Sentencia 8053-2005 de agosto 23 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sección Segunda

Subsección “B”

Expediente 050012331000199803896-01

Nº Interno: 8053-2005

Consejero Ponente

Dr. Jesús María Lemos Bustamante

Autoridades municipales

Actor: Gustavo de Jesús Carvajal Rodríguez

Bogotá, D.C., veintitrés de agosto de dos mil siete.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

El problema jurídico por resolver

Consiste en decidir si el demandante tiene derecho al reconocimiento del “contrato realidad” por los períodos laborados bajo la modalidad de contratos u órdenes de prestación de servicios, así como a las prestaciones sociales correspondientes.

Para ello la Sala deberá pronunciarse sobre la legalidad del oficio de 31 de julio de 1998, expedido por el médico director del hospital San Juan de Dios de Segovia, que negó los derechos pretendidos (fls. 15 y 16).

Hechos probados

Conforme a las órdenes de servicio arrimadas al expediente, el demandante prestó sus servicios como médico general a dicha entidad, así:

Del 15 de mayo de 1996 al 31 de diciembre de 1996 (fls. 17 a 19).

Del 1º de enero de 1997 al 31 de diciembre de 1997 (fl. 23).

Del 1º de septiembre de 1997 al 31 de diciembre de 1997 (fls. 20 a 22).

Mediante petición de 28 de julio de 1998 solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y derechos laborales que le correspondían como empleado público (fls. 12 a 14).

La petición fue contestada mediante oficio de 31 de julio de 1998, en el que la entidad señaló:

“(...) Es decir que su relación contractual en el hospital no reúne el requisito exigido por el literal b) del artículo primero de la citada Ley 50 de 1990, para que haya contrato de trabajo, por consiguiente, consideramos que no hay lugar al reconocimiento solicitado en la comunicación referenciada” (fls. 15 a 16).

Estudio del caso

El demandante considera que la entidad accionada desconoció sus derechos originados en la prestación personal del servicio pues, a su juicio, se trató de una relación de tipo laboral, cubierta por la apariencia de varios contratos u órdenes de prestación de servicios.

Estima que en el caso demandado se configuraron los elementos esenciales del contrato de trabajo, subordinación al empleador, prestación personal del servicio y pago de remuneración. La relación de subordinación se encuentra demostrada, entre otros elementos, porque el actor tenía un superior, cumplía un horario de trabajo, según se deduce su labor como médico general, como si fuera un empleado de planta, y recibía a cambio una remuneración.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios:

“b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas.

Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de prestación de servicios”.

Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución.

Vale la pena precisar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada no implica conferir al actor de que se trate la condición de empleado público pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el solo hecho de trabajar para el Estado:

“Como ya lo ha expresado la corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la ley. La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público” (1) .

En la misma sentencia se indicó que en los casos en los cuales se desvirtúa el contrato de prestación de servicios, por cuanto se logra demostrar la existencia de un contrato laboral, la persona que fue vinculada como contratista tiene derecho a recibir una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de pagar. El punto de vista del Consejo de Estado es el siguiente:

“Respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales, una de las consecuencias del vínculo laboral es el derecho a que ellas se reconozcan, de conformidad con el régimen aplicable previsto para el servidor público, como se establece de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución que consagra el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales”.

“Los supuestos contratos u órdenes de prestación de servicios a que ha hecho referencia, pretendieron esconder una vinculación de derecho laboral público; sin embargo, como ya se dijo, la actora no puede ser considerada empleada pública docente”.

“Se debe, por consiguiente, entender que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, en desarrollo de lo previsto en el artículo 53 de la Carta Fundamental, no puede ampliarse hasta otorgar a favor de la demandante unas prestaciones sociales, propiamente dichas, pues ellas nacen a favor de quienes por cumplir todas las formalidades sustanciales de derecho público, para el acceso al servicio público, alcanzan la condición de servidor. Pero como quedó ya explicado, la administración desconoció el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución y en consecuencia ocasionó unos perjuicios que deben ser resarcidos en los términos del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. La base para la liquidación de la indemnización que se reconoce será el valor pactado en cada contrato u orden de prestación de servicios”.

“Así las cosas, resulta viable reconocer a favor de la actora, a título de indemnización, el equivalente a las prestaciones sociales que perciben los empleados públicos docentes del municipio a partir de (...)”.

De acuerdo con lo anterior, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional.

En decisión de Sala Plena de esta Corporación, adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: María Zulay Ramírez Orozco, se indicó que el trabajo desempeñado por determinados contratistas no se podría considerar como generador de una relación laboral por cuanto en el mismo se presentaban relaciones de coordinación, no de subordinación:

“Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de esta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales”.

El presente caso es similar a los supuestos fácticos del decidido en Sala Plena por lo que, siguiendo el precedente judicial, se aplicará la misma tesis, que niega la existencia de una relación de trabajo.

Obran en el expediente copias de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el demandante y la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Segovia. Ellos, a juicio de la Sala, contienen únicamente instrucciones de la entidad accionada a su contratista con el fin de coordinar la prestación del servicio (fls. 17 a 23).

“Objeto. El contratista se obliga a prestar sus servicios como médico general de medio tiempo, al servicio de la ESE Hospital San Juan de Dios, municipio de Segovia, departamento de Antioquia, en atención de urgencias, consulta externa y en el fomento, promoción y prevención de enfermedades”.

