Sentencia 2004-00080 de octubre 11 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Ref.: Expediente 110010325000200400080 00

Número interno 0803-2004

Consejero Ponente:

Dr. Jesús María Lemos Bustamante

Autoridades nacionales

Actor: César Valencia Parra

Bogotá, D.C., once de octubre de dos mil siete.

Decide la Sala la demanda de simple nulidad interpuesta por César Valencia Parra contra el Decreto 2652 de 22 de septiembre de 2003, proferido por el Presidente de la República, por el cual se dictan normas en materia salarial y prestacional para los miembros del Consejo Nacional Electoral.

La demanda

César Valencia Parra, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, impetrada en contra de la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó declarar la nulidad del decreto aludido, cuyo texto es el siguiente (fls. 1º a 11):

“ART. 1º—Los miembros del Consejo Nacional Electoral tendrán derecho a devengar, por concepto de asignación básica y gastos de representación, los fijados para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia en los mismos términos y condiciones previstas en el artículo 2º del Decreto 682 de 2002 y demás normas que lo modifiquen o adicionen.

Así mismo tendrán derecho a percibir la prima especial de servicios sin carácter salarial a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.

La prima de navidad y demás prestaciones sociales serán las establecidas para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

ART. 2º—El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 3 de julio de 2003”.

Como fundamento de la acción impetrada expuso los siguientes hechos:

El Código Nacional Electoral, en su artículo 25, establece que el Gobierno Nacional, mediante decreto ejecutivo, señalará anualmente los honorarios y viáticos que han de devengar los miembros del Consejo Nacional Electoral.

El Congreso de la República no ha expedido aún la ley estatuaria que modifica el régimen y la forma de remuneración de los miembros del Consejo Nacional Electoral.

La Ley 4ª de 1992 no contempla a los miembros del Consejo Nacional Electoral como empleados públicos cuyo régimen salarial y prestacional sea susceptible de ser fijado por el Gobierno Nacional.

La planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, que comprende al Consejo Nacional Electoral, debe ser establecida por ley; en la actualidad está contenida en el Decreto-Ley 1012 de 6 de junio de 2000, que no contempla los empleos públicos de los miembros del Consejo Nacional Electoral.

El decreto acusado creó con cargo al tesoro público obligaciones que exceden el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales por cuanto ocasionó en el presupuesto inicial de la Registraduría Nacional del Estado Civil para el año 2003 un costo adicional de $ 235.000.000.

Así mismo infringe las normas en que debía fundarse por haber sido expedido por funcionarios incompetentes, con falsa motivación, abuso de poder y desviación de las atribuciones propias del Presidente de la República.

Fundamentó el cargo anterior en los siguientes argumentos:

Según la Corte Constitucional, en Sentencia C-055 de 14 de mayo de 1998, los miembros del Consejo Nacional Electoral prestan funciones públicas y no están sujetos al régimen legal de los servidores públicos, no obstante lo anterior, el Congreso de la República, por medio de ley estatutaria, podrá modificar el régimen, las calidades, inhabilidades, jornada y remuneración de los magistrados del Consejo Nacional Electoral.

Por consiguiente si la vinculación de los miembros del Consejo Nacional Electoral no es laboral ni están sujetos al régimen legal de los servidores públicos y, de conformidad con el artículo 25 del Código Nacional Electoral, la competencia del Gobierno Nacional está limitada a señalarles anualmente los honorarios y viáticos que deben percibir, el acto acusado al darles el tratamiento de empleados públicos señalándoles un régimen salarial y prestacional es violatorio de dicha norma por falta de aplicación.

El decreto acusado al modificar el régimen y la remuneración de los miembros del Consejo Nacional Electoral sin existir ley estatutaria que previamente lo autorice, como lo prevé la Sentencia C-055 de 14 de mayo de 1998, viola el artículo 243 de la Constitución Política pues desconoce el principio de cosa juzgada constitucional al no tener en cuenta el contenido de dicho fallo.

