Sentencia 7974 de febrero 1 de 2000

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad.: AC-7974

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Manuel Alberto Torres Ospina

Demandado: Humberto Pava Camelo

Santa Fe de Bogotá. D.C., primero de febrero de dos mil.

Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a decidir la solicitud de pérdida de investidura del senador de la República Humberto Pava Camelo formulada por el ciudadano Manuel Alberto Torres Ospina.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La solicitud

El ciudadano Manuel Alberto Torres Ospina solicita que se declare la pérdida de investidura del senador Humberto Pava Camelo con fundamento en la causal 5 del artículo 179 de la Constitución que establece: “No podrán ser congresistas: (…) 5. Quienes hayan tenido vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política”.

Afirma que en el caso del senador Humberto Pava Camelo se configura la causal citada porque fue elegido el día 8 de marzo de 1998, “no obstante tener vínculo de parentesco en segundo grado de consanguinidad con su hermano Jaime Pava Camelo (sic), miembro de la Comisión Nacional de Televisión en cuyo cargo ejerce funciones de autoridad civil y política”.

En su criterio los miembros de la Comisión Nacional de Televisión “son servidores públicos que ejercen en todo el territorio nacional autoridad civil, política y administrativa”, dado que dicha institución “dicta la política nacional e integral de televisión”.

2. Contestación de la demanda.

A través de apoderado judicial, el senador demandado solicitó denegar las pretensiones del actor e imponerle además de la condena en costas una multa por proceder temerariamente. Afirma que ni la Comisión Nacional de Televisión ni por supuesto ninguno de sus miembros ejercen autoridad política en materia de televisión, pues dicha función la ejerce el Congreso de la República de conformidad con lo previsto en los artículos 77 y 150-23 de la Constitución Política y 4 de la Ley 182 de 1995. Tampoco ejercen autoridad civil pues no puede disponer de la fuerza pública “para obligar a particulares a hacer, dar o no hacer”.

Concluye que ningún miembro de la Comisión “puede decidir por sí solo cosa alguna en las materias propias de la entidad, razón por la cual no se puede predicar ningún tipo de autoridad frente a quienes integran la Comisión, individualmente considerados”. Por lo tanto, no se configura la causal aducida por el actor.

3. La audiencia pública.

En la audiencia pública celebrada el día 7 de septiembre de 1999 intervinieron el Ministerio Público, el senador Humberto Pava Camelo y su apoderado. El solicitante Manuel Alberto Torres Ospina no asistió. Sus exposiciones se resumen así:

3.1. El Procurador Delegado.

Según el Procurador Cuarto Delegado ante esta corporación el accionante tenía la carga de “demostrar el vínculo familiar entre el parlamentario y el supuesto hermano, de quien se predica el ejercicio de la autoridad civil o política” y como dicha prueba no se aportó al proceso y por el contrario obra constancia expedida por la secretaria general de la Comisión Nacional de Televisión en el sentido de que el nombre del señor Jaime Pava Camelo “no aparece en los registros del personal que labora o haya laborado al servicio de la entidad desde su creación”, forzoso es concluir que la solicitud carece de fundamento.

Considera que hay lugar a aplicar al accionante las sanciones contenidas en los artículos 72, 73 y 74 del Código de Procedimiento Civil porque “hubo irresponsabilidad y temeridad en esta solicitud de pérdida de investidura. Que hubo también mala fe por haberse alegado, a sabiendas, hechos contrarios a la realidad, faltando así al deber de lealtad procesal y al debido respeto por esta corporación”.

3.2. El apoderado.

Afirma el apoderado judicial del senador que no hay lugar a declarar la pérdida de investidura solicitada por las siguientes razones:

— No se acreditó la existencia ni identidad de Jaime Pava Camelo ni la consanguinidad o parentesco de dicha persona con el senador Humberto Pava Camelo y sin que se hayan probado tales hechos “es impensable dar por acreditada la causal de pérdida de investidura prescrita en esta norma”.

— Toda limitación a los derechos políticos debe ser interpretada restrictivamente y en este orden de ideas resulta “a todas luces impropio e injusto pretender englobar, para efecto de las inhabilidades, como autoridades civiles o políticas, a todas las que, por ejemplo, no sean militares, o a todos los que ejerzan ‘mando’ sin distinguir su clase o tipo, pretendiendo, torticeramente incluso, abarcar como ejercicio de autoridad civil, la administrativa, cuando todas esas categorías son distintas y diferentes tanto en la Constitución colombiana, como en la doctrina y la jurisprudencia”.

— La Comisión Nacional de Televisión no ejerce autoridad civil o política. “En sentido jurídico, las autoridades políticas son las que pueden crear o intervenir en la creación del derecho, que es el modo adoptado por el Estado Constitucional para tomar las grandes decisiones que conduzcan a la sociedad hacia el desarrollo”. Por consiguiente, quien ejerce la autoridad política en materia de televisión es el Congreso, de conformidad con lo previsto en el artículo 77 de la C.P. y no la Comisión a quien corresponde la ejecución de esa política y por eso “su naturaleza (es) puramente administrativa”.

De otra parte, “la autoridad civil no puede ser otra que la que tiene competencia para imponer unilateralmente, como manifestación de su imperio, órdenes y comportamientos, so pena de sanción a los ciudadanos (…) La típica autoridad civil es la de policía”. “La CNTV no está ubicada en ningún extremo de la relación potestad-sujeción o autoridad-libertad. No representa órgano estatal alguno que pueda, hasta con el uso de la fuerza, coaccionar comportamientos de los ciudadanos, ni supone ejercicio de poderes o facultades policivas”.

4. Pruebas de oficio.

Haciendo uso de las facultades conferidas por el artículo 169 del C.C.A., ante el silencio de la Ley 144 de 1994, teniendo en cuenta que el solicitante aportó certificación expedida por el subdirector de recursos humanos y capacitación de la Comisión Nacional de Televisión en el sentido de que el señor Álvaro Pava Camelo se posesionó como miembro de la junta directiva de la Comisión en su calidad de titular, “con miras al esclarecimiento de la verdad y para despejar puntos oscuros y dudosos de la contienda”, la Sala al momento de estudiar el proyecto de fallo decretó algunas pruebas de oficio, tendientes a probar el parentesco entre el senador demandado y el citado miembro de la Comisión Nacional de Televisión.

El 15 de septiembre de 1998 el expediente pasó al despacho de quien redacta este fallo para proferir el auto respectivo, ya que el ponente inicial se apartó de la decisión mayoritaria. El auto se dictó el 5 de octubre siguiente y en él se ordenó oficiar a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Notaría Única de Honda, Tolima para que enviaran copia auténtica del registro civil de nacimiento de los señores Humberto Pava Camelo y Álvaro Pava Camelo. También se solicitó a la Comisión de Acreditación Documental del Senado y a las notarías de la ciudad de Ibagué la expedición del registro del senador.

Igualmente, se ordenó con fundamento en los artículos 37 ordinal 4º, 71 ordinal 6º y 283 del Código de Procedimiento Civil que el demandado allegara copia de su registro civil de nacimiento.

Los consejeros que salvaron su voto en relación con el auto que decretó tales pruebas sostuvieron que el proceso de pérdida de investidura está regulado en su integridad en la Ley 144 de 1994 y por lo tanto, no hay lugar a decretar pruebas con posterioridad a la audiencia, so pena de que estas queden viciadas de nulidad, de conformidad con el artículo 29 de la Carta; que tal decisión vulnera el derecho de defensa del demandado porque se trata de obtener medios de prueba para demostrar hechos que no fueron alegados por el solicitante y porque como la prueba se ordenó con posterioridad a la audiencia, el demandado no tiene oportunidad de controvertirla.

El día 17 de septiembre de 1999 la Notaría Única de Honda expidió copia del registro civil de nacimiento del señor Álvaro Pava Camelo y autenticó la copia tomada del acta. Los documentos fueron recibidos en el despacho de quien redacta este fallo y remitidos a la secretaría de la corporación el día 6 de octubre de 1999.

El senador a través de su apoderado aportó su registro civil de nacimiento, pero se opuso al decreto de pruebas con argumentos similares a los de los magistrados disidentes. Agregó que “la carga de exponer y probar los hechos es del acusador que para el caso de la pérdida de investidura es el solicitante o actor, y en ningún caso el juez que la ha de fallar. Si en el expediente figuran documentos de donde se deduzcan hechos diferentes a los expuestos por el demandante, es a éste a quien le correspondía sacarlos a flote, en su momento, pero no al juez porque de así proceder, el juez y el actor pasan a, mancomunadamente, litigar en contra del acusado”.

De los documentos recibidos el 6 de octubre en la secretaría de la corporación, que obran a folios 153 y 154 del expediente, se dio traslado a las partes mediante auto del 23 de noviembre de 1999, el cual fue notificado por estados el día 29 siguiente.

El apoderado del demandado insistió sobre la nulidad de las pruebas aportadas por considerarlas extemporáneas, porque no provienen de las partes, no demuestran ningún hecho de la demanda y fueron arrimadas subrepticiamente al expediente.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

La Sala Plena de lo Contencioso es competente para conocer de la presente acción de conformidad con lo previsto en los artículos 184 y 237 numeral 5º de la Constitución Política.

