en todos los casos similares y solo varía por su extensión, en cuanto hace a la morfología de la zona, y a los suelos de la misma. En cuanto hace el tránsito de vehículos pesados, condiciones de ruido, generación de polvo, etc., depende básicamente del volumen de material explotado y del método de explotación.

Un análisis detallado de los daños ambientales requiere de la elaboración completa de un estudio de impacto ambiental y se sale totalmente de los alcances del peritazgo solicitado inicialmente. Los peritos están en capacidad de realizar ese análisis pero advierten que se requeriría un período de por lo menos seis meses para su realización, y el empleo de una fuerza laboral importante, así como de equipos y ensayos de laboratorio para medir parámetros característicos de las condiciones ambientales sin y con proyecto, para lograrlos con estándares adecuados de análisis.

Hoy en día, toda operación minera de importancia debe tener licencia ambiental, para lo cual se requiere de la elaboración de un informe de impacto como el sugerido por los peritos, por lo cual estos sugieren que se amplíe el peritazo a evaluar los informes que las diferentes empresas deben poseer, o están en mora de realizar, o las evaluaciones que el Ministerio de Minas y Energía ha debido realizar para autorizar las explotaciones por su cuenta sin intervención de la autoridad ambiental.

b) Solicito se aclare cuáles son las propiedades o características de los suelos explotados agrícolamente, y las propiedades de los desperdicios de las explotaciones mineras, a efecto de determinar en forma clara el grado de compatibilidad e incompatibilidad entre los mismos, respecto de la vocación agrícola del suelo de la región.

Los suelos que se explotan agrícolamente deben tener condiciones especiales de textura, (contenido de arenas, limos y arcilla), estructura (grado de desarrollo de los diferentes horizontes que lo componen), y composición, (mineralógica). Existen suelos de diferentes combinaciones de estas propiedades, y diferente origen formativo, que se agrupan en categorías de aptitud según un complejo sistema de ordenamiento agrológico.

Los residuos que quedan de las explotaciones mineras, (cuando las capas de suelo no han sido especial y cuidadosamente removidas, almacenadas y reconformadas), consisten básicamente en una mezcla de gravas, arenas, limos y arcillas, en proporciones no necesariamente óptimas para la explotación agrícola, con posible adición de substancias químicas contaminantes, como aceites y grasas en diferentes proporciones.

Usualmente los materiales se disponen saturados con agua, y como un lodo que se deposita en lagunas para secado y posterior procesamiento de control. Solo en caso de que se estudien esos lodos y se sometan a un tratamiento especial, pueden eventualmente ser aptos para algún tipo de proceso de revegetalización, pero no inmediatamente para la producción agrícola, dado que como mínimo, carecería totalmente de estructura de suelo, y sus propiedades de textura y composición serían las únicas que podrían estar sujetas a tratamiento a corto plazo.

Muchas operaciones mineras a cielo abierto han optado por procedimientos de manejo ambiental para rescatar de alguna forma parte del valor agrológico de los suelos de la zona, y remueven los horizontes con potencial agrícola antes de proceder a explotar los materiales que se encuentran debajo.

En esos casos el daño a los suelos es menor y debe ser evaluado en forma objetiva con un conocimiento mucho más amplio de los procedimientos a utilizar y de la conformación y perfil de las zonas donde se van a reconformar los suelos, así como de los pronósticos a largo plazo de la explotación, lo cual solo puede realizarse dentro de los procedimientos de elaboración de un informe de impacto ambiental (fls. 698 a 702 cdno. ppal.).

D. Análisis de los cargos de ilegalidad.

1. ¿Violación de normas constitucionales?

1.1. Cargo por quebrantamiento del artículo 29.

La Sala observa que de acuerdo con el ordenamiento jurídico indicado en la demanda el Ministerio de Minas y Energía, dentro de la actuación administrativa, no tenía que dar traslado de concepto SPMA 187 rendido, por funcionarios de ese ministerio, a la procuraduría delegada par asuntos agrarios, a la CAR y al solicitante. El Código de Minas, contenido en el Decreto-Ley 2655 de 1988, no exige los procedimientos echados de menos por el demandante; basta ver la siguiente disposición:

“ART. 9º—Señalamiento de zonas restringidas para la minería. El ministerio podrá señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, o por considerar que es necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o a la ganadería, como factores de especial importancia económica.

El señalamiento de que trata el inciso anterior no afecta los títulos expedidos con anterioridad, mientras conserven su validez.

No obstante lo aquí dispuesto, podrá el ministerio, por vía general, autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, puedan adelantarse actividades mineras, en forma restringida o solo por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, que no afectan los aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería”.

No obstante, como se vio en el capítulo de hechos probados, la entidad involucró a Germán Cavelier Gaviria en las actuaciones y diligencias adelantadas con anterioridad a la expedición del acto acusado, porque él inició la actuación administrativa en interés general, y por consiguiente conoció y controvirtió los distintos informes de ese expediente administrativo.

