Sentencia 809 de septiembre 6 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

PLANTAS DE PERSONAL DE ESTABLECIMIENTOS PÚBLICOS

MODIFICACIÓN POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

EXTRACTOS: «Decide la Sala la demanda de simple nulidad presentada por el ciudadano José Antonio Galán Gómez contra el Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999 expedido por el Gobierno Nacional “por el cual se modifica la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT“.

(...).

Para fundamentar fácticamente la acción se presentaron los hechos y argumentos que a continuación se sintetizan:

El Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades otorgadas por el numeral 14 del artículo 189 Constitucional y por el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, profirió el Decreto 2479 de 1999.

En la expedición de este acto el Gobierno Nacional actuó sin competencia y violando directamente los artículos 189-14 de la Carta Política y 115 de la Ley 489 de 1998. Violó la norma constitucional porque ésta faculta al Gobierno Nacional para crear, fusionar y suprimir los empleos de la administración central, pero no los de la administración descentralizada, a la cual pertenece el INAT. Vulneró los preceptos legales porque de acuerdo con ellos las competencias para establecer la planta de personal de los establecimientos públicos, como el INAT, se distribuyen así: el consejo directivo adopta los estatutos internos de la entidad (dentro de los cuales se encuentran las plantas de personal) y el Gobierno Nacional, en ejercicio del control político, los aprueba y, en este caso, el gobierno los expidió.

(...).

Consideraciones

Como se infiere de los antecedentes el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el Gobierno Nacional excedió sus facultades constitucionales y legales al expedir el Decreto 2479 de diciembre 15 de 1999, por el cual se estableció la planta de personal en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras “INAT”, al no haber respetado las competencias previas del consejo directivo de tal ente.

El Gobierno Nacional, para expedir el decreto mencionado se fundó, según se lee en su encabezado, en los artículos 189-14 de la Carta Política y 115 de la Ley 489 de 1998, normas que son del siguiente tenor literal:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa: [...]

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales”.

“ART. 115.—Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.

Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.

En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las consiguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento.

Para la expedición del decreto mencionado se tuvo como soporte lo previsto en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 y 155 del Decreto 1572 de 1998, modificado por el Decreto 2504 de 1998, que le otorgan al Gobierno Nacional la orientación y coordinación de las funciones de los entes descentralizados y disponen que las modificaciones en las plantas de personal de los mismos se deben sustentar en estudios que se soporten en el mejoramiento del servicio o en razones de modernización del Estado y deben contar con el concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública.

El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras “INAT” es un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, organizado conforme al Decreto 1278 del 21 de junio de 1994 (D. 21/95, art. 2º), pertenece a la rama ejecutiva del poder público del orden nacional y concretamente al sector descentralizado por servicios (L. 489/98, art. 38).

La norma citada como facultad presidencial para expedir el decreto demandado sólo autoriza al gobierno para suprimir empleos, del sector central que está conformado, según el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, por la Presidencia, la Vicepresidencia, los consejos superiores de la administración, los ministerios y departamentos administrativos, las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.

Por consiguiente, el artículo 189-14 de la Carta Política no pudo servir de fundamento para expedir el decreto demandado porque del simple cotejo normativo se infiere que el gobierno no podía modificar la planta de personal del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, por no ser un ente del sector central.

El artículo 115 de la Ley 489 de 1998 tampoco le otorga al Gobierno Nacional la potestad de establecer la planta de personal del establecimiento público porque, como lo expresa su texto, únicamente se le confiere la facultad de aprobar las plantas de personal de los organismos del sector descentralizado, autorización que es bien distinta de su modificación.

No obstante lo anterior, de acuerdo con el Ministerio Público, la Sala considera que el Presidente de la República sí podía suprimir los cargos en el establecimiento público descentralizado por servicios, con base en el artículo 189-16 de la Carta Política y en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, normas que son del siguiente tenor literal:

ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa: [...].

16) Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

“ART. 54.—Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas generales:

a) Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;

(Sic) e) Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;

f) Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;

j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;

k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;

I) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;

m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;

n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal”.

Los literales b, c, d, g, h e i del artículo 54 fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional y los demás apartes al revisarse en su legalidad se encontraron ajustados a la Constitución, para lo que esa corporación, sostuvo:

“Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete “determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”, como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 —excepto sus numerales b, c, d, g, h, e i que serán materia de consideración aparte—, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.

En efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a, e, f'', j, k, I y m del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles.

Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b; c; d; g, h e i del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios La los numerales 7º del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.

En efecto:

• En el artículo 53, el Congreso facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de ley, ejercer la función de “crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta”. Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por tanto, será declarado inexequible.

• En los numerales b, c, d, g, h e i del artículo 54 defirió en el ejecutivo la competencia de regulación normativa de aspectos inherentes a la determinación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, tales como los relacionados con el tipo de estructuras a adoptarse —concentradas— y sus características —flexibles y simples—; los criterios para la organización de las dependencias básicas; la identificación de las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación y de las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan; asimismo lo habilitó para supeditar las estructuras a la finalidad, objeto y funciones previstas en la Ley 489; y, a limitar los cambios en funciones específicas, únicamente a su adecuación a las nuevas estructuras.

Para la Corte, los literales b, c, d, g, h e i del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde “determinar la estructura de la administración nacional” y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura orgánica”.

Así mismo, en su sentir, los literales b, c, d, g, h e i del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que legislador es quien debe definir mediante ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales” (1) .

(1) Corte Constitucional, sentencia C-702 de 209 de 20 de septiembre de 1999, Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.