2. Calidad de congresista del demandado

Está acreditado en el expediente que el ciudadano Humberto Pava Camelo fue elegido como senador de la República para el período 1998-2002, tal como consta en el certificado expedido por la Directora Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fl.144), la Resolución 218 de 1998 expedida por el Consejo Nacional Electoral en la cual se declaró elegido al citado ciudadano (fl. 7-19), quien figuraba en el segundo renglón en el acta de solicitud de inscripción y la constancia de aceptación de la lista de candidatos que encabezó el ciudadano Carlos Moreno de Caro, de la Registraduría Nacional del Estado Civil (fl. 41).

3. La inhabilidad prevista en el artículo 179-5 de la Constitución.

Para que se configure la causal prevista en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución se precisan dos requisitos: en primer lugar que el congresista al momento de su elección tenga vínculo por matrimonio, unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad(1), primero de afinidad o único civil, y en segundo término, que las personas con quienes tiene tales vínculos sean funcionarios que ejerzan autoridad civil o política. La Sala pasará a examinar si en el caso concreto se reúnen dichos presupuestos.

3.1. El parentesco del senador demandado con un miembro de la Comisión Nacional de Televisión.

El actor afirmó en la demanda que el senador Humberto Pava Camelo es hermano del señor Jaime Pava Camelo, miembro de la Comisión Nacional de Televisión al momento de su elección. Sin embargo aportó copia de la respuesta dirigida por el secretario general de la Comisión al doctor Virgilio Barco Calvo en la que se afirma que “consultados los registros de la subdirección de recursos humanos de la subdirección de asuntos legales y de la subdirección administrativa y financiera se encontró que el señor Jaime Pava Camelo no ha tenido vinculación contractual ni laboral con la Comisión Nacional de Televisión” (fl. 45).

También allegó con la demanda copia de la respuesta dirigida por el subdirector de recursos humanos y capacitación al doctor José Andrés Rojas Villa el día 23 de noviembre de 1998, en la cual consta que “el doctor Álvaro Pava Camelo desde el 14 de junio de 1995 se posesionó como miembro de la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión en calidad de titular. El día 17 de septiembre de 1998 la junta directiva de la Comisión Nacional de Televisión lo designó como director de la entidad” (fl. 43).

Esta evidencia probatoria permitió a la Sala inferir que el actor había incurrido en un error en el nombre del presunto hermano del congresista que se desempeñaba como miembro de la Comisión Nacional de Televisión al momento de su elección y por lo mismo, ordenó la práctica de las pruebas tendentes a esclarecer el parentesco del demandado con el señor Álvaro Pava Camelo.

El decreto de esa prueba fue rechazado por algunos miembros de la Sala y por el apoderado del demandado quienes le señalaron al acto procesal los siguientes vicios: a) la Sala no podía decretar la prueba en ese momento procesal; b) con la prueba se trata de demostrar hechos nuevos; c) la prueba fue mal allegada al proceso y d) además de nula, la prueba es ineficaz porque no demuestra ningún parentesco.

La Sala abordará esos cuestionamientos en el orden en que fueron enunciados.

a) La Sala podía decretar pruebas en el momento procesal en que lo hizo. Este primer punto involucra dos asuntos importantes de tratar: uno referido al alcance de los poderes oficiosos del juez en materia de pérdida de investidura y el otro a la oportunidad procesal para pedir pruebas en dicho proceso.

La facultad de decretar pruebas de oficio en las acciones de pérdida de investidura se deriva del carácter inquisitivo del proceso en el derecho colombiano que obliga al juez a asumir una conducta activa en todo momento, así las partes hayan obrado de manera negligente en el aporte o solicitud de las mismas. Deber que se torna aún más imperativo tratándose de un asunto disciplinario y en particular en casos como el que se examina, en el cual se encuentra comprometido sensiblemente el interés general por la alta misión que desempeña el servidor público acusado.

En relación con el deber del juez para decretar pruebas de oficio, la Sala de casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de febrero de 1977 puntualizó:

“(…) frente al ordenamiento procesal que gobierna la facultad de aducir pruebas, ésta no es de iniciativa exclusiva de las partes. Hoy el juez tiene la misma iniciativa y más amplia, pues las limitaciones que la ley impone a las partes en el punto, no lo cobijan a él, puesto que su actividad no está guiada por un interés privado como el de los contendientes, sino por uno público, de abolengo superior, cual es el de la realización de la justicia, uno de los fines esenciales del Estado moderno (…)’ (G. J. ts. CLV, pág. 38, y CXCII, pág. 234)”.

Y más recientemente en sentencia del 4 de marzo de 1998 (Exp. 4921) al considerar que no decretar pruebas de oficio constituye error de hecho susceptible de ser alegado en casación, señaló:

“(…) queda descartada, entonces, la nociva tendencia, al averiguamiento predominantemente formal, obsequioso de simples apariencias producidas por pruebas incompletas, que fomentaba la legislación de 1931 y, por ende, se han liberado los jueces de las muchas ataduras rituales, inmanentes de ese sistema, que con frecuencia los obligaban a quedarse en la mitad del camino, habida cuenta que en la actualidad, partiendo de la base de que en el cabal esclarecimiento del estado de los hechos relevantes se encuentra sin duda el meollo de la acertada realización del derecho en el caso concreto, la labor de indagación a cargo de dichos funcionarios no es pasiva y debe estar dirigida a contribuir por su iniciativa, con firme determinación, a que se capte para el proceso y con toda exactitud, la realidad entera de aquel sustrato fáctico.

“A los órganos jurisdiccionales en el orden civil no les está permitido, por tanto, desentenderse de la investigación oficiosa con el fin de llegar a la verdad material frente a los intereses en pugna, asumiendo cómodas actitudes omisivas, por lo general puestas al servicio de una desapacible neutralidad funcional que el estatuto procesal en vigencia repudia siempre que por fuerza de las circunstancias que rodean el caso, llegare a hacerse patente que decretando pruebas de oficio puede el juez, mediante práctica de las respectivas diligencias y aún que a pesar de que hacerlo implique suplir vacíos atribuibles al descuido de las partes, lograr que en definitiva resplandezca la verdad y por lo mismo, impere en la sentencia un equívoco designio de justicia. En consecuencia, no es facultativo del juzgador obrar de este modo ‘(…) sino que en toda ocasión, en la debida oportunidad legal, en que los hechos alegados por las partes requieran ser demostrados, así la que los alega hubiese sido desidiosa en esa labor —puntualiza esta corporación en el segundo de los fallos de casación avocados líneas atrás—, es un deber del juzgador utilizar los poderes oficiosos que le concede la ley en materia de pruebas (…)’ (Sentencia del 26 de octubre de 1988. G.J. CXCII, p. 234).

En síntesis, el principio de la carga de la prueba no es incompatible en el derecho colombiano con la facultad oficiosa del juez de decretar pruebas para esclarecer la verdad al margen de la actividad de las partes.

La acción de pérdida de investidura según lo han considerado tanto esta corporación como la Corte Constitucional “constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una sanción jurisdiccional, de tipo disciplinario”(2), cuyo objeto es preservar la dignidad de los congresistas y castigar la vulneración del régimen disciplinario a ellos impuesto en razón de la función que desempeñan. Lo cual obliga a la Sala a realizar una labor de investigación tanto de los aspectos favorables como de los desfavorables al acusado.

No puede perderse de vista que la acción de pérdida de investidura fue concebida por el Constituyente como una manera de garantizar la moralidad en el ejercicio de las funciones de quienes representan al pueblo en la expedición de las leyes, es decir, en la creación de los marcos regulativos que deben orientar su conducta dentro de los fines de la justicia y el bien común (art. 133 C.P.) y que “la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades lesiona a la institución e implica fraude a los electores”(3). Al respecto dijo la Corte Constitucional:

"El especial celo del Constituyente en establecer todo un conjunto de normas con arreglo a las cuales habrá de ser ejercido el cargo de congresista se explica no solo por la importancia intrínseca del Congreso en el Estado de Derecho sino por la trascendencia de la investidura de quien, escogido en las urnas para integrar la Rama Legislativa, tiene en su cabeza la representación del pueblo.

“Tales normas responden a las necesidades de asegurar los cometidos básicos de la institución y de preservar la respetabilidad de quienes la componen, merced al sano desempeño de las delicadas funciones que se les confían.

“Entre los objetivos buscados por esta normativa se halla el de garantizar a los gobernados que las personas a quienes se ha distinguido con tan alta dignidad no abusarán de su poder, aprovechándolo para alcanzar sus fines personales, pues la actividad a ellos encomendada debe estar exclusivamente al servicio del bien público”(4).

Si el decreto de pruebas de oficio no se discute en los procesos en los cuales solo entran en juego los intereses particulares de los demandantes, mucho menos puede serlo cuando se trata de asuntos que involucran el interés general. En consecuencia, la Sala sí estaba facultada para decretar pruebas de oficio.