De otra parte, el hecho de que el Ministerio de Minas no hubiese señalado la procedibilidad del recurso de reposición contra la Resolución 3-1364 de 3 de agosto de 1992, no se constituye en causa de nulidad del acto demandado. En primer lugar, la resolución acusada es de carácter general y por lo mismo al constituirse en un acto administrativo impersonal no es susceptible de recurso gubernativo como así lo dispone el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo; en segundo lugar, de tenerse a la resolución demandada como un acto de contenido particular y por ende susceptible de ser recurrida, tal circunstancia omisiva y sobreviniente al acto no se erigiría en causal de nulidad sustancial del mismo, porque esa circunstancia habilita solamente al administrado a ocurrir en demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto: el artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, vigente para cuando se demandó, antes de la reforma introducida por la 446 de 1998, disponía:

“ART. 135.—Reformado por el artículo 22 del Decreto-Ley 2304 de 1989. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra actos particulares. La demanda para que declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición, también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos” (1) .

En consecuencia esta censura no prospera.

1.2. Cargo por violación de los artículos 79 y 80 constitucionales.

El actor considera que esas normas están desconocidas con el acto acusado porque el Ministerio de Minas incumplió el deber de proteger el medio ambiente, toda vez que autorizó explotaciones mineras en una zona que fue restringida para la minería por el Decreto 1677 de 1990 del departamento de Cundinamarca.

El artículo 79 constitucional establece el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para esos fines; y el artículo 80 ibídem prevé las funciones del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; de prevenir, controlar los factores de deterioro ambiental, sancionar y exigir la reparación de los daños causados.

La Sala considera que el acto acusado no viola esas disposiciones constitucionales puesto que tales funciones, potestades y deberes no excluyen la adopción de regulaciones de la actividad minera, la cual además está a cargo del Ministerio de Minas y Energía. Así mismo la infracción no se da por lo siguiente:

— El acto acusado no autoriza el ejercicio general de la actividad minera en la zona de río Frío al disponer restricciones en la misma zona, en consideración a su especial valor ambiental.

— La regulación de la actividad minera no se traduce en violación de las normas que consagran la protección del medio ambiente; por ello es que el Código de Minas condiciona la expedición de licencias mineras a la realización de estudios ambientales previos (arts. 9º y 10) y prevé condiciones de conservación del medio ambiente (2) (Código de Minas, arts. 208, 210, 247, 250).

— El Ministerio de Minas y Energía cuenta con amplias facultades para evaluar la conveniencia ambiental de la actividad minera y para autorizar el desarrollo de esta; así lo precisó esta Sección del Consejo de Estado es sentencia que profirió el 6 de junio de 1996, cuando dijo:

“Cabe, así mismo recordar las normas constitucionales que tanto en la anterior Constitución Nacional (art. 202), como en la Carta Política vigente, (art. 332), al regular lo relacionado con la propiedad del subsuelo, le asignan al Estado la condición de propietario de aquel, así como de los recursos naturales no renovables, sin prejuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. Esta titularidad, en desarrollo del mandato constitucional, se consagró en el artículo 3º del Código de Minas, entre cuyas previsiones, se contempla la facultad de explorar o explotar directamente los recursos naturales, a través de organismos descentralizados, conferir autorización para que los particulares lo hagan “o reservarlos temporalmente por razones de interés público” (se destaca).

Dimana de las disposiciones anteriormente relacionadas, que el Ministerio de Minas y Energía, conforme a las mismas, sí tenía facultades legales para establecer las reservas mineras de carácter especial en ejercicio de la competencia asignada legalmente para administrar los recursos naturales no renovables, desde luego, sin perjuicio de las disposiciones que sobre medio ambiente se encuentran en la Ley 99 de 1993 y normas reglamentarias, las cuales no se consideran abiertamente contrarias a la legislación minera vigente.

(...).

Tanto las del Código de Minas y los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía, como la Ley 99 de 1993 y los reglamentos de la misma, tienen suficiente respaldo de legalidad y tanto uno como el otro ministerio tienen asignadas funciones y competencias acordes con sus objetivos, sin olvido del canon constitucional según el cual “Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines” (C.P., art. 133), de tal forma que no obstante la autonomía e independencia que se da entre lo distintos órganos estatales, en el cumplimiento de sus funciones han de colaborar armónicamente.

Bajo este entendimiento resulta sencillo comprender que al proferir el Ministerio de Minas el acto cuestionado no atentó contra el estatuto regulador del medio ambiente, ni pretendió contrariar la normatividad jurídica del mismo. Por el contrario, debe entenderse que no pretendió el aludido ministerio atribuirse una competencia que no le correspondía, sino que, en realidad, al sustraer una zona de la Sabana de Bogotá para declararla como zona de reserva especial, se contrajo a darle aplicación y cumplimiento a las diferentes disposiciones legales relacionadas, en el curso de esta providencia, conforme a las cuales el ejercicio de la facultad para constituir reservas mineras especiales con fines de investigación, como sucedió en el sub judice, por mandato legal le corresponde al Ministerio de Minas y Energía y por ese motivo por conducto de Ingeominas, se pretende el estudio de gravas y materiales de construcción en la zona aludida” (3) .

Esa posición jurisprudencial resulta concordante con lo manifestado por la Sección Quinta de esta corporación en sentencia proferida en juicio de acciones populares, el día 8 de mayo de 2003 (4) :

“de acuerdo con las normas jurídicas vigentes para la época en que se expidieron las licencias y se celebraron los contratos de concesión minera, la competencia para expedir la licencia ambiental estaba radicada en el Ministerio de Minas y Energía y la misma se entendía implícita en el respectivo título minero. Igualmente le correspondía determinar la necesidad de que los titulares de las concesiones, presentarán un estudio de impacto ambiental y un plan de manejo de los recursos naturales no renovables en las zonas objeto de concesión por pertenecer estas a la zona protectora-productora”.