Del mismo modo viola en forma directa y por falta de aplicación el artículo 122 de la Carta Política ya que fija un régimen salarial y prestacional a los miembros del Consejo Nacional Electoral, a pesar de que sus empleos no están contemplados en la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, establecida en el Decreto-Ley 1012 de 6 de junio de 2000, y sus emolumentos no están contemplados como salarios en el presupuesto correspondiente de la ley de apropiaciones de 2003.

Igualmente es contrario al artículo 189, numeral 14, inciso 2º, de la Constitución Política, que prohíbe al Gobierno crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, por cuanto, según memorando de 29 de agosto de 2003, suscrito por la directora general del presupuesto público nacional, el decreto ocasiona un costo adicional de $ 235.000.000 en el monto global de apropiaciones iniciales fijado para la Registraduría Nacional del Estado Civil correspondiente a la vigencia fiscal de 2003.

Teniendo en cuenta que al tenor del artículo 2º del acto demandado, este surte efectos fiscales a partir de julio de 2003, a pesar de haber sido expedido el 22 de septiembre del mismo año, esto es, que tiene efectos fiscales retroactivos, es evidente el quebranto a los artículos 34 del Decreto 359 de 1995 y 41 del Decreto 568 de 1996.

Es contrario a los artículos 150, numeral 19, literales e) y f), de la Constitución Política, y a los artículos 1º, literal b), 2º, literales h), e i), y 15 de la Ley 4ª de 1992, por cuanto los miembros del Consejo Nacional Electoral no son empleados públicos y por lo tanto el Gobierno Nacional no está autorizado para fijar su régimen salarial y prestacional.

El acto acusado vulnera igualmente el artículo 16 de la Ley 4ª de 1992, por cuanto el artículo 1º, incisos 1º y 3º, adiciona con los miembros del Consejo Nacional Electoral la norma invocada, al disponer que a estos también se les aplica la remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales establecidos en forma taxativa para los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los fiscales del Consejo de Estado.

Suspensión provisional

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, con ponencia del magistrado que sustancia la presente causa, mediante auto de 15 de julio de 2004, negó la suspensión provisional de las normas demandadas, con fundamento en las siguientes consideraciones (fls. 19 a 26):

El demandante incumplió el requisito consagrado en el numeral 1º del artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, consistente en la sustentación de la medida provisional en la demanda o en escrito separado, antes de ser admitida.

El acto demandado, en principio, parece conforme con el Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 264 de la Constitución Política, y no se observa una flagrante violación de las normas invocadas.

Contestaciones de la demanda

Del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos (fls. 44 a 50):

El Acto Legislativo 01 de 3 de julio de 2003 modificó el artículo 264 de la Constitución Política y, según su contenido, los miembros del Consejo Nacional Electoral son servidores públicos de dedicación exclusiva y tendrán las mismas calidades que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Del artículo anterior se desprende que la creación de los empleos de magistrados del Consejo Nacional Electoral se hizo por medio de la Constitución Política y sus miembros son servidores públicos de dedicación exclusiva y tienen las mismas calidades que los magistrados de la Corte Suprema.

Por mandato expreso del constituyente la competencia normativa en materia salarial de los miembros del Congreso de la República, el Gobierno Nacional y la fuerza pública está compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, correspondiéndole a este último el desarrollo de las leyes, facultad acorde con la responsabilidad que a su vez le ha otorgado la Carta Política en relación con la política fiscal y macroeconómica.

El artículo 1º, literal b), de la Ley 4ª de 1992 establece que el Gobierno Nacional tiene la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la organización electoral, a la cual pertenecen los magistrados del Consejo Nacional Electoral.

La atribución para determinar el régimen salarial y prestacional de los miembros del Consejo Nacional Electoral corresponde al Gobierno Nacional y no requiere que el Congreso de la República expida previamente una ley estatutaria.