Ahora bien, en el caso concreto las pruebas podían ser decretadas al final de la audiencia, pues de conformidad con lo previsto en el artículo 169 del C.C.A. en la oportunidad procesal de decidir se “podrá disponer que se practiquen las pruebas necesarias para esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda”, norma esta que resulta aplicable en este procedimiento por mandato del artículo 8 de la Ley 153 de 1887 que establece el principio de la plenitud del ordenamiento jurídico, según el cual no hay lagunas o vacíos insalvables toda vez que cuando no existe ley exactamente aplicable al caso, el juez está obligado a aplicar la ley que regula casos o materias semejantes(5).

El punto siguiente que debe ser resuelto es si la prueba ordenada tuvo por fin esclarecer puntos “oscuros o dudosos de la contienda” o se trató de acreditar hechos nuevos, ajenos al proceso.

b) Con las pruebas decretadas no se trata de demostrar hechos nuevos. Si bien es cierto que el actor afirma en el escrito inicial que el hermano del senador es el señor Jaime Pava Camelo, aportó certificación expedida por la autoridad competente de la Comisión Nacional de Televisión en la cual consta que el señor Álvaro Pava Camelo era miembro de la Comisión para la fecha de la elección del senador y de esta circunstancia dedujo la Sala que se incurrió en un error, que en cumplimiento del artículo 228 de la Carta debía esclarecer, para ir tras lo racional y evitar lo absurdo.

No puede perderse de vista que además de sanción disciplinaria, la pérdida de investidura es una acción pública que puede ser interpuesta por cualquier ciudadano sin la coadyuvancia de abogado (art. 184 C. P.), lo cual significa que si bien para su admisión debe exigirse el cumplimiento de los requisitos mínimos que establece el artículo 4 de la Ley 144 de 1994, en la interpretación de la demanda debe darse prevalencia al derecho sustancial, puesto que una interpretación en extremo rigurosa y formalista haría nugatorio el derecho ciudadano.

El fundamento material de la solicitud de pérdida de investidura es claro: el congresista tenía un hermano que al momento de la elección de aquel se desempeñaba como miembro de la Comisión Nacional de Televisión, cargo que le confería autoridad civil y política. El nombre exacto del pariente del congresista no era un asunto sustancial, ya que un error en su identidad no variaba la acusación, máxime cuando dicho error era fácil de aclarar desde el inicio del proceso, gracias a las mismas pruebas que éste aportó.

Afirmar que la corporación no podía decretar pruebas para esclarecer un error fácil de deducir a partir de los mismos documentos acompañados con la demanda, es considerar que la función de administrar justicia en materia disciplinaria en relación con servidores de tan alta investidura debe ser ejercida al margen de toda racionalidad y que la Constitución dejó al solicitante y no al Consejo de Estado la labor de juzgar la conducta de los congresistas.

Es cierto que para adelantar un juicio de pérdida de investidura se requiere que cualquier ciudadano presente la solicitud, lo cual significa que el proceso no puede iniciarse de manera oficiosa, pero también lo es que una vez se presente la solicitud la impulsión del mismo corresponde a la corporación, que es el juez designado por la Carta Política (art. 184) para fallar sobre la conducta de los congresistas. Por lo tanto, solicitar pruebas de oficio para esclarecer los hechos denunciados no es obrar “mancomunadamente” con el actor sino cumplir el deber constitucional de administrar justicia. Una vez presentada la solicitud el ciudadano puede marginarse del proceso como sucedió en este caso, sin que por ello se afecte el juicio. El interés en que se decida con efectos de cosa juzgada sobre la probidad del servidor no es un interés particular del actor sino de toda la sociedad.

c) La prueba no fue mal allegada al proceso. Aunque el auto que decretó las pruebas tiene fecha 5 de octubre de 1999 y las mismas fueron recibidas en el despacho del ponente de esta providencia el 17 de septiembre del mismo año, no por ello carecen de validez dado que tales pruebas fueron ordenadas por la Sala desde el 15 de septiembre de 1999 (fl. 145) y para su decretó y práctica se pasó el expediente al despacho de éste último.

En otros términos, la incorporación al expediente en forma oficiosa de los documentos públicos encaminada a probar el parentesco entre el senador Humberto Pava Camelo y Álvaro Pava Camelo, comisionado de la Comisión Nacional de Televisión, no está viciada de nulidad como lo afirma el apoderado del senador, ya que se trata de documentos requeridos por la corporación, allegados por el funcionario competente y que fueron puestos en oportunidad procesal a disposición de la parte contra quien se aducen, quien no los tachó en la oportunidad legal (art. 289 C.de P.C.) (fl. 232 y 237 y ss.).

Por lo dicho considera la Sala que no se ha vulnerado el debido proceso en este caso, ni en particular el derecho de defensa.

d) La eficacia de la prueba. Con los registros civiles de nacimiento de los señores Humberto y Álvaro Pava Camelo (fl. 153 y 181) y la copia del acta de nacimiento del segundo (fl. 154) se acreditó que éstos son hermanos, pues ambos son hijos de los señores Jaime Pava y Dilia Camelo, sin que sea necesario demostrar el matrimonio de los padres como lo alega el apoderado del congresista, pues bastan dichas pruebas para acreditar la identidad de progenitores. Aquí cabe destacar que la inhabilidad constitucional surge de la sola condición de hermanos, ya que no está limitada al parentesco de consanguinidad legítimo (arts. 179 numeral 5º y 42 C.P.).

En este orden de ideas, queda demostrado el primer supuesto de la causal, esto es, el vínculo que une al congresista con el doctor Álvaro Pava Camelo.

3.2. Los miembros de la Comisión Nacional de Televisión ejercen autoridad civil.

Está acreditado que el doctor Álvaro Pava Camelo se desempeñaba como miembro de la Comisión Nacional de Televisión el día 8 de marzo de 1998, según la certificación expedida por el subdirector de recursos humanos y capacitación de la entidad, acompañada por el actor con la demanda (fl. 43).

Según el solicitante la Comisión Nacional de Televisión ejerce autoridad política y civil. El apoderado del demandado, por su parte, considera que ni la entidad y por supuesto, ninguno de sus miembros, ejercen autoridad civil o política pues se trata de una institución de carácter meramente administrativo. Además, que los miembros de la Comisión no ejercen individualmente ningún tipo de autoridad, ya que todas las decisiones que se adoptan por la misma son colegiadas.

Para resolver este punto se retomarán los argumentos expuestos en el proyecto inicialmente presentado a la Sala.

La autoridad civil confiada a un servidor público por razón de sus funciones consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección que se ejerce sobre la generalidad de las personas. Su expresión puede ser diversa y puede consistir en competencias reglamentarias, o de designación y remoción de los empleados, o en potestades correcionales o disciplinarias o de imposición de sanciones distintas, o de control que comporte poder de decisión sobre los actos o sobre las personas controladas.

Por lo tanto, la determinación en cada caso concreto de si un servidor público ejerce o no autoridad civil, debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y así se podrá establecer el tipo de poderes que ejerce y las sujeciones a las cuales quedan sometidos los particulares. Si dichas potestades revisten una naturaleza tal que su ejercicio permita tener influencia en el electorado, las mismas configuran la “autoridad civil” que reclama la Constitución para la estructuración de la causal de inhabilidad de que se trata.

Con esta perspectiva, el concepto de autoridad civil no resulta excluyente sino comprensivo de la autoridad administrativa que relacionada con las potestades del servidor público investido de función administrativa, bien puede ser, y por lo general es, al mismo tiempo autoridad civil.

En otros términos, si bien los conceptos de autoridad militar y jurisdiccional tienen contornos precisos, los linderos se dificultan tratándose de la autoridad política, civil y administrativa. Entendida la primera como la que atañe al manejo del Estado y se reserva al Gobierno (art. 115 C.P.) y al Congreso (art. 150 ibídem) en el nivel nacional, no queda duda de que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, pues entre las dos existirá una diferencia de género a especie. Una apreciación distinta conduciría a vaciar completamente el contenido del concepto autoridad civil, pues si ella excluye lo que se debe entender por autoridad militar, jurisdiccional, política y administrativa no restaría prácticamente ninguna función para atribuirle la condición de autoridad civil.

De este modo, las distinciones que sobre la autoridad del Estado introduce el artículo 179 de la C.P. con el propósito de tipificar las causales de inhabilidad, especialmente la segunda, más que restringir, amplían su comprensión, puesto que su finalidad no es la de excluir sino la de no dejar por fuera ninguna de las expresiones de la autoridad estatal cuyo uso pudiere deformar el proceso electoral. Así lo entendió la Sala en otra oportunidad:

“Esta causal de inhabilidad busca impedir que amparado en las ventajas derivadas del parentesco, la relación conyugal o de hecho con un funcionario que ostente un cierto poder dentro del Estado, alguien obtenga su elección como congresista con violación del principio de igualdad electoral. Se trata de salvaguardar la plena igualdad de competencia e impedir que el parentesco opere desde el poder para inclinar la libre opción electoral en favor de un candidato y en detrimento de otros”.(6)

El señalamiento de ese objetivo coincide con los planteamientos que sobre el tema se formularon en la Asamblea Nacional Constituyente, en cuyo seno se dijo que debía impedirse “un vicio que consiste en la concentración de poder” de modo que la “presencia simultánea, en el escenario nacional (de parientes cercanos), no obedezca al mismo proceso de poder”(7) o que era necesario “garantizar la independencia y espontaneidad del electorado, que de no existir el régimen de inhabilidades, podría estar sometido a presiones deformantes de su libertad de autonomía” (sic), o que era menester “promover la limpieza del proceso político”(8).