No obstante que lo anterior resulta suficiente para negar el cargo, la Sala ve que el Decreto 1677 de 1990 dictado por el gobernador de Cundinamarca, que fijó la zona de protección del paisaje y que el demandante también invocó como conculcado fue anulado por esta jurisdicción, entre otras razones, porque fue expedido con violación al régimen de competencias, como se explicará en capítulo posterior en el que se analizará otra censura dirigida contra el acto demandado, con fundamento en la violación de tal decreto departamental.

2. ¿Violación del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo?

El actor sostiene que el acto acusado es violatorio del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, en cuanto prevé el recurso de reposición contra los actos que ponen fin a las actuaciones administrativas, puesto que lo excluyó para el caso concreto, y con ello “no solo viola el Código Contencioso Administrativo en la norma citada, sino que lo resuelto por el ministerio equivale a que la administración cree un procedimiento sui generis, lo cual está prohibido porque solo la ley puede señalar procedimientos, no una resolución de carácter particular como lo es la acusada” (fls. 498 a 544 cdno. ppal.). Y la Sala observa que lo expuesto a propósito del análisis de la censura por violación del artículo 29 constitucional, fundamentado en los artículos 49 (5) y 135 (6) del Código Contencioso Administrativo, resulta suficiente para concluir igualmente que no se violó el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, en el entendido de que los recursos de la vía gubernativa no son procedentes respecto de actos generales.

No prospera el cargo.

3. ¿Violación del Código de Minas?

3.1. De los artículos 9º y 10.

El censor considera que cualquier declaración de “zona restringida de la minería” debía ceñirse, para la época, en lo previsto en el decreto departamental 1677 del 30 de julio de 1990, por medio del cual el gobernador de Cundinamarca delimitó como “zona de protección del paisaje” la cuenca superior del río Frío; que el acto acusado, de declaración de zona restringida para la minería, también debía ajustarse, como lo indica el artículo 9º del Código de Minas (D.L. 2655/88), a los estudios previos realizados al efecto, que en este caso fueron, en primer lugar, el de plan de manejo de la industria extractiva en la cuenca alta del río Bogotá, realizado por EPAM y, en segundo lugar, el elaborado por la CAR; que el artículo 10 del Código de Minas se contrarió porque el acto acusado permite la explotación minera en una zona, respecto de la cual disposiciones anteriores y de carácter superior la declararon como restringida o excluida para la minería; que el literal e) ibídem se vulneró porque la cuenca superior del río Frío, al ser declarada como zona de protección del paisaje por el decreto departamental de Cundinamarca 1677 de 1990 —que fue inscrito en el registro minero— se constituyó en zona de reserva ecológica y ganadera en la que no puede adelantarse ninguna explotación minera.

Para determinar si el reproche de ilegalidad es cierto se verá el contenido de las normas invocadas, como fundamento jurídico de la nulidad propuesta:

En cuanto al artículo 9º del Decreto-Ley 2655 de 1998:

“ART. 9º—Señalamiento de zonas restringidas para la minería. El ministerio podrá señalar, de acuerdo con estudios previos, zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación por constituir reservas ecológicas, incompatibles con dichos trabajos, de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, o por considerar que es necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o a la ganadería, como factores de especial importancia económica.

El señalamiento de que trata el inciso anterior no afecta los títulos expedidos con anterioridad, mientras conserven su validez.

No obstante lo aquí dispuesto, podrá el ministerio, por vía general, autorizar que en las zonas mencionadas en el presente artículo, puedan adelantarse actividades mineras, en forma restringida o solo por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, que no afectan los aprovechamientos económicos de la superficie o con la obligación de realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería” (7) .

El Consejo de Estado advierte, de esa disposición, que el Ministerio de Minas y Energía tiene competencia administrativa tanto para excluir la actividad minera de determinadas zonas como para restringir la actividad minera en áreas del territorio nacional.

En cuanto a la exclusión de la actividad minera: en virtud de esta facultad el Ministerio de Minas y Energía puede señalar zonas en las cuales no deben adelantarse trabajos mineros de prospección, exploración o explotación; y el ejercicio de la misma facultad está condicionado a dos supuestos concurrentes: primero: a que tales áreas geográficas constituyan reservas ecológicas incompatibles con la actividad minera, en aplicación con lo dispuesto en el Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, o a que el ministerio considere que es necesario dedicarlas exclusivamente a la agricultura o la ganadería, como factores de especial importancia económica. Segundo: al adelantamiento de estudios previos para constatar uno de esos supuestos.

Además el mismo Código de Minas prevé limitante al ejercicio de esa facultad y es que la exclusión no puede afectar los títulos expedidos con anterioridad mientras conserven su validez, aunque el Ministerio de Minas puede condicionar la explotación que se adelante con fundamento es esos títulos.

En cuanto a la restricción de la actividad minera: la disposición transcrita también le asigna al Ministerio de Minas la facultad de autorizar por vía general el desarrollo de actividades mineras en forma restringida, en las mismas zonas descritas antes. Y a este efecto determina que la restricción puede darse: => o mediante la delimitación de los métodos y sistemas de extracción de los minerales, que no afectan los aprovechamientos económicos de la superficie, => o con el señalamiento de la obligación de realizar obras y trabajos especiales de preservación o mitigación de sus efectos negativos o de los deterioros originados en dichas actividades sobre los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería.

