Sentencia 8085 de junio 13 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

NUMERACIÓN DE LAS FACTURAS

AUTORIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS

EXTRACTOS: «El acto demandado. En la demandada se solicita la nulidad de los siguientes apartes de la Resolución 5709 del 20 de septiembre de 1996 del Director de Impuestos y Aduanas Nacionales:

RESOLUCIÓN 5709 DE 1996 

“ART. 1º—El numeral 1º del artículo 1º de la Resolución 3878 de 1996, quedará así:

1. Con el fin de controlar el cumplimiento de las obligaciones tributarias de los obligados a facturar, se deberá solicitar autorización de la numeración ante la administración de impuestos y aduanas nacionales respectiva. Para ejercer dicho control también se tendrán en cuenta los comprobantes que resuman las operaciones diarias generados por la utilización de máquinas registradoras que cumplan los requisitos técnicos señalados en la presente resolución”.

“ART 2º—Presentación de la solicitud. Los obligados a facturar deberán presentar la solicitud de autorización personalmente o enviarla por correo certificado a la división de recaudación o dependencia que haga sus veces, de la administración de impuestos y aduanas nacionales correspondiente al domicilio social principal tratándose de personas jurídicas y las personas naturales en la que corresponda al asiento principal de los negocios o donde ejerza habitualmente la profesión u oficio, según el caso. Para tal efecto se deberá diligenciar el formato DIAN- 79.027.96, denominado “solicitud de autorización de numeración para facturación” adjuntando a la solicitud fotocopia del NIT o cédula de ciudadanía, y los documentos que acrediten la personería para actuar, indicando los intervalos de numeración consecutiva.

Cuando se presente la solicitud en una administración con jurisdicción exclusivamente para la operación aduanera, la administración la recibirá y la remitirá a la oficina competente”.

(...).

Consideraciones de la Sala

1. Violación del artículo 617 del estatuto tributario.

El argumento de la demanda en relación con el artículo 617 del estatuto tributario se refiere a que el acto impugnado establece requisitos adicionales a los allí previstos y por ello resulta ilegal.

En este aspecto, la Sala comparte lo afirmado por la señora procuradora séptima delegada en su alegato final, al considerar que con las normas demandadas no se viola el artículo 617 del estatuto tributario.

En efecto, la exigencia de la facturación y documentos equivalentes, que soporten las operaciones económicas de los contribuyentes, constituye un medio de control para la verificación del cumplimiento de sus obligaciones tributarias y por ello es obligación de éstos poner a disposición de la administración los diferentes documentos que conforman su contabilidad y los cuales le permiten verificar sus ingresos, costos, gastos, descuentos, etc. y dentro de ese esquema la exigencia de una autorización administrativa para la numeración de las facturas, indudablemente constituye un mecanismo técnico de control y no un requisito adicional de las facturas.

De conformidad con lo previsto en el artículo 684-2 del estatuto tributario, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales puede disponer que determinados contribuyentes o sectores de contribuyentes deban adoptar sistemas técnicos de control de su actividad productora de renta, o implantarlos directamente, controles que por lo demás servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias.

Así las cosas, bien podía la administración establecer como sistema técnico de control en materia de facturación, la autorización previa de la numeración de las facturas, como mecanismo para evitar la doble facturación y la numeración repetida.

Como bien lo anota el señor apoderado de la parte demandada y la señora representante del Ministerio Público, se trata de una obligación previa y que no puede considerarse como un requisito adicional a las facturas.

Además, en este aspecto, resulta pertinente precisar que en concordancia con lo anterior, el incumplimiento de solicitar la autorización previa de la numeración exigida por el acto demandado no conlleva la aplicación de la sanción prevista para quienes expiden facturas sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley, en el artículo 652 del estatuto tributario, sino la prevista en el mismo artículo 684-2 para quienes no implementen los sistemas de control que establezca la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, luego de tres meses.