En consecuencia, lo que pretende la institución constitucional es impedir que la influencia sobre el electorado proveniente del poder del Estado, se pueda utilizar en provecho propio (art. 179-2) o en beneficio de los parientes o allegados (art. 179-5), pues tal circunstancia empañaría el proceso político-electoral, quebrantando la igualdad de oportunidades de los candidatos.

Por lo tanto, corresponde al juzgador en cada caso determinar si el ejercicio de la autoridad atribuida al servidor público, tiene el poder de influir el electorado en su favor o en el de sus parientes, dentro de los límites establecidos en la Constitución.

En el caso concreto al analizar las funciones que corresponde a los miembros de la Comisión Nacional de Televisión, se concluye que éstos ejercen autoridad civil por las siguientes razones:

La Constitución establece que “el espectro electromagnético es un bien público inenajenable e imprescriptible”, garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso a su uso, autoriza la intervención del Estado como garantía del pluralismo informativo y de la competencia (art. 75); determina que dicha intervención estará a cargo de un organismo de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial y técnica y con régimen legal propio (art. 76); organismo al cual le confía “la dirección política” en materia de televisión, según lo determine la ley (art.77).

La Comisión Nacional de Televisión es una “entidad autónoma del orden nacional”, de creación constitucional cuya regulación está contenida hoy en las leyes 182 de 1995, 335 de 1.996 y 506 de 1.999.

En relación con el ejercicio de las funciones de control debe diferenciarse entre las que ejerce el Congreso y las que corresponden a la Comisión Nacional de Televisión. Al respecto ha dicho la Corte Constitucional:

“El artículo 77 de la Constitución distingue con claridad entre la determinación de la política estatal en materia de televisión —que corresponde a la ley— y la dirección de la misma, con arreglo a la ley y sin menoscabo de las libertades consagradas en la Carta, que ha sido confiada al organismo previsto en los artículos 76 y 77 ibídem, denominado Comisión Nacional de Televisión por la Ley 182 de 1995.

“Pero, claro está, los dos tipos de funciones han sido delimitados por la propia Carta, de tal manera que el aludido ente no puede sustituir al legislador en la determinación de la política de televisión ni en lo relativo a su propia organización y funcionamiento.

“Lo dicho encaja en las previsiones generales del artículo 75 constitucional, sobre el espectro electromagnético. Este es un bien público inenajenable e imprescriptible, sujeto a la gestión y control del Estado en virtud de competencias que, en lo que atañe a la televisión, corresponden a la Comisión Nacional de Televisión, pero en los términos que señale la ley”.(9) .

Con posterioridad, explica:

“La determinación de una política, entendida ésta como la producción’(...) de orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado”, implica su concepción y diseño en términos generales; su ejecución, en cambio, implica” (...) llevar a la práctica, realizar, definir y adelantar acciones concretas de acuerdo con la política preestablecida; son pues funciones que en el caso que se analiza se complementan, que si bien tienen origen en actores diferentes, la primera está a cargo del legislador y la segunda le corresponde cumplirla al ente rector de la televisión, requieren la una de la otra para la realización del objetivo último: la definición y realización de una política de Estado en lo relacionado con el servicio público de televisión, ajena a las interferencias del gobierno de turno y de los grandes grupos económicos. Esto explica que el Constituyente haya querido garantizar que esos organismos actuaran autónomamente, esto es con independencia el uno respecto del otro.”(10)

Por su parte, el artículo 3º de la Ley 182 de 1995 dispone que

“Corresponde a la Comisión Nacional de Televisión ejercer, en representación del Estado la titularidad y reserva del servicio público de televisión, dirigir la política de televisión, desarrollar y ejecutar los planes y programas del Estado en relación con el servicio público de televisión de acuerdo a lo que determine la ley; regular el servicio de televisión; e intervenir, gestionar y controlar el uso del espectro electromagnético utilizado para la prestación de dicho servicio, con el fin de garantizar el pluralismo informativo, la competencia y la eficiencia en la prestación del servicio, y evitar las prácticas monopolísticas en su operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley”.

Las funciones de la Comisión Nacional de Televisión están previstas en el artículo 5º de la Ley 182 de la siguiente manera:

“a) Dirigir, ejecutar y desarrollar la política general del servicio de televisión determinada en la ley y velar por su cumplimiento, para lo cual podrá realizar los actos que considere necesarios para preservar el espíritu de la ley.

“b) Adelantar las actividades de inspección, vigilancia, seguimiento y control para una adecuada prestación del servicio público de televisión. Para estos efectos, podrá iniciar investigaciones y ordenar visitas a las instalaciones de los operadores, concesionarios de espacios de televisión y contratistas de televisión; exigir la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, sin que le sea oponible la reserva o inviolabilidad de los mismos; e imponer las sanciones a que haya lugar.

“c) Clasificar, de conformidad con la presente ley, las distintas modalidades del servicio público de televisión, y regular las condiciones de operación y explotación del mismo, particularmente en materia de cubrimientos, encadenamientos, expansión progresiva del área asignada, configuración técnica, franjas y contenido de la programación, gestión y calidad del servicio, publicidad, comercialización en los términos de esta ley, modificaciones en razón de la transmisión de eventos especiales, utilización de las redes y servicios satelitales, y obligaciones con los usuarios.

“d) Investigar y sancionar a los operadores, concesionarios de espacios y contratistas de televisión por violación del régimen de protección de la competencia, el pluralismo informativo y del régimen para evitar las prácticas monopolísticas previsto en la Constitución y en la presente y en otras leyes, o por incurrir en prácticas, actividades o arreglos que sean contrarios a la libre y leal competencia y a la igualdad de oportunidades entre aquellos, o que tiendan a la concentración de la propiedad o del poder informativo en los servicios de televisión, o a la formación indebida de una posición dominante en el mercado, o que constituyan una especie de práctica monopolística en el uso del espectro electromagnético y en la prestación del servicio.

“Las personas que infrinjan lo dispuesto en este literal serán sancionadas con multas individuales desde seiscientos (600) hasta seis mil (6.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción, y deberán cesar en las prácticas o conductas que hayan originado la sanción.

“Igualmente, la Comisión sancionará con multa desde cien (100) hasta seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la sanción a los administradores, directores, representantes legales, revisores fiscales y demás personas naturales que autoricen, ejecuten o toleren las conductas prohibidas por la Constitución y la ley.

“Para los fines de lo dispuesto en este literal, se atenderán las normas del debido proceso administrativo. Al expedir los Estatutos, la Junta Directiva de la Comisión creará una dependencia encargada exclusivamente del ejercicio de las presentes funciones. En todo caso, la Junta decidirá en segunda instancia.

“e) Reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones para la operación del servicio, los contratos de concesión de espacios de televisión y los contratos de cesión de derechos de emisión, producción y coproducción de los programas de televisión, así como los requisitos de las licitaciones, contratos y licencias para acceder al servicio, y el régimen sancionatorio aplicable a los concesionarios, operadores y contratistas de televisión, de conformidad con las normas previstas en la ley y en los reglamentos.

(...)

“g) Fijar los derechos, tasas y tarifas que deba percibir por concepto del otorgamiento y explotación de las concesiones para la operación del servicio de televisión, y las que correspondan a los contratos de concesión de espacios de televisión, así como por la adjudicación, asignación y uso de las frecuencias.

“Al establecer una tasa o contribución por la adjudicación de la concesión, el valor de la misma será diferido en un plazo de dos (2) años. Una vez otorgada la concesión la Comisión Nacional de Televisión reglamentará el otorgamiento de las garantías.

“Los derechos, las tasas y tarifas deberán ser fijadas por la Comisión Nacional de Televisión, teniendo en cuenta la cobertura geográfica, la población total y el ingreso per capita en el área de cubrimiento, con base en las estadísticas que publique el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, así como también la recuperación de los costos del servicio público de televisión; la participación en los beneficios que la misma proporcione a los concesionarios, según la cobertura geográfica y la audiencia potencial del servicio; así como los que resulten necesarios para el fortalecimiento de los operadores públicos, con el fin de cumplir las funciones tendientes a garantizar el pluralismo informativo, la competencia, la inexistencia de prácticas monopolísticas en el uso del espectro electromagnético utilizado para los servicios de televisión y la prestación eficiente de dicho servicio.

“Lo dispuesto en este literal también deberá tenerse en cuenta para la fijación de cualquier otra tasa, canon o derecho que corresponda a la Comisión.

“Las tasas, cánones o derechos aquí enunciados serán iguales para los operadores que cubran las misma zonas, áreas, o condiciones equivalentes.