Se pregunta la Sala ¿el acto acusado restringe la actividad minera?: al comprar lo dispuesto en el artículo 9º del Código de Minas, trascrito, con el acto demandado se observa que no se presenta la alegada vulneración y que, por el contrario, el acto acusado sí es un acto general expedido en el desarrollo de las competencias legales del ministerio. En efecto: el Ministerio de Minas y Energía adelantó, de acuerdo con lo previsto en esa norma legal, estudios previos y luego de lo cual acogió el “informe SMPA 187 de abril de 1992”; expidió un acto general por medio del cual señaló una zona restringida “para actividades mineras a cielo abierto” y declaró que los títulos ya expedidos sobre la misma área no se afectaban con la medida.

De esa manera se ve que no es cierto lo afirmado por el demandante en cuanto que no era procedente restringir la actividad minera en la zona delimitada por el decreto departamental de Cundinamarca 1677 de 1990, bajo el entendido de que lo legal era excluir toda actividad minera. Como quedó visto, el Código de Minas establece dos facultades del Ministerio de Minas y Energía, la de excluir y la de restringir la actividad minera, y en él no dispone que se debe excluir la actividad minera por la sola circunstancia de que la zona esté calificada antes como de reserva ambiental. Así lo entendió la Sala, en casos anteriores, al estudiar la legalidad de actos por medio de los cuales el Ministerio de Minas y Energía expidió licencias de exploración y explotación minera en la zona de cuenca del río Frío; se dijo que la actividad minera es procedente siempre que se acate lo dispuesto en el artículo 9º del Código de Minas (D.L. 2.655/88) que impone el adelantamiento de estudios previos en la zona, para definir el impacto ambiental y ecológico de la actividad minera. En el fallo dictado el 22 de abril de 1996 (8) esta sección dijo:

“Para la expedición de la licencia 16223 otorgada a Cementos Diamante S.A., no se hicieron los estudios previos acerca del impacto ambiental y ecológico que podría darse sobre el área correspondiente, ningún estudio se llevó a cabo sobre el potencial, las reservas, la conservación y la restauración de los recursos naturales existentes en el área referida, ni se adelantaron los estudios encaminados a establecer los posibles daños que sobre el paisaje podrían resultar.

(...).

Los conceptos anteriores, expuestos por el propio Ministerio de Minas y Energía, conducen, sin lugar a dudas, a concluir que todas las solicitudes de licencias de exploración, explotación o contrato de concesión en la zona de protección del paisaje contemplada por el Decreto 1677 de 1990, deben someterse a los estudios previos necesarios, de tal forma que las actividades mineras en la zona reservada, se adelanten en forma restringida o solo por determinados métodos y sistemas de extracción de los minerales, todo encaminado a mitigar los efectos negativos y los deterioros originados en esas actividades sobre los recursos naturaleza renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería, según lo dispone el inciso tercero del artículo 9º del Código de Minas.

Frente a lo anterior, observa la Sala que el Ministerio de Minas y Energía hizo caso omiso tanto de la norma citada del Código Minero, como del decreto departamental. En efecto, no hubo restricción alguna al otorgar la licencia sobre una superficie de 104 hectáreas y 1.824 metros cuadrados; a pesar de conocer que por un decreto departamental la cuenca superior del río Frío era zona restringida para la minería, expidió una licencia de exploración, sin previamente agotar los estudios previos sobre la protección de la actividad minera en el medio ambiente, el paisaje, la agricultura y ganadería de la región, omisiones estas que implican una clara violación de las normas legales ya referidas y que indefectiblemente conducen a la declaración de nulidad de los actos demandados”.

En igual la Sala, en sentencia del 25 de septiembre de 1997 (9) la Sala consideró:

“1. En cumplimiento de disposiciones legales sobre protección del medio ambiente, las autoridades correspondientes están facultadas para señalar zonas del territorio nacional como restringidas para la explotación minera.

2. No obstante lo anterior, se podrá autorizar en las citadas zonas la realización de actividades mineras bajo determinadas condiciones técnicas o en forma limitada, que garanticen la protección de los recursos naturales renovables, el medio ambiente o el desarrollo de la agricultura y la ganadería.

3. Para que pueda operar la explotación restringida se requiere un estudio previo ecológico y ambiental, el cual a partir de los factores físicos, de orden económico y social, determinará la incidencia que la ejecución de las obras pueda tener sobre la región.

4. El interesado deberá obtener licencia para la explotación minera (...). En consecuencia, como la “Cuenca superior del río Frío” situada en los municipios de Tabio y Zipaquirá, departamento de Cundinamarca, fue declarada “zona de protección del paisaje”, en razón de deterioro que ha sufrido el medio ambiente como consecuencia de las explotaciones de los recursos naturales, las actividades mineras se consideran incompatibles; de tal manera que una autorización para la explotación minera en esta zona restringida, solamente podía producirse previo un estudio ecológico y ambiental favorable a dicha actividad” (lo resaltado por fuera del texto del original).