La relación contractual del actor no implicó una relación laboral. El cumplimiento de un horario se explica porque era necesario armonizar la actividad del actor en la entidad con la cumplida por los demás integrantes del Centro Hospitalario San Juan de Dios del municipio de Segovia. Las orientaciones impartidas obedecieron a la necesidad de que las acciones emprendidas por el grupo humano sirvieran al propósito general de la prestación del servicio de salud a cargo de la entidad. En este caso, el adecuado cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato no subordinaba al contratista quien prestaba el servicio de acuerdo con sus conocimientos especializados y su personal percepción de las situaciones de salud que se le presentaran para resolver.

Los contratos de prestación de servicios así suscritos fueron, además, previstos por la Ley 10 de 1990, “Por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud y se dictan otras disposiciones”, que, en su artículo 6º, parágrafo, contempló la posibilidad de que las entidades públicas suscribieran contratos de prestación de servicios de salud con personas naturales:

“PAR.—Todas las entidades públicas a que se refiere el presente artículo, concurrirán a la financiación de los servicios de salud con los recursos fiscales de que tata el capítulo V de esta ley, pudiendo prestar los servicios de salud mediante contratos celebrados para el efecto, con fundaciones o instituciones de utilidad común, corporaciones o asociaciones sin ánimo de lucro, las entidades de que trata el artículo 22 de la Ley 11 de 1986 o, en general, con otras entidades públicas o personas privadas jurídicas o naturales que presten servicios de salud, en los términos del capítulo III de la presente ley”.

Por su parte, el Decreto 2309 del 15 de octubre de 2002, “por el cual se define el sistema obligatorio de garantía de calidad de la atención de salud del sistema general de seguridad social en salud”, contempló en forma expresa en su artículo 2º, inciso 1º, la posibilidad de que los profesionales independientes de salud sean considerados como prestadores del servicio de salud, lo cual muestra que tal alternativa fue prevista por el Gobierno Nacional:

“ART. 2º—De los prestadores de servicios de salud. Defínanse como prestadores de servicios de salud a las instituciones prestadoras de salud, los profesionales independientes de salud y los servicios de transporte especial de pacientes.

(...)”.

El análisis de la prueba testimonial hace evidentes las instrucciones impartidas por la entidad accionada con el fin de facilitar la coordinación entre la entidad y el accionante, pero ello en ningún momento implica la existencia de un vínculo laboral.

El juez comisionado preguntó al declarante, señor Rodolfo Hernando Silva Quintero, que manifestara si el actor cumplía turnos u horarios de trabajo, ante lo cual respondió: “si (sic) cumplía turnos o jornadas de trabajo, era fijado por un coordinador médico o el gerente del hospital (...)” (fls. 109 a 111).

El señor Elkin Darío Cuartas Arias, cuando se le solicitó que precisara si al actor se le había impuesto algún horario de trabajo en especial, respondió: “Él cumplía el horario de trabajo que era fijado en un cuadro de turno, y ese cuadro de turno lo fijaba la gerencia previo acuerdo con los médicos, ya fijado el cuadro era de obligatorio cumplimiento (...)” (fls. 121 a 123).

Por su parte las declaraciones de los señores Flor Alba Estupiñán Castañeda, Gloria Edilma González Rodríguez, Ana Cecilia Alzate, Norely de Jesús Cardona Marín y Wilson Alberto López Concha, según las cuales el demandante tenía un superior, rendía informes y cumplía un horario, deben entenderse como aspectos de la necesaria relación de coordinación entre el demandante y la entidad para efectos del cumplimiento de su contrato. La actividad del actor debía responder al propósito conjunto de la entidad y, por ello, no podía ejecutarse de cualquier manera o en cualquier horario. La existencia de estos elementos, se repite, no configura por sí misma relación de trabajo (fls. 72 a 76 y 87 a 92) (fls. 124 a 126, 126 a 128, 129 a 130, 131 a 132 y 132 a 133).

Se trató, según puede verse, de un típico contrato de prestación de servicios en el cual una de las obligaciones de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios consistía en mantener permanente comunicación con el actor, a efectos de lograr el adecuado cumplimiento del objeto contractual, sin que ello implicara la existencia de una relación de subordinación; sencillamente la administración ejerció el control que le correspondía sobre las materias objeto del contrato administrativo.

Debe agregarse que en el acto demandado el director de la entidad accionada señaló lo siguiente, dirigiéndose al actor: “Bien sabido es que usted, ejercía por la misma época del contrato, en su consultorio particular de Segovia, su profesión de médico, sin ninguna subordinación continuada con el hospital, ya que los turnos en éste se realizaban por acuerdo o convenio con los demás médicos compañeros y según las conveniencias personales de todos, para no entorpecer sus compromisos en el consultorio particular”. Esto quiere decir que a tal punto el demandante desarrolló con autonomía su actividad al servicio del hospital demandado que organizó su agenda de manera que no afectase los compromisos derivados del ejercicio particular de la profesión (fl. 16).

De lo expuesto la Sala concluye que no hubo una relación de carácter laboral durante el tiempo en que el demandante se desempeñó como médico general de la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios y, por tanto, deben negarse las peticiones de la demanda.

Decisión

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

Falla

Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, el 22 de noviembre de 2004, que negó las pretensiones de la demanda promovida por Gustavo de Jesús Carvajal Rodríguez, identificado con cédula de ciudadanía 71’703.111 de Medellín, contra la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. En firme devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda.

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