“h) Formular los planes y programas sectoriales para el desarrollo de los servicios de televisión y para el ordenamiento y utilización de frecuencias, en coordinación con el Ministerio de Comunicaciones.

“i) Cumplir las decisiones de las autoridades y resolver las peticiones y quejas de los particulares o de las Ligas de Televidentes legalmente establecidas sobre el contenido y calidad de la programación, la publicidad de los servicios de televisión y, en general, sobre la cumplida prestación del servicio por parte de los operadores, concesionarios de espacios de televisión y los contratistas de televisión regional

(...)

“k) Ejecutar los actos y contratos propios de su naturaleza y que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto; para lo cual se sujetará a la normas previstas en el Código Contencioso Administrativo y en la Ley 80 de 1.993, y en las normas que la sustituyan, complementen o adicionen.

“l) Suspender temporalmente y de manera preventiva, la emisión de la programación de un concesionario en casos de extrema gravedad, cuando existan serios indicios de violación grave en esta ley, o que atenten de manera grave y directa contra el orden público. Esta medida deberá ser decretada mediante el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de la junta de la Comisión Nacional de Televisión. En forma inmediata la Comisión Nacional de Televisión abrirá la investigación y se dará traslado de cargos al presunto infractor. La suspensión se mantendrá mientras subsistan las circunstancias que la motivaron. Si la violación tiene carácter penal, los hechos serán puestos en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación.

(...)

“n) Sancionar a los operadores, concesionarios de espacios de televisión y contratistas de televisión nacional cuando violen las disposiciones constitucionales y legales que amparan específicamente los derechos de la familia y de los niños. De acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida la Comisión Nacional de televisión en el término de los seis meses siguientes a la vigencia de la presente ley, los infractores se harán acreedores de las sanciones de amonestación, suspensión temporal del servicio hasta por cinco meses o caducidad o revocatoria de la concesión o licencia, según la gravedad de la infracción y la reincidencia. En todo caso, se respetarán las normas establecidas en la ley sobre el debido proceso”.

El artículo 7º de la ley mencionada fija la composición de la Junta Directiva de la Comisión; el artículo 6 ibídem modificado por el art. 1º de la Ley 335 de 1996 prescribe que sus miembros “tendrán la calidad de empleados públicos” y el artículo 12 establece sus funciones, de las cuales para lo que interesa a esta decisión, la Sala destaca las siguientes:

“b) Fijar las tarifas, tasas y derechos a que se refiere la presente ley, de conformidad con los criterios establecidos en la misma.

“c) Asignar las concesiones para la operación de servicio público de televisión, así como adjudicar y celebrar los contratos de concesión de espacios de televisión, y en general, autorizar al director para la celebración de los demás contratos de acuerdo con la ley.

“d) Aprobar y suscribir antes de su vencimiento, la prórroga de los contratos de concesión de espacios de televisión abierta de Inravisión, para lo cual las entidades concedentes cederán previamente dichos contratos a la Comisión Nacional de Televisión.

“e) Adoptar los Estatutos de la entidad, en los cuales se regularán los aspectos no previstos en esta Ley.

(...)

“g) Determinar la planta de personal de la entidad, creando, suprimiendo o fusionando los cargos necesarios para su buena marcha, fijando las correspondientes remuneraciones y el manual de funciones sin más requisitos que los de sujetarse a las normas que el Congreso expida para la estructura de la administración central.

(...)

“h) Sancionar, de conformidad con las normas del debido proceso y con el procedimiento previsto en la ley, a los operadores del servicio, a los concesionarios de espacios de televisión y a los contratistas de los canales regionales por violación de sus obligaciones contractuales, o por transgresión de las disposiciones legales y reglamentarias o de las de la Comisión, relacionadas con el servicio.

“Para tales efectos, y en relación con las concesiones originadas en un contrato, la Junta Directiva de la Comisión decretará las multas pertinentes por las violaciones mencionadas, en aquellos casos en que considere fundadamente que las mismas no merecen la declaratoria de caducidad del contrato. Ambas facultades se considerarán pactadas así no estén expresamente consignadas en el convenio.

“Las multas serán proporcionales al incumplimiento del concesionario y al valor actualizado del contrato, y se impondrán mediante resolución motivada.

“Igualmente, la junta directiva podrá imponer la sanción de suspensión de la concesión hasta por seis (6) meses o la cancelación definitiva cuando la transgresión de las disposiciones legales y reglamentarias de la Comisión así lo acrediten.

“En el caso de las comunidades organizadas, además de dicha suspensión, la junta directiva podrá imponer las sanciones de multa hasta por quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y la de revocatoria de la licencia para operar el servicio.

“En el caso de los operadores públicos las sanciones podrán ser multas de hasta mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y la destitución de los servidores públicos que hayan tolerado o cometido la infracción.

“Para el ejercicio de tal facultad la Junta Directiva deberá tener en cuenta la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión.

“i) Reglamentar de modo general las condiciones y requisitos que deben cumplir los acuerdos que celebren los concesionarios de espacios de televisión y los contratistas de televisión regional para modificar, sin más limitaciones que las derivadas de la voluntad mayoritaria de los mismos y del respeto de los derechos que los amparan, el carácter y modalidad de los espacios de que son titulares, la franja de audiencia, los horarios de emisión y la duración de los programas, entre otros”.

El parágrafo del mismo artículo dispone que “las decisiones” de la Junta serán acuerdos, si son de carácter general, y resoluciones, si particular. El artículo 13 señala el procedimiento para su adopción y otras disposiciones le atribuyen funciones específicas. Por vía de ejemplo se encuentra la suspensión de servicios de televisión no autorizados y el decomiso de sus equipos para lo cual cuentan con la colaboración de las autoridades de policía (art. 24) y la decisión de las reclamaciones relativas al derecho de rectificación (art. 30).

Este repaso normativo a las funciones de la Comisión Nacional de Televisión y de su Junta Directiva, enmarcado dentro de la construcción jurisprudencial de esta corporación y de la Corte Constitucional, así como de los criterios que deja el ordenamiento sobre lo que se debe entender por autoridad civil, permite llegar a estas conclusiones:

a. Que los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión tienen calidad de empleados públicos (art. 7 de la Ley 182 de 1995).

b. Que la Comisión Nacional de Televisión ejerce autoridad civil traducida entre otras funciones, en la realización de los actos necesarios para la dirección, ejecución y desarrollo de la política general del servicio de televisión; en las actividades de inspección y vigilancia para su adecuada prestación con las consiguientes facultades investigativas y correctivas; en la competencia para clasificar las distintas modalidades del servicio de televisión y para regular las condiciones de operación y explotación así como para reglamentar el otorgamiento y prórroga de las concesiones para su operación; en la fijación de derechos, tasas y tarifas que deba recibir por las concesiones que otorgue; la resolución de peticiones y quejas, la ejecución de actos y contratos, etc.

c. Que la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión también participa del ejercicio de autoridad civil, pues por el mandato constitucional (art. 77 inc. 2), está encargada de “la dirección y ejecución de las funciones de la entidad”, atribución que, por desarrollo legal, se desenvuelve en aspectos tales como la fijación de las tarifas, tasas y derechos correspondientes, la adjudicación y celebración de contratos de concesión de espacios de televisión, la determinación de la planta de personal, la imposición de sanciones a los operadores del servicio, a los concesionarios de espacios de televisión y a los contratistas de canales regionales, la suspensión de servicios de televisión no autorizados y el decomiso de sus equipos, la decisión sobre las reclamaciones relativas al derecho de rectificación, etc.

d. Que, por consiguiente, cada uno de los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión está investido de la misma autoridad.

e. Que la autoridad civil que les asigna la Constitución y la ley se ejerce en todo el territorio nacional.

4. Conclusión.

Por estar acreditados los supuestos fácticos y jurídicos de la causal prevista en el artículo 179-5 de la Constitución se declarará la pérdida de investidura del senador Humberto Pava Camelo, de conformidad con lo establecido en los artículos 183-1 y 184 ibídem.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECRÉTASE la pérdida de investidura de congresista del senador de la República Humberto Pava Camelo.

2. Ejecutoriada esta sentencia, comuníquese a la Mesa Directiva del Senado, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior para lo de su cargo.