En los fallos vistos, con base en el artículo 9º del Código de Minas la Sala consideró procedente la actividad minera en la zona de la cuenca del río Frío, siempre que se realicen los correspondientes estudios previos que determinan su conveniencia. Y hoy igualmente precisa en este caso que el acto acusado, de restricción de la minería, no se traduce en que lo pertinente sería la exclusión de tales actividades. En tal sentido el material probatorio señala lo siguiente:

• En el informe SPMA 105 de junio de 1990 se afirmó que las actividades mineras desarrolladas en la zona inciden en el agua, en el aire, en el paisaje, lo cual impone la promoción de “el uso y manejo racional de los recursos naturales y encausar el desarrollo económico de la región” mediante la restricción —no la exclusión— de la actividad minera (fls. 104 a 140 cdno. 7); y

• En el informe SPMA 187 que rectificó el anterior se dijo: “es del caso ratificar los informes SPMA 105 y 140 de junio y agosto de 1990 y 1991 respectivamente, por cuanto en ellos se analizan los diferentes elementos del ambiente y su interrelación con las actividades económicas que se adelantan en la zona, se considera parte del área como apta para la explotación de materiales de construcción, se delimita otra como restringida para realizar actividades mineras a cielo abierto y se recomienda la ordenación de la cuenca del río Frío. En consecuencia las actividades mineras que se desarrollan en el área delimitada deberán sujetarse a criterios de conservación paisajística y ambiental, entendida la misma como el conjunto de acciones técnico-económicas encaminadas al aprovechamiento racional de los recursos no renovables con desarrollo de métodos de conservación restauración de las zonas afectadas por la actividad minera, dentro de un marco de desarrollo sustentable” (fls. 234 a 253 cdno. 1).

Tanto en los informes aportados por el demandante y realizado por su cuenta, como en el dictamen pericial que se practicó dentro de este juicio, se advierte de la afectación del medio ambiente con el desarrollo de actividades mientras en la zona; sin embargo estas afirmaciones no conducen a considerar ilegal el acto acusado por lo siguiente: en primer lugar: las actividades mineras que afectan el medio ambiente se fundan en licencias de exploración y de explotación otorgadas por actos administrativos que se presumen legales hasta tanto sean anulados o suspendidos por el juez competente. En segundo lugar: el acto demandado, debe acatar lo dispuesto en el artículo 9º del Código de Minas (D.L. 2655/88) y por ello la facultad del Ministerio de Minas, de restringir la actividad minera, está limitada por la garantía de los derechos adquiridos de los titulares de licencias. Y en tercer lugar: los titulares de licencias deben cumplir las obligaciones y deberes relacionados con la protección del medio ambiente previstos en el Código de Minas: someterse a los seguimientos, valoraciones y recomendaciones que realice el ministerio, porque de lo contrario serán sujetos pasivos de la cancelación de las respectivas licencias.

Finalmente, cabe tener en cuenta la doctrina de la Corte Constitucional expuesta en la Sentencia C-216 de 1993, ya citada, en la que se precisó lo siguiente sobre el establecimiento de las zonas restringidas:

“El establecimiento de zonas restringidas para la minería, previsto por el artículo 9º acusado, en concordancia con el artículo 10 eiusdem, que las excluye de la actividad minera en razón de la necesidad de preservar la reservas ecológicas, los recursos naturales renovables y el medio ambiente —lo cual se aviene a las prescripciones consagradas en los artículos 58, 79 y 80 de la Constitución—, no se opone a que la propia norma legal, en desarrollo de una clara función legislativa, hubiera previsto autorizaciones excepcionales para adelantar actividades mineras en forma restringida o solo por determinados métodos de extracción de minerales, siempre que no se afectaran los aprovechamientos económicos de la superficie y sobre la base de que los mineros autorizados garantizaran la preservación de los indicados recursos y se responsabilizaran por ello de manera real y efectiva”.

Con fundamento en todo lo anterior la Sala concluyente que el acto acusado no quebranta el artículo 9º del Decreto-Ley 2655 de 1988 (Código de Minas).

En cuanto al cargo por quebranto del artículo 10 del Decreto-Ley 2655 de 1988:

“ART. 10.—Zonas restringidas para actividades mineras. Podrán adelantarse actividades mineras en todo el territorio nacional, exceptuadas las siguientes áreas:

a) Dentro del perímetro urbano de las ciudades y poblaciones determinado por los acuerdos municipales, salvo que lo autorice el ministerio, previo concepto de la correspondiente alcaldía;

b) En las zonas ocupadas por obras públicas o servicios públicos, salvo que con las restricciones a que haya lugar, lo autorice el ministerio, previo concepto favorable del organismo o entidad pública, que tenga a su cargo la gestión o responsabilidad directas de la obra o servicio;

c) En los trayectos fluviales de navegación permanente que señale el ministerio, previo concepto de la autoridad nacional correspondiente a cuyo cargo esté la conservación de la navegabilidad de dichos trayectos;

d) En las áreas ocupadas por edificios, construcciones y habitaciones rurales, incluyendo sus jardines, huertas y solares, salvo que lo consienta su propietario o poseedor;

e) En las zonas de reserva ecológica, agrícola o ganadera de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9º de este código y,

f) En las zonas que constituyen reserva minera indígena, salvo que sin detrimento de las características y condiciones culturales y económicas de los respectivos grupos aborígenes, se puedan adelantar labores mineras por ellos mismos o con su concurso, con la autorización del ministerio, previo concepto favorable de la división de asuntos indígenas del Ministerio de Gobierno.