Del Ministerio del Interior y de Justicia

El Ministerio del Interior y de Justicia se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos (fls. 66 a 69):

El demandante desconoce el Acto Legislativo 01 de 2003, por medio del cual se modificó el artículo 264 de la Constitución Política, estableciendo expresamente que los miembros del Consejo Nacional Electoral serán servidores públicos de dedicación exclusiva y tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Dicha norma constitucional, como lo señaló el consejero ponente en este proceso, no puede entenderse subordinada a disposiciones presupuestales, electorales o de estructura del Estado.

A los miembros del Consejo Nacional Electoral, por haber sido equiparados constitucionalmente en sus calidades y derechos a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, les son aplicables las mismas disposiciones que rigen para estos en su calidad de empleados públicos, en especial en lo relacionado con el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos en general.

La Sentencia C-055 de 1998, a la cual alude el actor para argumentar su pretensión, no es aplicable al caso concreto por cuanto fue proferida con anterioridad al acto legislativo que modificó la norma constitucional.

Intervención del Consejo Nacional Electoral en calidad de impugnante.

El Consejo Nacional Electoral, actuando en la calidad aludida, de conformidad con el artículo 146 del Código Contencioso Administrativo, solicitó negar por improcedente la acción de nulidad interpuesta, con los siguientes argumentos (fls. 54 a 62):

La reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003, en su artículo 14, varió la forma de vinculación de los miembros del Consejo Nacional Electoral al modificar el artículo 264 de la Carta Política.

Los derechos de los magistrados del Consejo Nacional Electoral son de origen constitucional, circunstancia que desconoce el demandante y sobre dicho yerro estructura la presunta antijuridicidad del decreto demandado, en la medida en que considera vigente el artículo 25 del Decreto 2241 de 1986, Código Nacional Electoral, según el cual correspondía al Gobierno Nacional señalar anualmente los honorarios y viáticos que devengaban los magistrados de la corporación. Tal norma perdió vigencia o fue derogada tácitamente con la modificación constitucional aludida que concedió a los miembros del Consejo Nacional la calidad de servidores públicos de dedicación exclusiva, homologándolos en calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual no perciben honorarios y viáticos, como lo disponía el artículo 25 del Decreto 2241 de 1986, sino que su régimen salarial corresponde al de los servidores públicos, esto es, tienen derecho a percibir sueldos, gastos de representación, primas y prestaciones sociales, conforme lo dispuso el Decreto 2652 de 2003, en las mismas condiciones y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Como consecuencia de lo anterior era necesario que el Gobierno Nacional dictara las normas pertinentes en materia salarial y prestacional de los miembros del Consejo Nacional Electoral, con base en lo preceptuado en la Ley 4ª de 1992, expedida por el Congreso de la República.

Al referirse la Ley 4ª de 1992 a la Organización Nacional Electoral, hace relación entre otros a los miembros del Consejo Nacional Electoral.

La misma ley, en su artículo 1º, literal b), incluye a los empleados de la rama judicial, entre los cuales se encuentran los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, y, de acuerdo con la reforma constitucional aludida, los miembros del Consejo Nacional Electoral son servidores públicos que se equiparan a los primeros, motivo por el cual su régimen salarial debe ser el mismo.

El Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil forman parte de la Organización Nacional Electoral pero cada entidad goza de una estructura administrativa propia y funcionalmente son diferentes e independientes.

A partir del momento en que los magistrados del Consejo Nacional Electoral adquirieron la calidad de servidores públicos se produjeron las consecuencias presupuestales necesarias para atender su nuevo régimen laboral, sin que ello implique, en manera alguna, el exceso del monto global del presupuesto, en atención a que se realizó la adición presupuestal. En consecuencia la legalidad del decreto no puede afectarse por las consecuencias presupuestales que de él dimanan.

Concepto del Ministerio Público

La procuradora segunda delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto de fondo en el cual solicitó negar las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones (fls. 113 a 118):

El numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política de 1991 le asigna al Presidente de la República como Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa el ejercicio de la potestad reglamentaria para la cumplida ejecución de las leyes marco, facultad que, a pesar de ser más amplia que aquella, no puede ser ilimitada pues debe someterse a la Constitución y a la ley.