Magistrados: Mario R. Alario Méndez, Presidente—Alberto Arango MantillaGerman Ayala MantillaJesús María Carrillo B.Reinaldo Chavarro BuriticáJulio Enrique Correa R.—Javier Díaz BuenoSilvio Escudero CastroMaría Elena Giraldo G.Delio Gómez LeyvaAlier E. Hernández E.—Ricardo Hoyos DuqueDaniel Manrique GuzmánRoberto Medina LópezGabriel E. Mendoza M.—Olga Inés Navarrete B.—Carlos Orjuela GóngoraAna Margarita Olaya F.—Nicolás Pájaro PeñarandaJuan Alberto Polo F.—Darío Quiñones PinillaGermán Rodríguez V.—Manuel S. Urueta Ayola.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

1 Ya esta Sala mediante sentencia del 27 de enero de 1998 (exp. No. Ac-5397) había precisado que no obstante que el numeral 5º del artículo 179 de la Carta establece la inhabilidad para quienes tienen parientes en tercer grado de consanguinidad, una interpretación lógica y finalística de tal precepto conduce a afirmar que la inhabilidad se configura dentro de tal grado de parentesco: “Una interpretación ad absurdum significaría aceptar que la inhabilidad se configura frente a los aspirantes que tienen tíos o sobrinos que desempeñan con autoridad política o civil y no frente a los hermanos, padres o abuelos en la misma situación, donde la relación afectiva que es la razón de ser de la inhabilidad es más estrecha.
De allí que resulte razonable para el intérprete sostener que si se configura la inhabilidad cuando se tiene tíos o sobrinos que desempeñan cargos con autoridad política o civil, con mayor razón (argumento de menor a mayor) la inhabilidad existe en tratándose de padres e hijos, hermanos, nietos o abuelos por cuanto los lazos afectivos son mayores.
Se trataría, por tanto, más de un error de redacción que de una explícita exclusión por el constituyente de la causal de inhabilidad que se discute.”

2 Corte Constitucional. Sentencia C-319 de 1994.

3 Corte Constitucional. Sentencia C-247 de 1995.

4 Corte Constitucional. Sentencia C-194 de 1995.

5 Igual principio se encuentra recogido en los artículos 5 y 37 ordinal 8 del Código de Procedimiento de Civil. En tal sentido puede verse a Eduardo García Maynez en Introducción al Estudio del Derecho. Mexico D.F., Editorial Porrúa, 1996. 48ª ed. p. 359 y ss.

6 Sentencia de 27 de enero de 1998. Rad. Ac-5397

7 Presidencia de la República- Sesión de la Comisión 3ª. de la Asamblea Nacional Constituyente de 29 de abril de 1991, pag. 3.

8 Idem, pgs. 7

9 Sent. C564-95 se reitera en la sent. C-350-97

10 Sentencia C-350-97.

Salvamento de voto Dr. Mario Alario Méndez 

En desarrollo de lo establecido en el artículo 184 de la Constitución, según el cual la pérdida de la investidura debe ser decretada en un término no mayor de 20 días, mediante la Ley 144 de 1994 se estableció un proceso especial para ese efecto, en que se encuentran establecidas todas sus etapas.

Fue así como se dispuso, en el artículo 7º, que el Presidente del Consejo de Estado repartiera la demanda el día siguiente al de su recibo y que el magistrado designado ponente decidiera sobre su admisión dentro de los dos días siguientes al de su reparto; en el artículo 8º, que admitida la demanda se ordene, en el mismo auto, su notificación al congresista demandado y al agente del Ministerio Público al día siguiente de la expedición del auto respectivo; en el artículo 9º, que el congresista dispondrá de los tres días siguientes a la notificación para referirse a la demanda y aportar y pedir la práctica de pruebas; en el artículo 10, que al día siguiente el magistrado decretará las pruebas pertinentes, y entre estas las que oficiosamente considere, y se señalará un término de hasta tres días para su práctica, y que en la misma providencia se indique fecha y hora para la realización de una audiencia pública, que debe cumplirse dentro de los dos días siguientes; y en el artículo 12 que, realizada la audiencia el magistrado ponente registre proyecto de sentencia y cite al Consejo de Estado para estudiar y discutir la ponencia presentada.

De manera que si la Ley 144 de 1.994 tiene establecidas todas las etapas del proceso especial de pérdida de investidura de congresista y, particularmente, en el artículo 12, que una vez realizada la audiencia se registre proyecto de sentencia y que se estudie y discuta por el Consejo de Estado, un auto como el proferido resulta fuera de lugar, y entonces las pruebas que en su cumplimiento se allegaren serían obtenidas con violación del debido proceso y, por lo mismo, nulas, de pleno derecho, según lo establecido en los artículos 29 de la Constitución.

Ello, desde luego, sin perjuicio de la facultad de decretar pruebas de oficio en la debida oportunidad legal, según lo establecido en el artículo 180 del Código de Procedimiento Civil.

Son tales las razones de mi discrepancia del auto de 5 de octubre, por el cual se decretó la práctica de pruebas fuera de la oportunidad legalmente establecida, y son las mismas que me separan de la sentencia de 1 de febrero de 2000.

Mario Alario Méndez. 

Salvamento de voto Dr. Julio E. Correa Restrepo

El suscrito Magistrado se aparta muy respetuosamente de la opinión mayoritaria de la Sala, por las siguientes razones:

Primero que todo el proceso de pérdida de investidura, es un proceso especial, consagrado en la Ley 144 de 1994, que fija una término no mayor de 20 días, que señala en sus artículos 9 y 10, la oportunidad para solicitar y practicar prueba, indicando que éstas deben practicarse entes de la audiencia pública. Es decir, que el proceso de pérdida de investidura de congresista tiene señalado específicamente todas sus etapas. Por ello, el decreto de pruebas para mejor proveer, señalado por el artículo 169 del C.C.A, normalmente no son admisibles dentro de esta clase de proceso.

Adicionalmente, las pruebas de oficio, a que se refiere el artículo 169 del C.C.A., permiten que en la oportunidad procesal de decidir, la Sala, Sección o subsección practique pruebas para esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda. En el caso en estudio, los hechos de la demanda estuvieron claros, y con las pruebas de oficio se cambiaron los hechos señalados por el actor en la demanda. En consecuencia, nunca estuve de acuerdo con el decreto y la práctica de las pruebas de oficio.

Julio e. Correa Restrepo 

Fecha ut supra. 

Salvedad de voto Dr. Javier Díaz bueno

La decisión de la cual respetuosamente me separé, decretó la pérdida de investidura del Senador de la República Humberto Pava Camelo, observando una conducta, a mi modo de ver, contrario al debido proceso y derecho de defensa consagrado en la Carta Política, por lo siguiente:

El artículo 184 de la Constitución Nacional ordena que la pérdida de investidura será decretada por el consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor a 20 días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. La misma Constitución prevé que los términos procesales deben observarse con diligencia.

En esta oportunidad, la solicitud fue presentada el 23 de junio de 1999 y por el trámite que se le imprimió, se dictó sentencia hasta el 1º de febrero del año 2000, es decir, superado el término previsto en la Constitución.

La Ley 144 de 1994 establece las etapas propias del proceso de pérdida de la investidura: reparto, admisión de la demanda, notificación, periodo probatorio, audiencia y registro del proyecto de sentencia, términos que dado el plazo fijado en la Constitución, son breves. La especial naturaleza que reviste el proceso así lo demanda.

En el presente proceso se acudió a una facultad no prevista en la Constitución no en la ley, para incorporar pruebas: "(…) haciendo uso de las facultades conferidas por el artículo 169 del C.C.A., ante el silencio de la Ley 144 de 1994 (…)" teniendo en cuenta que la carga de la prueba no es incompatible con la facultad oficiosa que tiene el juez de decretar pruebas para esclarecer la verdad al margen de la actividad de las partes.

Tal perspectiva resultó contraria a la filosofía que inspira el debido proceso, pues dada la naturaleza que le imprimió el Constituyente al proceso de pérdida de investidura, desarrollado por la Ley 144 de 1994, para su trámite son incompatibles las reglas del proceso ordinario.

Notificado personalmente el congresista de la solicitud de pérdida de investidura, el expediente regresa al despacho para que el Magistrado Ponente decrete las pruebas pertinentes. En esta oportunidad no en otra, es viable el decreto de alguna prueba con carácter oficioso (Ley 144 de 1994, artículo 10).

En ese orden, al hacer uso de la facultad prevista en el artículo 169 del C.C.A., en una oportunidad no señalada en la normatividad especial, se alteraron las reglas fijadas en la Constitución y en la ley; se cambió el sentido de la demanda, a la cual se atuvo la parte demandada al dar contestación a la misma; se desnaturalizó el proceso, pues el trámite que se le impartió cambió la esencia que lo identifica; se falló el asunto con base en unas pruebas que por disposición Constitucional, son nulas de pleno derecho, además si se examinan con detenimiento, ellas perse no prueban el parentesco. Fueron las razones que me llevaron a separarme de la decisión mayoritaria.

Javier Díaz Bueno.

Aclaración de voto: Dra. María Elena Giraldo Gómez

Aunque compartí la decisión de la Sala, me aparto, parcialmente de la motivación.

La sentencia afirmó, en la parte motiva, que “con los registros civiles de nacimiento de los señores Humberto y Álvaro Pava Camelo (fol. 153 y 181) y la copia del acta de nacimiento del segundo (fol. 154) se acreditó que éstos son hermanos, pues ambos son hijos de los señores Jaime Pava y Dilia Camelo, sin que sea necesario demostrar el matrimonio de los padres (…), pues bastan dichas pruebas para acreditar la calidad de progenitores” (negrillas por fuera del texto original).

De lo anterior no comparto, solamente, que se haya aseverado que los señores Álvaro y Humberto Pava Camelo demostraron que proceden del mismo tronco común; puede que sea así pero judicialmente solo se estableció que son hijos de la misma madre.