En los actos que otorguen títulos mineros, se entenderán exclusivos los terrenos, zonas y trayectos relacionados en este artículo, sin necesidad de declaración de la administración, ni de manifestación o renuncia del beneficiario, ni modificación de los documentos y planos que acompañen su solicitud” (resaltado con negrillas por fuera del texto original).

El demandante considera que la disposición transcrita fue contrariada por el acto acusado cuando autoriza el desarrollo de actividades mineras en la zona de la cuenca del río Frío, cuando tal zona fue declarada como de especial protección, por sus condiciones ambientales y paisajísticas, por el decreto departamental de Cundinamarca 1677 de 1990.

Respecto a ese reproche de ilegalidad, la Sala reitera lo que expuso en el acápite precedente y precisa que el artículo 10 (D.L. 2655/88, lit. e) al incorporar los supuestos previos en el artículo 9º de la misma codificación condicionó la exclusión de la actividad minera en tales áreas cuando se adelanten estudios previos, cuyos resultados lleven a la conclusión de que la minería es inconveniente en la misma zona.

Con base en lo precedente se precisa también que, de conformidad con lo dispuesto en el Código de Minas, la sola circunstancia de que se declare una zona como de reserva ecológica, ambiental o paisajística, no implica la exclusión automática de toda actividad minera puesto que, se insiste, es necesario que estudios particulares y concretos así lo indiquen.

Por último se advierte que el Decreto 1677 de 1990 del departamento de Cundinamarca, que delimitó la zona de especial protección y que el demandante invocó, al sustentar todos los cargos de violación, fue anulada por esta jurisdicción, de lo contencioso administrativo, el 31 de julio de 1995 por fallo que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que confirmó el 16 de mayo de 1996 la Sección Primera del Consejo de Estado (exp. 1785).

No prospera la censura.

4. ¿Violación de los artículos 289 y 290 del Código de Minas y de la Resolución 5058 del 13 de diciembre de 1990.

El demandante reprocha que el acto acusado conculca el fundamento y los efectos del registro minero regulado tanto por el artículo 289 del Código de Minas (D.L. 2655/88) y la Resolución 5058 de 1990, por la cual el Ministerio de Minas y Energía ordenó la inscripción en el registro minero del Decreto 1677 de 30 de julio de 1990 —del departamento de Cundinamarca— que declaró como zona de protección del paisaje la cuenca superior del río Frío; que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 289 y 290 del Código de Minas, una vez inscrito en el registro minero el decreto departamental citado, 1677 de 1990, la zona allí delimitada no podía ser modificada, adicionada o restringida como lo hizo el acto acusado; que el Ministerio de Minas solo puede cancelar tal registro por las causales previstas en el artículo 300 del Código de Minas, las cuales no se presentaron en el caso.

Esas disposiciones del Código de Minas, Decreto-Ley 2655 de 1988, señala:

“ART. 289.—Naturaleza del registro. El registro minero es un sistema de inscripción, autenticidad y publicidad de los actos de la administración y de los particulares que tengan por objeto o guarden relación con el derecho a explorar y explotar el suelo y el subsuelo mineros, de acuerdo con las disposiciones del presente capítulo.

El registro será llevado por el Ministerio de Minas y Energía en sus oficinas centrales y podrá descentralizarse por delegación o comisión de ese despacho en la medida en que se disponga de los recursos necesarios para mantener su unidad, coordinación y agilidad.

El registro funcionará por los medios y con los sistemas técnicos y mecánicos que garanticen su abreviado, eficaz y pronto servicio.

ART. 290.—Validez de registro. La inscripción en el registro minero constituye la única prueba de los actos a él sometidos y en consecuencia, ninguna autoridad podrá admitir prueba distinta que la sustituya, complemente o modifique.

ART. 300.—Cancelación de un registro. La cancelación de un registro es el acto administrativo proferido por el ministerio por el cual se deja sin efecto este.

El ministerio procederá a cancelar un registro o inscripción cuando exista un acto administrativo o judicial que así lo ordene. Se hará con referencia al acto ejecutoriado que lo ordena.

El registro que haya sido cancelado carece de fuerza legal y no recuperará su eficacia, validez y existencia, sino virtud de providencia o sentencia en firme”.

El Consejo de Estado encuentra al igual que el demandado, en sus alegatos de conclusión, respecto del valor y función del registro minero: que es un sistema de inscripción de actos, que otorga y asegura la validez, vigencia, publicidad y prueba de las decisiones relevantes para la actividad minera. Considera también que el registro minero no se infringió particularmente con el acto demandado, toda vez que, como se expuso antes, no alteró, ni modificó los efectos del tantas veces citado decreto departamental 1677 de 1990, puesto que la decisión contenida en este no excluye el ejercicio de la competencia legal que tiene el Ministerio de Minas y Energía para regular lo relativo a la restricción de las actividades de minería en las zonas que se declaren como de especial valor ecológico, ambiental o paisajístico.

4. (sic) ¿Violación del decreto departamental de Cundinamarca 1677 de 1990?

Afirmó el actor que ese decreto tiene una jerarquía constitucional superior a la del Código de Minas “y por supuesto a la de la norma acusada” que fue contrariada con el acto acusado, porque el mismo en lugar de excluir toda actividad minera de la zona, las autorizó con unas restricciones que resulta inocuas.

