Sentencia 8126 de abril 4 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

IMPUESTO PREDIAL EN BOGOTÁ

CONCEPTO DE PREDIO URBANIZADO NO EDIFICADO

EXTRACTOS: «El Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., por la parte demandada, mediante apoderado, apela de la sentencia de primer grado, de 30 de agosto de 1996, estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el tribunal administrativo, de Cundinamarca, en el contencioso de nulidad promovido por Pablo Toro Pinzón, por conducto de apoderado, contra los parágrafos 1º del artículo 4º del Acuerdo 039 de 1993 del concejo de Santafé de Bogotá, D.C., y 1º del artículo 5º del mismo acuerdo.

(...).

El acuerdo al que pertenecen las normas jurídicas acusadas, regula los impuestos predial, de industria y comercio y avisos y tableros y de vehículos, y se expidió en uso, especialmente, de atribuciones conferidas por el Decreto 1421 de 1993 y la Ley 44 de 1990.

Dicen las normas censuradas:

“ART. 4º—Tarifa. A partir del año gravable de 1994, las tarifas del impuesto predial unificado serán las siguientes: (...)

PAR. 1º—Se entiende por predio edificado cuando no menos del 30% del área total del lote se encuentra construido. En caso contrario el predio se considerará urbanizado no edificado. Si el predio tiene uso institucional se considerará como tal para efectos de la aplicación de la tarifa respectiva”.

“ART. 5º—A partir del año gravable de 1995, las tarifas del impuesto predial serán las siguientes: (...)

PAR. 1º—Se entiende por predio edificado cuando no menos del 30% del área total del lote se encuentra construido. En caso contrario el predio se considerará urbanizado no edificado. Si el predio tiene uso institucional se considerará como tal para efectos de la aplicación de la tarifa”.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se contrae la litis, en lo fundamental, a si las normas jurídicas acusadas excedieron, o no, las atribuciones impeditivas del consejo. La facultad impositiva plena, proveniente del poder de imposición del Estado, es, por regla, privativa del Congreso Nacional, según lo tiene establecido la Sala en numerosas providencias, no solamente en cuanto hace a la creación, modificación o extinción de los tributos, sino en lo que toca a la fijación de los elementos esenciales de la obligación tributaria, a saber, sujetos activo y pasivo, materia imponible, hecho imponible y generador, base gravable y tipo impositivo o tarifa.

Sin embargo, es previsible que, por excepción, la propia constitución o la ley, defieran a las corporaciones representativas seccionales y locales, la reglamentación o regulación de determinadas especies de la cuestión impositiva, entre éstas, particularmente, la fijación de los aludidos elementos de la obligación tributaria.

No cabe interpretar aisladamente el artículo 338 de la Constitución, como al parecer lo pretende la apelante, sino en su necesaria y sistemática conexión con los artículos 300-4 y 313-4 ibídem principalmente.

Si el primero dice que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales y que, “la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos” y, además, “permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cubren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen”, en los dos restantes artículos se dispone, claramente, que la facultad, tanto de las asambleas como de los concejos, para decretar o votar, por medio de ordenanzas y acuerdos, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus respectivas funciones seccionales y locales, se debe ejercer, “de conformidad con la constitución y la ley”.

El artículo 287 ibídem, el régimen de entidades territoriales, también invocado por la apelante, tiene la misma restricción, de la sujeción a la constitución y la ley en el ejercicio de cualquiera de los derechos que el precepto otorga, como el de, “establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

En el caso particular de distrito capital, ordena el artículo 322 ibídem, que su régimen político, fiscal y administrativo sea, “el que determinen la constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los municipios”.

Así mismo, de los numerales del artículo 12 del Decreto 1421 de 1993, que igualmente cita la apelante, únicamente el 3º tiene que ver específicamente con la cuestión impositiva, cuando relaciona, como atribuciones del Consejo Distrital, las de “establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas; ordenar exenciones tributarias y establecer sistemas de retención y anticipos, con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquéllos”.

No obstante, en el acápite del mencionado artículo 12, se lee nítidamente, que la atribución de funciones de que ahí se habla, debe desempeñarse, “de conformidad con la constitución y la ley”.