En efecto:

A. ¿Por qué se probó que son hijos de la misma madre?

Cuando una mujer figura como madre en un registro civil de nacimiento es porque ella lo fue; la ley tiene como madre a la persona que figura como tal en el registro de nacimiento del hijo, debido a que con la prueba del hecho del parto la autoridad respectiva asienta el registro.

La Sección Tercera de esta corporación se pronunció, recientemente, sobre el tema ((1)).

Tuvo en cuenta el Decreto-Ley 1260 de 1970, Estatuto del Registro Civil de las Personas.

Ese decreto ley otorgó al registro civil de las personas, de la presunción de autenticidad (art. 103).

De manera que si la práctica de los notarios, en cuanto el asentamiento de los registros, puede calificarse de omisiva frente a los requisitos de ley, esa conducta no quita la fuerza que tiene el documento.

Si el registro civil, de nacimiento en que figura como madre determinada persona, se asienta sin los requisitos de ley, hay acciones frente a aquel; pero mientras no se demuestre la invalidez o falta de requisitos para su asentamiento, el registro tiene oponibilidad plena y por tanto prueba el estado civil de la persona.

El estado civil de una persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad; determina la capacidad para ejercer ciertos derechos y contraer ciertas obligaciones; es indivisible; indisponible e imprescriptible (art. 1º).

Cuando en un acta de registro civil de nacimiento se asienta como madre determinada mujer, se presume que el notario conoce las pruebas sobre el hecho del parto (arts. 29, 32, 37, 39, 49, 50, 53).

Lo anterior porque, el nacimiento de una persona se acredita ante el funcionario encargado de llevar el registro del estado civil, mediante certificado del médico o enfermera que haya asistido a la madre en el parto y en defecto de aquel, con dos testigos hábiles, que deben concurrir a la inscripción del estado civil (art. 49 del dcto. Ley 1.260 de 1970).

Cuando en el registro civil una persona inscribe a otra como hijo de tal mujer, se presume la verdad de la anotación, pues la ley impone al funcionario encargado de llevar el registro, que se le acredite el hecho del parto antes de la anotación (arts. 53 y 54 ibídem).

El documento de registro del estado civil prueba el estado civil y los hechos o los actos que el contiene, incluida, claro está, la condición de madre de una persona, porque él sirve para probar el parto y todos los hechos que se consignan en el mismo documento, pero por anotación del funcionario, porque así lo prevé la ley.

Cuando el funcionario encargado de llevar el registro civil de las personas tenga duda sobre la maternidad natural, solo inscribirá esos hechos cuando defina legalmente esas situaciones (art. 60 ibídem).

Las inscripciones del estado civil una vez autorizadas "no podrán ser alteradas sino en virtud de decisión judicial en firme y excepcionalmente, por disposición de los interesados o de la oficina central, en los casos, del modo y con las formalidades dispuestas en el presente estatuto" (art. 89 ibídem).

Cuando el notario o funcionario encargado de llevar el registro tuviere indicio grave "de que se ha cometido o intentado cometer un fraude, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento de la autoridad competente, para que adelante la investigación penal del caso" (art. 33 ibídem).

Se concluye entonces, que cuando en un registro civil de nacimiento aparece como madre determinada mujer, ésta se tiene como tal; se presume que el funcionario encargado de llevar el registro, antes del asentamiento de la partida nacimiento de determinada persona que es hijo, tuvo en sus manos las pruebas, indicadas por la ley, para hacerlo.

De acuerdo con todo lo anterior se deduce, de una parte, que se demostró en el proceso que la señora Dilia Camelo es la madre de los señores Humberto Pava Camelo y Álvaro Pava Camelo, y por tanto que son hermanos.

B. ¿Por qué no se demostró que Álvaro Pava Camelo y Humberto Pava Camelo son hijos del mismo padre?.

El Derecho ha distinguido desde siempre la condición de madre de la condición de padre; para que un hombre se tenga como padre de una personas (sic) se debe probar una de las siguientes situaciones:

  1. Del hijo legítimo, que es el cónyuge de la mujer que es madre de una determinada persona; estos dos hechos se demuestran con los registros civiles, de matrimonio y de nacimiento de la persona.
  2. Del hijo extramatrimonial, acreditar ser el padre con el registro civil de nacimiento de aquel en el cual conste alguna de las situaciones que siguen:
 

a) haber reconocido al hijo por alguno de los medios explícitos que la ley prevé:

Cuando el padre al sentar el acta de nacimiento del hijo lo reconoce.

Cuando el padre otorgue escritura pública, con el fin exclusivo de reconocer al hijo, o como lo dice la doctrina “también puede otorgarse escritura para otros fines y contener, además, el reconocimiento, como cuando el padre otorga poder general a su hijo, advirtiéndolo así en forma clara y explícita” ( (2)).

Cuando el padre reconoce al hijo por testamento.

Cuando el padre reconoce al hijo por manifestación espontánea, directa y expresa al juez (art. 2º Ley 45 de 1936)

b) o haber sido declarado judicialmente como padre.

Como en este caso no se probó en juicio ninguna de aquellas circunstancias no se puede concluir que los señores Humberto Pava Camelo y Álvaro Pava Camelo son hijos del mismo padre.

Es bueno resaltar que en el análisis de la prueba del registro civil, generalmente, en la interpretación del documento no se distinguen las anotaciones hechas por la autoridad que asienta el registro y las declaraciones, contenidas en él hechas por terceros.

El registro civil como una de las modalidades de documento público “hacen fe de su otorgamiento, de su fecha y de las declaraciones que en ellos haga el funcionario que los autoriza” (inciso 2º art. 264 C.P.C).

En los anteriores términos aclaro el voto afirmativo que di, a la sentencia que precede.

María Elena Giraldo Gómez. 

1 Sentencia proferida el día 26 agosto de 1999. Consejero Ponente: Dra. María Elena Giraldo Gómez.Expediente No. 13.041. Demandante: Nurys González y otros. Demandados: NACIÓN (Ministerio de Defensa Policía Nacional).

2 Derecho Civil. Tomo V. Derecho de Familia. Arturo Valencia Zea. Temis. Sexta Edición. Pág. 443.

Salvamento de voto Dr. Alier E. Hernández Enríquez

Con todo respeto por la decisión mayoritaria, expongo brevemente, a continuación, las razones por las cuales estimo que el senador Humberto Pava Camelo no debió perder la investidura de congresista, teniendo en cuenta que no están probados los hechos que configuran la causal de inhabilidad que alegó el peticionario y que dio origen al presente proceso.

A términos del art. 179-5 de la C.P., para que se configure la causal de inhabilidad se requiere:

a) El vínculo matrimonial o por unión permanente, o

b) El vínculo de parentesco en los grados que establece la norma constitucional.

c) La persona que tiene alguno de estos vínculos con quien se elige o pretende elegir ha de ser funcionario público.

d) Este último, en tanto funcionario, es decir, por razón de sus funciones, ha de ejercer autoridad civil o política

e) El ejercicio de dicha autoridad debe tener lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la elección.

Comparto plenamente los argumentos de que se sirve el fallo para deducir que los miembros de la junta directiva de la comisión nacional de televisión ejercen autoridad civil; sin embargo estoy convencido de que no se probó el parentesco en la forma y con la persona indicadas en la demanda, razón por la cual no se podía acceder a las peticiones formuladas en ella.

Sobre ese particular resulta suficiente reproducir el texto del proyecto que no obtuvo la aprobación de la Sala:

“Como la acusación parte del supuesto básico de que el Senador Humberto Pava Camelo es hermano de Jaime Pava Camelo de quien, se dice, ejercía, para la fecha de elección del primero, autoridad civil o política, la Sala debe reconocer que en el expediente no obra ninguna prueba que demuestre la existencia de dicho parentesco, desvaneciéndose, por consiguiente, el primero de los requisitos que exige la norma constitucional para la estructuración de la causal.

La Sala, a partir de la comunicación visible a fls. 43, dispuso que, de oficio, se indagara por el parentesco del Senador inculpado con el doctor Álvaro Pava Camelo y ordenó que se allegaran los registros civiles correspondientes.

Cumpliendo ese mandamiento, el demandado trajo al proceso su registro civil de nacimiento (fls. 181), en el cual consta que se llama Lionel Humberto Pava Camelo, que nació el 12 de septiembre de 1948 en Honda, Tolima, y que sus padres son Jaime Pava Navarro y Dilia Camelo Pérez.

También figura (fls. 153) el registro civil de nacimiento de Álvaro Pava Camelo, nacido el 9 de mayo de 1953 en Honda, Tolima, y cuyos padres son Jaime Pava y Dilia Camelo, circunstancias que se constatan igualmente en la copia del acta de registro de nacimiento que figura a fls. 154.

Claro que el documento que obra a folio 181 —en orden a decidir la pérdida de la investidura de Congresista de Humberto Pava Camelo— carece de validez, por cuanto su decreto y su práctica quebrantan la garantía del debido proceso del demandado, por dos razones fundamentales, que aparecen expuestas en los salvamentos de voto visibles a fls. 156 a 161 del expediente.