El Decreto 16677 en cita dispuso:

“ART. 1º—Declárese como zona de protección del paisaje, la cuenca superior del río Frío situado en los municipios de Tabio y Zipaquirá, distinguida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, con las siguientes coordenadas:

Norte: 1.061.600

Sur: 1.036.400

Este: 1.007.00

Oeste: 996.400

ART. 2º—Ordénase la inscripción del presente decreto, en el registro Ministerio de Minas y Energía, con el objeto de que se tenga en cuenta que el área mencionada en el artículo anterior es zona de protección del paisaje, en los términos de los artículos 42 y 43 del Decreto 2568 de 1973” (fl. 82 cdno. 1 pruebas).

Y se motivó en lo siguiente:

“Que es necesario reglamentar la ordenanza 8 de 1973 de la Asamblea Departamental de Cundinamarca en lo relacionado con la conservación ambiental en las zonas de protección del paisaje a que se refiere el Decreto 2568 de 1973 en sus artículos 42 y 43, con el objeto de proteger el paisaje de la cuenca superior del río Frío;

Que por causa de las explotaciones para lucro particular, sin consideración con los intereses de la generalidad de los habitantes y vecinos, se ha deteriorado el medio ambiente, haciéndose necesario tomar las medidas de conservación y preservación del Valle del río Frío, privilegiada zona de paisaje, fauna y flora, ...”.

A la fecha de proferir esta providencia, la Sala, de una parte, advierte que el Decreto 1677 de 1990 en cita fue anulado por esta jurisdicción, como se anunció antes, mediante sentencia dictada el 31 de julio de 1995 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que fue confirmada por el 16 de mayo de 1996 por la Sección Primera del Consejo de Estado (exp. 1785); y, de otra, precisa que, como los efectos de la anulación de un acto administrativo son ex tunc, esto es como si el acto no hubiese existido jamás, no es procedente considerar la nulidad del acto demandado por la violación de otro que desapareció del ordenamiento jurídico.

Igualmente considera que la nulidad del citado decreto departamental de Cundinamarca —1677/90— exime a la Sala del estudio de todos los argumentos que expuso el demandante para señalar que este decreto era de superior jerarquía frente al Código de Minas y al acto acusado, máxime cuando una de las razones en que se fundó su anulación fue la carencia de competencia funcional de la entidad territorial que lo profirió. En efecto: en la sentencia proferida por la Sección Primera de esta corporación, confirmatoria de la declaración de ilegalidad del citado Decreto 1677, realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dijo:

“En evento de aceptar que de conformidad con la Constitución Política de 1991, los gobernadores son competentes para expedir decretos que contenga la materia a que se contrae el acto acusado, ello no implicaría la purga de ilegalidad o convalidación del acto, que es lo que en últimas pretende el apelante. La competencia, por ser un elemento esencial del acto, que impide que opere de manera retroactiva, razón por la cual si el acto fue dictado por un órgano no competente es radicalmente nulo o insaneable. La competencia que en principio fue atribuida, mediante el Decreto 1715 de 1978, en materia de protección del paisaje al Inderena, pasó a la Corporación Autónoma Regional de las cuencas de los ríos Bogotá, Ubaté y Suárez CAR, carece por tanto de sustento el argumento del recurrente cuando afirma categóricamente que el departamento es quien conoce de manera directa las necesidades de su región y los mecanismos adecuados para responder a ellas, pues quienes más directamente tienen dicho conocimiento son las corporaciones de desarrollo regional, una de cuyas funciones específicas es la protección de los recursos naturales, entre ellos, el paisaje.

El artículo 14 de la Ley 32 del 61 habla de que la corporación podrá solicitar la cooperación de cualesquiera entidades públicas o privadas y de la personas naturales, al igual que podrá prestar la suya a dichas entidades o personas, lo cual es muy distinto a asegurar que el gobernador podría arrogarse la facultad a que se contrae el acto acusado, esto es declarar una zona de reserva paisajista cuando la misma Constitución Política de 1886, en sus artículos 20 y 63 disponía que los funcionarios públicos son responsables por extralimitación en el ejercicio de sus funciones y que no habrá empleo que no tenga detalladas sus funciones en la ley o el reglamento, lo cual quiere decir todos y cada uno de los funcionarios de la administración pública tienen plenamente delimitada su competencia, sin que el hecho de que las autoridades deban colaborarse unas con otras, implique usurpar facultades expresamente concedidas a una de ellas. El acto acusado violó normas de superior jerarquía que señalan como autoridad competente para la declaración de zonas de protección del paisaje a las corporaciones de desarrollo regional de las cuencas de los ríos de Bogotá, Ubaté y Suárez, contenidas en las leyes 3ª de 1961 y 1715 de 1978” (resaltado por fuera del texto original).