Los magistrados del Consejo Nacional Electoral, a partir del año 2003, adquirieron la calidad de servidores públicos debido a que, mediante Acto Legislativo 01 de 3 de julio de mismo año, se modificó el artículo 264 de la Constitución Política y, por ende, su situación se encuadra en las previsiones de la Ley 4ª de 1992, razón por la cual el Presidente de la República tiene competencia para determinar su régimen salarial y prestacional.

Los magistrados del Consejo Nacional Electoral tienen derecho a devengar la asignación básica y gastos de representación de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en los términos y condiciones previstos en el Decreto 682 de 2002 y las demás normas que lo adicionen o modifiquen.

Consideraciones de la Sala

El problema jurídico

Corresponde al Consejo de Estado decidir si se ajusta a la legalidad el Decreto 2652 de 22 de septiembre de 2003, por medio del cual el Presidente de la República dictó normas en materia salarial y prestacional para los miembros del Consejo Nacional Electoral.

Análisis del caso

El artículo 150, numeral 19 de la Constitución Política, establece:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejercerá las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (...)” (resaltado por la Sala).

La Ley 4ª de 18 de mayo de 1992, por medio de la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras disposiciones, en su artículo 1º, dispone:

“ART. 1º—El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de:

a) Los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico;

b) Los empleados del Congreso Nacional, la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República;

c) Los miembros del Congreso Nacional, y

d) Los miembros de la Fuerza Pública”.

(resaltado por la Sala).

De acuerdo con las disposiciones anteriores la competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es ejercida por el legislativo y el ejecutivo de manera concurrente. Al primero corresponde establecer los lineamientos generales por medio de la ley y al segundo fijar, con sujeción a los criterios legales, el régimen salarial y prestacional.

El Acto Legislativo 01 de 3 de julio de 2003, en su artículo 14, modificó el artículo 264 de la Constitución Política, cuyo texto quedó así:

“El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el sistema de cifra repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia podrán ser reelegidos por una sola vez.

La jurisdicción contencioso administrativa decidirá la acción electoral en el término máximo de un (1) año.

En los casos de única instancia, según la ley, el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses” (resaltado por la Sala).

En ejercicio de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992 el Presidente de la República expidió el Decreto 2652 de 22 de septiembre de 2003, por medio del cual se dictan normas en materia salarial y prestacional para los miembros del Consejo Nacional Electoral.

Como se dejó expuesto en la parte inicial de este proveído el decreto atacado dispuso que los miembros del Consejo Nacional Electoral tendrán derecho a devengar la misma asignación básica y gastos de representación que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia; la prima especial de servicios sin carácter salarial a que se refiere el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992; y la prima de navidad y demás prestaciones sociales de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Además se dispuso que el mismo tendría efectos fiscales a partir del 3 de julio de 2003, fecha que coincide con la de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2003, a través del cual, se reitera, se consagró que los miembros del Consejo Nacional Electoral tendrán, en este aspecto, los mismos derechos que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.

Con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2003 quedó tácitamente derogado el artículo 25 del Decreto 2241 de 1986, que disponía: “El Gobierno Nacional, mediante decreto ejecutivo, señalará anualmente los honorarios y viáticos que han de devengar los miembros del Consejo Nacional Electoral. Los honorarios y viáticos devengados por los miembros del Consejo Nacional Electoral son compatibles con cualquier pensión de jubilación. Por concepto de honorarios, cada miembro del Consejo Nacional Electoral no devengará mensualmente menos del veinticinco por ciento (25%) de la remuneración total asignada a los consejeros de Estado”.