1. Porque busca probar hechos distintos de los aducidos por el solicitante en el escrito que dio comienzo al proceso y que se refirieron, exclusivamente, al parentesco de hermandad entre Jaime y Humberto Pava Camelo, y si bien es cierto que, con la solicitud se agregó una comunicación del Subdirector de Recursos Humanos de la Comisión Nacional de Televisión ( fls. 43), en la cual consta que Álvaro Pava Camelo fue miembro de su Junta Directiva, dicho documento no hizo cambiar en nada los hechos de la petición que, pese a ello, siguieron insistiendo siempre, y en forma reiterada, que Jaime Pava Camelo se desempeñaba como miembro de dicha comisión al tiempo que su hermano, Humberto, era elegido senador.

2. Porque se decretó y practicó luego de precluida la oportunidad probatoria, sin que se atendiera al derecho de defensa del senador cuestionado.

Por otra parte, en relación con los documentos que obran a folios 153 y 154 del expediente, debe anotarse que le asiste razón al apoderado de la parte demandada, en cuanto manifiesta que no fueron allegados al proceso en cumplimiento del auto del 5 de octubre de 1999, mediante el cual se decretaron pruebas de oficio. En efecto, como consta en los documentos que obran a folios 227 y 233 a 236 del expediente, los registros civiles solicitados a la Dirección Nacional de Registro Civil y a los Notarios Único del Círculo de Honda y Cuarto de Ibagué no fueron encontrados en sus respectivas oficinas. El aporte de las pruebas aludidas se realizó, entonces, con violación al debido proceso, por lo que resultan nulas de pleno derecho.

Se deduce de lo dicho que el parentesco invocado en la solicitud no está demostrado, porque no hay medio probatorio que acredite que son hermanos Jaime Pava Camelo y Humberto Pava Camelo, personas a quienes se contrae la solicitud de pérdida de investidura.

2. Está probado sí, que el señor Jaime Pava Camelo “no ha tenido vinculación contractual ni laborar (sic) con la Comisión Nacional de Televisión”, según consta en el oficio suscrito por la Secretaria General (E) de la CNTV, el 2 de marzo de 1998 aportado por el propio solicitante con la demanda (fl. 45). Lo cual significa que está probada la circunstancia contraria de la que exige la Constitución para la configuración de la causal de inhabilidad, trasladada, claro está, a los hechos que aduce el solicitante”.

Alier E. Hernandez Enriquez 

Salvamento de voto Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo

Me he separado de la decisión mayoritaria adoptada, por cuanto ésta decretó la pérdida de la investidura del Congresista Humberto Pava Camelo, luego de haber concluido que se encontraban acreditados los supuestos fácticos y jurídicos de la causal prevista en el artículo 179, numeral 5º, de la Constitución Política, la cual consiste en tener vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.

A tal conclusión arribó la Sala en virtud del recaudo de pruebas de oficio a que se contrajo el proveído de 5 de octubre de 1999; y es precisamente por esta circunstancia que disiento de la sentencia proferida, ya que, como lo manifesté, junto con nueve Consejeros más, en el escrito en que suscribimos el salvamento de voto frente a tal providencia, el decreto de pruebas oficioso está limitado a esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda, pero no para demostrar hechos que no se alegan en la demanda, como ocurrió en el sub judice, respecto de la solicitud de la persona a la que se le atribuía tener parentesco con el demandado.

Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 

Fecha ut supra. 

Salvamento de voto Dra. Olga Inés Navarrete barrero

Con todo respeto me permito plasmar las razones de mi disentimiento de voto en relación con el fallo fechado febrero 1 del presente año, mediante el cual la Sala Plena de la corporación decretó la pérdida de investidura del Congresista senador de la República Humberto Pava Camelo.

1) En el expediente obran aportadas las pruebas que en virtud del auto de fecha octubre cinco (5) de 1999 fueron ordenadas, de oficio, por la Sala Plena.

2) Aunque estoy en un todo de acuerdo con el hecho de que las normas procesales exigen del juez el ejercicio de la facultad oficiosa para decretar pruebas en aras de arrimar la verdad real al proceso, es decir, lo convierten en figura dinámica dentro del mismo, no lo es menos que en relación con las citas que se enunciaron para sustentar dicha facultad, se tiene, corresponden a decisiones adoptadas por la Corte Suprema de Justicia en relación con litigios entre particulares y, la naturaleza del proceso de pérdida de investidura no permite le sea el mismo asimilable en su totalidad dada la calidad de sanción y grave, que implica para el congresista, un fallo en su contra; por ello no se posibilita la aportación de pruebas que no pudieron ser objeto de análisis dentro de su debida oportunidad y, especialmente, dentro de la audiencia pública establecida dentro de este proceso especial.

3) En la sentencia de la cual me aparto se hace en el fondo, un símil entre el decreto de pruebas de oficio por el juez y el auto para mejor proveer, equivalencia que no comparto, pues si se trata de traer al proceso especial de pérdida de investidura tales instituciones del proceso ordinario, debe hacerse de conformidad con las regulaciones que las mismas ostentan dentro de aquel.

En efecto, la oportunidad para decretar pruebas de oficio no es otra que el mismo auto mediante el cual se decide sobre las solicitadas por las partes. (art. 169 del C.C.A.)

El Juez tiene, conforme a la norma citada, amplísima facultad para hacer arrimar al proceso todos los medios probatorios que considere necesarios en aras de establecer la verdad que se debate en el proceso y las partes conocen en su debida oportunidad cuales son las pruebas ordenadas de oficio para, incluso, intervenir en su práctica y, obviamente ejercer el derecho de contradicción.

En cambio, no dispone el juzgador de tal amplitud cuando hace uso de la facultad otorgada en el artículo 169 inciso último del C.C.A., pues la misma tiene por finalidad “esclarecer puntos oscuros o dudosos de la contienda“ y no suplir las falencias probatorias y menos plantear nuevos supuestos de hecho sobre los cuales se radica, en el caso de pérdida de investidura, la acusación de haber violado el régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

4) A mí juicio, como quiera que el auto para mejor proveer se profiere para antes de dictar el fallo, es decir una vez cumplido el auto de pruebas y vencida la oportunidad de presentar los alegatos de conclusión, en este caso cumplida la audiencia pública que obviamente tienen como base el material probatorio recaudado, no puede desbordar los objetivos para los cuales fue institucionalizado, pues interpretarlo como una nueva oportunidad para que el juez pueda decretar pruebas de oficio sin limitación alguna, impide a la parte contra la cual se aducirán las pruebas aportadas en cumplimiento del mismo, hacer el debido debate, contradicción y análisis probatorio.

5) En el caso presente, considero que como quiera que las pruebas sobre los que se soporta la sentencia de la cual me aparto fueron aportadas, no en virtud de la facultad oficiosa del juez esbozada en el auto mediante el cual decreta pruebas, sino de las traídas con ocasión del auto para mejor proveer, y ellas no se referían a puntos dudosos u oscuros sino a corregir aspectos fácticos de la demanda y a suplir el abandono y descuido de la parte actora, no fueron legalmente aportadas y, por lo tanto, no resultaban idóneas para radicar sobre su valoración el fallo del cual me aparto.

Olga Inés Navarrete Barrero. 

Nota de relatoría: A este salvamento de voto se adhieren los Consejeros Dr. Juan Alberto Polo Figueroa y el Dr. Silvio Escudero Castro).

Salvamento de voto Dr. Germán Rodríguez Villamizar

Con el debido respeto me permito expresar muy brevemente mi desacuerdo con la decisión tomada mayoritariamente para ordenar la pérdida de investidura del senador Humberto Pava Camelo.

Considero que para dictar la providencia mediante la cual se impuso tan grave sanción, desde el punto de vista probatorio, no se respetó a cabalidad el debido proceso, se afectó gravemente el derecho de defensa y se alteró el propio y especial procedimiento que para esta clase de actuaciones tiene especialmente previsto la ley.

Afirmo lo anterior porque encuentro indebidamente aplicado el artículo 169 del C.C.A., por cuanto las pruebas oficiosamente decretadas y que sirvieron de fundamento para la sentencia no demostraban hechos relativos a la controversia planteada en la solicitud de desinvestidura, sino otros radicalmente distintos. De igual manera se desconoció el debido proceso por la oportunidad misma en que se ordenaron y aportaron las pruebas sobre nuevos hechos, contrariando así un adecuado juzgamiento, al crear, en la práctica, una nueva etapa procesal no prevista en la especial normatividad que regula la pérdida de investidura.

Así mismo, no ha debido olvidarse que el congresista demandado ha de defenderse de los cargos concretos y precisos que su atacante le formule en la respectiva acusación y que ha de desarrollarse en torno de dichos cargos el debate probatorio y jurídico, y que, por supuesto, la actividad del juez como conductor del proceso ha de cumplirse igualmente dentro de dicho marco fáctico.

Dimana de lo anterior que la demostración del cargo que originó la providencia condenatoria de la cual con otros consejeros me separé, fue resultado de una equivocada interpretación y aplicación de la facultad probatoria oficiosa del juez, ajena y contradictoria del debido proceso y consecuencialmente del derecho de defensa del congresista sancionado.

Germán Rodríguez Villamizar. 

Fecha tu supra.