Los anteriores planteamientos también resultan válidos en relación con los comprobantes que resuman las operaciones diarias generadas por las máquinas registradoras, respecto de las cuales también se establece un sistema técnico de control y no un requisito adicional.

De acuerdo con lo expuesto es claro para la Sala que no se da la alegada violación del artículo 617 del estatuto tributario, invocado en la demanda.

2. Violación del artículo 684-2 del estatuto tributario.

El artículo 684-2 del estatuto tributario dispone:

Estatuto tributario

“Artículo 684-2. Implantación de sistemas técnicos de control.

“La Dirección de lmpuestos Nacionales podrá prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias.

“La no adopción de dichos controles luego de tres (3) meses de haber sido dispuestos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o su violación dará lugar a la sanción de clausura del establecimiento en los términos del artículo 657.

“La información que se obtenga de tales sistemas estará amparada por la más estricta reserva”.

La norma transcrita atribuye a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la facultad de prescribir la adopción o de implantar directamente sistemas técnicos razonables de control de las actividades productoras de renta de determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica.

Por otra parte, en el acto demandado, se invoca como fundamento de derecho el literal c del artículo 13 del Decreto 2117 de 1992, el cual dice textualmente:

DECRETO 2117 DE 1992 

“ART. 13.—Funciones del director. El director, de acuerdo con las políticas e instrucciones señaladas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, cumplirá las siguientes funciones: (...).

c) Dirigir, planear, organizar y controlar las operaciones relacionadas con la gestión tributaria y aduanera, directamente o mediante autorización a terceros, y expedir las instrucciones y disposiciones necesarias para facilitar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias (...).

De conformidad con las dos normas transcritas es clara la competencia atribuida a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para establecer mecanismos técnicos razonables de control y entre ellos el de la facturación y a los mecanismos para hacerlo efectivo como instrumento de control en materia impositiva.

Precisada la competencia de la autoridad administrativa para expedir el acto cuestionado es del caso analizar si, al ejercerla se ajustó a las exigencias establecidas por la ley, para el ley, para el efecto, ya que el argumento de la demanda en este aspecto se refiere a que se estableció de manera general y no para un sector de contribuyentes y a que no se tuvo en cuenta su capacidad económica.

A juicio de la Sala la facultad de imponer los mecanismos razonables de control respecto de las actividades generadoras de renta no está limitado a que sea sólo para un sector o grupo de contribuyentes, la norma lo que indica al hablar de “...determinados contribuyentes o sectores...” es la necesidad de que los controles sean razonables y adecuados según la actividad generadora de la renta que se quiera controlar y por lo tanto la lógica y la práctica indica que los controles serán diferentes según la actividad de los contribuyentes controlados.

En el caso de autos, el acto demandado se refiere a determinados contribuyentes, a aquellos que en razón de su actividad están obligados a facturar y por lo tanto no es cierto que la previsión sea genérica y que por ello se desconozca el artículo 684-2 del estatuto tributario.

En relación con la consideración de la capacidad económica, se trata de un aspecto que, según el mecanismo técnico de control que se pretenda implantar respecto de una determinada actividad productora de renta, será necesario considerarlo previamente para establecer la situación de los contribuyentes o sectores afectados, pero en el caso de autos, es claro que la obligación de expedir facturas es una exigencia establecida por la ley, teniendo en cuenta la actividad económica realizada por los contribuyentes y sin consideración a su capacidad económica, lo que indica que el requisito de dicha consideración no resulta aplicable cuando el mecanismo de control, como en el caso demandado se refiere a la facturación, al regular la cual, la ley ya tuvo en cuanta la actividad económica realizada.

Por todo lo anterior, considera la Sala que las normas demandadas no desconocen la normatividad superior contenida en los artículos 617 y 684-2 del estatuto tributario y por lo tanto, las peticiones de la demanda no pueden prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

Deniéganse las peticiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese, archívese, cúmplase».

(Sentencia de junio 13 de 1997. Expediente 8085. Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

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