No encuentra la Sala que el Presidente de la República al expedir el acto acusado hubiera desconocido el ordenamiento jurídico pues, formando parte el Consejo Nacional Electoral de la organización electoral (Const. Pol., art. 120) y teniendo sus miembros los mismos derechos salariales que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia bien podía aquel, en desarrollo de la atribución contenida en los artículos 150, numeral 19, literal e), de la Carta Política y 1º, literal b), de la Ley 4ª de 1992, fijar su régimen salarial y prestacional.

Del texto de la demanda se advierte que el actor desconocía el contenido del Acto Legislativo 01 de 2003, que modificó el artículo 25 del Código Nacional Electoral, catalogó a los magistrados del Consejo Nacional Electoral como empleados públicos y modificó implícitamente su régimen de remuneración, al pasar de percibir honorarios a devengar salarios y prestaciones sociales en los mismos términos que los magistrados de las altas cortes.

De otra parte la Sala desestimará el argumento de que el acto acusado contraría el principio de la cosa juzgada constitucional, consagrado en el artículo 243 de la Carta Política, por cuanto desconoce la Sentencia C-055 de 14 de mayo de 1998, según la cual los miembros del Consejo Nacional Electoral son servidores públicos que no tienen un vínculo laboral con la administración, ya que dicha providencia es anterior al Acto Legislativo 01 de 3 de julio de 2003 y, en consecuencia, no puede servir de sustento a las súplicas de la demanda.

Por la misma razón se rechazará el cargo según el cual la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil, prevista en el Decreto 1012 de 2000, no contempla los empleos públicos de los miembros del Consejo Nacional Electoral pues dicho decreto fue proferido con anterioridad al acto legislativo señalado.

Dada la reforma constitucional aludida no se requiere ley estatutaria que modifique el régimen y forma de remuneración de los miembros del Consejo Nacional Electoral, como lo sugiere el demandante, primero porque fue el propio constituyente el que les dio el carácter de empleados públicos a esos servidores y segundo porque homologó sus derechos salariales y prestacionales a los de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (1) . Por lo demás la Constitución, en su artículo 152, al enunciar los temas que deberán desarrollar las leyes estatutarias no incluye el sometido a estudio.

La censura relativa a que el acto demandado vulnera los artículos 41 del Decreto 568 de 1996 y 34 del Decreto 359 de 1995 (2) por producir efectos fiscales retroactivos a partir de julio de 2003, a pesar de haber sido expedido en septiembre del mismo año, no está llamada a prosperar porque el decreto acusado lo que hace es desarrollar un mandato constitucional, que contempla una excepción a la regla prevista en las citadas normas, según las cuales la modificación de plantas de personal que incrementen los costos anuales actuales y supere las apropiaciones vigentes de servicios personales entrará en vigencia el 1º de enero del año siguiente a su aprobación.

Finalmente, le asiste razón al apoderado del Consejo Nacional Electoral en cuanto afirma que el Acto Legislativo 01 de 2003 se promulgó el 3 de julio, por consiguiente resulta lógico que dentro de la ley de presupuesto correspondiente al mismo año no se encontraran regulados los costos derivados de la reforma sobre la forma de vinculación de los miembros del Consejo Nacional Electoral; sin embargo, para atender los pagos del régimen salarial y prestacional de los magistrados tuvo lugar una adición presupuestal, razón por la cual no se desbordó el monto global del presupuesto.

Por las razones expuestas se declarará ajustado a derecho el acto acusado.

Decisión

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE personería al doctor Renato Rafael Contreras Ortega, identificado con cédula de ciudadanía 3.746.116 de Puerto Colombia y tarjeta profesional 82.733 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Consejo Nacional Electoral, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 104 del expediente.

Cópiese, Notifíquese y Cúmplase. Archívense las diligencias.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

Magistrados: Gustavo E. Gómez Aranguren—Jesús María Lemos Bustamante—Jaime Moreno García—Alejandro Ordóñez Maldonado—Bertha Lucía Ramírez de Páez—Alfonso Vargas Rincón.

(1) Artículo 264 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003, artículo 14.

(2) Por el cual se reglamenta la Ley 179 de 1994.

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