De los supuestos anteriores se concluye que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución, autoriza al Gobierno Nacional para modificar la estructura de las entidades nacionales, entre éstas los establecimientos públicos, condicionando su ejercicio a que el Congreso determine previamente “los principios y reglas generales”.

Tales principios y reglas generales aparecen consignados en el artículo 54 citado de donde se infiere, sin ninguna hesitación, que el Presidente de la República es quien tiene la potestad de modificar la estructura de la administración y por supuesto de la entidad nacional descentralizada Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, establecimiento público.

El hecho de que en el acto acusado no se hubiesen señalado correctamente las normas que le conferían al presidente la facultad para establecer la planta de personal constituye un vicio de carácter formal, que no comporta una irregularidad de suficiente entidad que conduzca indefectiblemente a su anulación, porque lo sustancial es que efectivamente está radicada en cabeza del Gobierno Nacional la potestad de modificar las plantas de personal de los “organismos administrativos nacionales”.

En otras palabras, la modificación de la planta de personal se efectúa de la siguiente forma: el legislador define la estructura de una entidad (Carta Política, art. 150-7) el presidente (art. 189-16, ib.), siguiendo los criterios y reglas generales contenidos en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, puede modificar la planta de personal y el consejo directivo, en nuestro caso del establecimiento público, propone tal modificación (L. 489/98, art. 76-d). No es cierto, entonces, que, como lo alega el demandante, quien modifica la planta de personal es el consejo directivo del establecimiento público y el Presidente simplemente la aprueba.

Conforme a lo anterior, al aparecer radicada en el Presidente de la República la potestad de modificar la estructura de los establecimientos públicos, en la que cabe la conformación de la planta de personal, es del caso negar las pretensiones de la demanda.

Finalmente conviene aclarar que el demandante sólo propuso los cargos de expedición irregular y falta de competencia desestimados con la presente decisión, por manera que no es del caso entrar a revisar otros aspectos concernientes a la anulabilidad del decreto demandado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Niéganse las pretensiones de la demanda incoada ante el Decreto 2479 del 15 de diciembre de 1999, expedido por el Gobierno Nacional.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(Sentencia de septiembre 6 de 2001. Expediente 72-809-2000. Consejero Ponente: Dr. Jesús María Lemos Bustamante).

SALVAMENTO DE VOTO

EXTRACTOS: «Antes de la expedición de la Ley 489 de 1998, conforme al régimen de la época, las juntas directivas proferían los actos relacionados con sus plantas de personal que luego el gobierno aprobaba.

Ahora, conforme al artículo 115 de la Ley 489 de 1998, vigente y aplicable a las entidades descentralizadas, e invocado en el acto acusado, se tiene que el Gobierno Nacional está facultado para “aprobar” las plantas de personal de los organismos y entidades a que se refiere dicha ley, de manera global, que no es lo mismo que expedirlas unilateralmente, lo que implica que otra autoridad las debe expedir y luego si llegan para la aprobación última. La norma en cita manda:

“ART. 115.—Planta global y grupos internos de trabajo. El Gobierno Nacional aprobará las plantas de personal de los organismos y entidades de que trata la presente ley de manera global. En todo caso el director del organismo distribuirá los cargos de acuerdo con la estructura, las necesidades de la organización y sus planes y programas.

Con el fin de atender las necesidades del servicio y cumplir con eficacia y eficiencia los objetivos, políticas y programas del organismo o entidad, su representante legal podrá crear y organizar, con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo.

En el acto de creación de tales grupos se determinarán las tareas que deberán cumplir y las siguientes responsabilidades y las demás normas necesarias para su funcionamiento”.

Es cierto que esta misma ley, en su artículo 90 no otorgó en forma expresa a las juntas directivas la facultad de expedir actos relacionados con las plantas de personal, para su posterior “aprobación“ por el Gobierno Nacional, como era lo mas lógico por tratarse de una facultad “general y similar“ de estas autoridades de las descentralizadas; en esta norma se facultan para proponer al Gobierno Nacional las modificaciones a la estructura orgánica y adoptar los estatutos internos con sus reformas.

De otro lado, en los estatutos orgánicos de las descentralizadas normalmente se ha facultado a la pertinente junta directiva para que adopte la planta de personal, la cual, posteriormente, conforme al artículo 115 de la Ley 489 de 1998 se aprueba por el gobierno, con lo cual dos autoridades convergen en la expedición del acto jurídico de la planta de personal, ya sea para su adopción, modificación o situaciones relacionadas con la misma.

Adicionalmente considero que la estructura orgánica de la entidad se refiere a las dependencias internas de una institución y por ello, las normas sobre su determinación o modificación no son las aplicables a la de la planta de personal, que tiene su propia normatividad y se refiere a la creación, supresión, fusión, etc. de empleos.

En el sub lite, el gobierno por medio del decreto acusado inicialmente suprimió unos empleos de la entidad y luego estableció otros, con lo cual modificó la planta de personal.

De esta manera, a primera vista y conforme a la redacción del decreto acusado, el Gobierno Nacional “directamente” decidió adoptar las medidas administrativas relacionadas con la planta de personal de la descentralizada (suprimir unos empleos y crear otros), sin que mencione la actuación previa e indispensable que debía provenir de la junta directiva que era necesaria. Y no se demostró que en la realidad la administración actuó conforme a derecho, en cuanto incurrió en una equivocada redacción del decreto, para que la situación fuera diferente.

Por ello, respetuosamente discrepo de la decisión adoptada».

Tarcisio Cáceres Toro 

Enero 21 de 2002.

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