En estas condiciones de decaimiento de la norma (10) que afirmó como vulnerada, por virtud de la decisión judicial anulatoria, se concluye la inexistencia de su violación toda vez que, como lo precisa la doctrina, “cuando se trata del análisis de una violación (confrontación entre el acto acusado y el ordenamiento jurídico) debe partirse del supuesto de la vigencia de ambos extremos” (11) . Así lo sostuvo la Sala en sentencia proferida el 29 de noviembre de 2001 (12) , el cual, al resolver pretensiones de nulidad de actos fundados en la violación del aludido decreto departamental 1677 de 1990, estimó que la vulneración no se presentaba porque el aludido decreto entre otros, había sido anulado por esta jurisdicción; y agregó:

“Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que la sentencia por medio de la cual se declara la nulidad de un acto administrativo, lo borra del ordenamiento de tal manera que puede considerarse como si nunca hubiera existido, ya que la decisión judicial produce la invalidación del acto desde la fecha de su expedición. De manera que partiendo del supuesto de que el Decreto 1677 de 1990 nunca existió, es legalmente improcedente declarar la nulidad de las resoluciones acusadas con fundamento en la violación de aquel”.

No obstante, se precisa que aún en el hipotético evento de considerar aplicable al caso el decreto departamental de Cundinamarca 1677 de 1990, se impone considerar la inexistencia de su violación puesto que como lo señaló el Ministerio de Minas, en el alegato de conclusión, la determinación adoptada por el departamento no restringía en forma generalizada el desarrollo de actividades de minería en la mentada zona de reserva, pues solo determinaba el cumplimiento de condiciones adicionales para la expedición del correspondiente título, tales como la presentación de estudios de impacto ambiental, de proyectos de preservación de los recursos naturales y del medio ambiente, que fueron cumplidos en el caso concreto.

Por consiguiente y con fundamento en todo lo estudiado se define que el acto acusado, por medio del cual el Ministerio de Minas y Energía decidió restringir la actividad minera en la zona de la cuenca del río Frío, no está viciado de nulidad porque no es contrario a las disposiciones invocadas por el censor.

E. Costas.

No se condenará en ellas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al presente caso, por ser una norma procesal de aplicación inmediata.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NIÉGASE la pretensión segunda de las suplicas de la demanda.

2. INHÍBESE para conocer de las pretensiones primera y tercera.

3. Sin costas.

Cópiese, notifíquese y devuélvase».

(1) La Corte Suprema de Justicia declaró exequible dicho artículo, contenido en el artículo 22 del Decreto-Ley 2304 de 1989, mediante sentencia proferida el día 12 de junio de 1990, Sentencia 77.

(2) La Sala precisa que la Corte Constitucional mediante Sentencia C-216 de 1993, declaró inexequible el artículo 246 del Código de Minas con fundamento en que: “esta disposición vulnera la preceptiva constitucional, pues a su tenor, los recursos naturales, que merecen especial protección del Estado (C.P., arts. 8º, 79 y 80), quedan supeditados a la utilización que de ellos hagan quienes desempeñan las actividades mineras”.

No obstante, en la misma providencia se precisó que: “esta sentencia no afecta la competencia de tal organismo para ejercer vigilancia y control sobre el manejo de los recursos naturales renovables y la conservación del medio ambiente en materia minera, a la cual se refiere el capítulo XXVI del código sin perjuicio de las atribuciones de otros organismos y entidades del orden nacional, departamental o local en relación con la conservación del medio ambiente y la aplicación de las normas constitucionales y legales correspondientes”.

(3) Expediente 9337. Actor: Víctor Mosquera Cháux.

(4) Radicación: 25000-23-25-000-2001-0398-01 (AP); C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá. Actor: Asociación de usuarios del Acueducto San José del Triunfo.

(5) “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa”.

(6) ART. 135.—Reformado por el artículo 22 del Decreto-Ley 2304 de 1989. Posibilidad de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contra actos particulares. La demanda para que declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.

El silencio negativo, en relación con la primera petición, también agota la vía gubernativa.

Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos”.

(7) Este último inciso que la Sala resalta, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-216 del 9 de junio de 1993 con fundamento en que el ministerio no tiene competencia para autorizar mediante un acto administrativo general, el desarrollo de actividades de minería; dijo la Corte que tal disposición: “confiere una amplísima autorización al mencionado organismo para establecer, “por vía general”, excepciones que, dado precisamente este carácter, se convierte en modificaciones a las normas básicas que fijan las zonas restringidas (arts. 9º y 10, lit. e)). Siendo ella de naturaleza legislativa, pero proferida por el gobierno en uso de facultades extraordinarias, no podía extender a una autoridad administrativa de manera ilimitada la facultad de consagrar excepciones por vía general, menos todavía si esta posibilidad implica, como lo admite el texto legal, que se ocasionen efectos negativos y deterioros en los recursos naturales renovables, el medio ambiente, la agricultura y la ganadería, justamente los elementos que buscó proteger el Código Minero, avalado por la Constitución, al señalar en el inciso 1º de la misma norma las zonas restringida para la minería”.

(8) Sección Tercera del Consejo de Estado. C.P. Daniel Suárez Hernández. Exp. 8616. Actor: Germán Cavelier Gaviria. Demandado: Nación (Minminas).

(9) C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Radicación 8.615. Actor: Germán Cavalier Gaviria. Demandado: Nación (Ministerio de Minas y Energía) y Gravicol Ltda. Gravas y Arenas Italcolombianas Ltda.

(10) Ver artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

(11) Carlos Betancur Jaramillo. Derecho procesal administrativo. Quinta Edición, Señal Editora, 1999, pág. 218.

(12) Exp. 10.018. Actor: Claudia Vásquez Marazzani.

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