Esto significa, que los alegados poderes constitucionales impositivos de asambleas y concejos, no son originarios, sino derivados o residuales y que, por consiguiente, los mismos no facultan, per se, la creación, modificación o extinción de tributos o contribuciones, ni la fijación de los elementos de la obligación tributaria, pues solo restrictamente, con arreglo a la constitución y a la ley, se podría tener acceso, no precisamente a la creación, reforma o supresión de tributos, sino a los indicados elementos de la obligación tributaria, regulándolos, o permitiendo a las autoridades su reglamentación en el caso específico del sistema tarifario.

Incluso los artículos 2º y 4º de la Ley 44 de 1990, en que la apelante basa sus planteamientos sobre el origen de tarifas más gravosas para los predios urbanizables no urbanizados y urbanizados no edificados y su conclusión de que dichos predios fueron siempre objeto de regulación especial, reafirman el criterio de que la administración y control del tributo y la graduación de sus tarifas diferenciales y progresivas, deben operar con sujeción a los presupuestos de esta misma ley y normas concordantes.

Ahora bien, lo dispuesto por los parágrafos acusados, de tenerse por “no edificado”, el predio con menos del 30% de su área total construida, desvirtúa los aludidos presupuestos, no solamente por su aspectos meramente semántico y de interpretación sistemática, sino por sus evidentes implicaciones en la determinación del hecho imponible, la base gravable y la tarifa.

En efecto, cuando, en particular, en los artículos 4º, inciso último, de la citada Ley 44 de 1990 y 155, numeral 2º, parte final, del Decreto 1421 de 1993, se habla de terrenos “urbanizados no edificados”, la locución, dada la claridad de su tenor literal, rechaza cualquier hipótesis de construcción o edificación, entendiéndose dicha expresión, como oportunamente, lo advierte la señora procuradora delegada, según su sentido natural y obvio, con absoluta prescindencia de distingos que no hizo el legislador.

Así mismo, es un hecho que la discriminación porcentual de los parágrafos censurados, varía la materia imponible, la base gravable y el tipo impositivo, haciendo más gravoso este último, pues, confrontados los parágrafos con los dos artículos en mención, se crea una subespecie o híbrido de los predios urbanizados: la de los “parcialmente” edificados, pero no con las tarifas de los edificados, sino con las de los no edificados, que es ya un contrasentido, y con una base gravable difícilmente determinable, toda vez que, como bien lo resaltó el actor, estableciéndose ordinariamente ésta por el importe del autoavalúo, a su vez liquidado el mismo, según el artículo 14 de la Ley 44 de 1990, por el valor del metro cuadrado de área y/o construcción, las edificaciones de cobertura inferior al 30% de la extensión superficiaria del correspondiente predio, harían dudoso cualquier cálculo referente al valor real del metro cuadrado de éste, pues no es claro en lo dispuesto por el Consejo, si dichas construcciones de área inferior al 30% se desestiman, o no, en los cálculos respectivos.

Adicionalmente, aparte de que la tarifa para predios considerados como no edificados, de acuerdo con lo previsto por el artículo 4º de la Ley 44 de 1990, podría alcanzar la franja del 33 por mil, extraordinariamente gravosa, en comparación con las tasas comunes variables, del 1 por mil y el 16 por mil, de los predios edificados, el contribuyente, como también lo denuncia el actor, perdería el beneficio de la limitación del incremento del tributo, contemplado por el numeral 2º, parte final, del artículo 155 del Decreto 1421 de 1993.

Concluye la Sala, que los parágrafos demandados no se contrajeron, según lo sostuvo la parte demandada, a la “aplicación equitativa” del mencionado artículo 155 del Decreto 1421 de 1993, al “manejo técnico” del aludido beneficio de la limitación del incremento del tributo y a “desarrollar” los artículos 2º y 4º de la Ley 44 de 1990, sino que, contrariamente, tales normas locales excedieron los términos y presupuestos de los preceptos de orden superior que precisamente invoca aquélla en la sustentación de su recurso, el cual, en consecuencia, no está llamado a prosperar.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confirmase la sentencia apelada».

(Sentencia de abril 4 de 1997. Expediente 8126. Consejera Ponente: Dra. Consuelo Sarria Olcos).

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