Sentencia 8163 de julio 13 de 1993

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 8163

Consejero Ponente:

Dr. Juan de Dios Montes Hernández

Actor: José Elías Rivera Arenas y otros

Demandado: La Nación - Ministerio de Justicia

Santafé de Bogotá, D.C., julio trece de mil novecientos noventa y tres

El tribunal de lo contencioso administrativo del Quindío consulta la sentencia que profirió el 15 de enero de 1993, por virtud de la cual adoptó estas decisiones:

“1. Declárase administrativamente responsable a la Nación Colombiana (Ministerio de Justicia) por las lesiones físicas de que fue objeto el señor José Elías Rivera Arenas, causadas en la Cárcel del Distrito Judicial de Armenia, Quindío, el 29 de agosto de 1990, por el señor Sargento de Prisiones Jesús Antonio López Bedoya, y de la totalidad de daños y perjuicios causados a José Elías Rivera Arenas, William, José Arlex, Esaú y John Elías Rivera Orozco.

“2. Como consecuencia de lo anterior condenase a la Nación Colombiana (Ministerio de Justicia) a pagar en las siguientes cantidades de gramos oro, por concepto de perjuicios morales, según cotización del Banco de la República a la fecha de ejecutoria de la sentencia:

a) Para el señor José Elías Rivera Arenas: 1.000 grs. oro.

b) Para el señor William Rivera Orozco: 200 grs. oro.

c) Para el señor José Arlex Rivera Orozco: 200 grs. oro.

d) Para el señor Esaú Rivera Orozco: 200 grs. oro.

e) Para el señor John Elías Rivera Orozco: 200 grs. oro.

“3. Las sumas de dinero antes reconocidas devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia y moratorias después de este término, intereses que deberán ajustarse de acuerdo con la variación del promedio mensual del índice de precios al consumidor que certifique el DANE.

“4. Deniéganse las demás pretensiones de la demanda.

“5. En firme esta providencia, háganse las comunicaciones del caso para su cumplimiento.

“6. Si no fuere apelada, consúltese con el Superior.

“7. En firme, este fallo, archívese el expediente” (fls. 106 y 107 del C. 1).

Antecedentes.

1. El 30 de agosto de 1991, por medio de apoderado judicial constituido de conformidad con la ley, José Elías Rivera Arenas, William, José Arlex, Esaú Y John Elías Rivera Orozco formularon demanda en contra de la Nación - Ministerio de Justicia, con el objeto de que se la declarase responsable de los perjuicios que les ocasionaron las lesiones físicas que sufrió el primero de los nombrados, el 29 de agosto de 1990 en la Cárcel del Distrito Judicial de Armenia.

El lesionado pidió 1.000 gramos de oro por los perjuicios morales y 1.000 más por los materiales; cada uno de los otros demandantes solicitó indemnización por perjuicios morales en cuantía de 500 gramos de oro (fls. 1 - 3 del C.1).

2. En apoyo de sus pretensiones los actores dicen que el 29 de agosto de 1990, José Elías Rivera Arenas estaba prestando sus servicios en la Cárcel del Distrito de Judicial de Armenia donde se desempeñaba como suboficial del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria cuando fue herido, por varios proyectiles de una ráfaga que disparó el Sargento Jesús Antonio López Bedoya con una subametralladora mini - uzi, de dotación oficial; como consecuencia de dichas lesiones quedó incapacitado, de modo permanente, de sus extremidades inferiores “lo que le impide desplazarse libremente y desempeñarse en su profesión”.

Los otros demandantes manifestaron, además, ser hijos del lesionado.

3. Fracasado el intento conciliatorio, la entidad demandada contestó la demanda y solicitó negar las peticiones en ella contenidas (fls. 53 - 55 del C. 1). Agotado el término probatorio, durante el término de los alegatos de conclusión, el apoderado de los actores presentó un escrito en la cual destacó que estaban procesalmente acreditados los requisitos necesarios para la declaración de la responsabilidad patrimonial de la administración; “la falla del servicio consistió en la imprevisión por parte de uno de los miembros del Estado (...) quien con las más absoluta imprevisión efectuó con una mini - uzi de dotación oficial, una ráfaga de disparos (...)”; el daño consistió en las lesiones y sus secuelas sufridas por José Elías Rivera Arenas, de las cuales se abren, en doble vertiente, los perjuicios morales y los materiales de que fueron víctimas los demandantes (fls. 75 - 79 del C. 1).

El fiscal del Tribunal en concepto que el a quo, con toda razón, califica de contradictorio, encuentra realizados los presupuestos para declarar la responsabilidad del Estado y solicita, sin embargo, se denieguen las peticiones de la demanda.

4. El Tribunal estimó acreditada la legitimación en causa en los. dos extremos de la relación procesal; con fundamento en la sentencia proferida por la Sala el 20 de agosto de 1993, situó la controversia dentro de la “teoría del riesgo”, “en el cual debe demostrarse no la existencia de una falla sino la realización de una actividad peligrosa por parte de la administración, la ocurrencia de un daño y la, relación de causalidad entre el daño y la actividad peligrosa”; con esta premisa revisó el material probatorio y concluyó “que los hechos tuvieron ocurrencia el día 29 de agosto de 1990, aproximadamente a las 6:30 a.m. en la Cárcel de San Bernardo del Distrito de Judicial de Armenia, que hubo manejo de armas, para el caso en cuestión de una mini - uzi, lo que de por sí constituye una actividad peligrosa (...) que coloca a las personas, inclusive a las que hacen uso de ellas, a quedar expuestas a un riesgo de naturaleza excepcional, el cual, dada su gravedad, excede las cargas que normalmente deben soportar los particulares”; también encontró probados el daño y el nexo causal; respecto del primero, accedió a indemnizar los perjuicios morales y no los materiales que consideró de naturaleza eventual, y por lo tanto, no indemnizables.

5. Durante el término del traslado para alegar en el trámite de la consulta, la apoderada de la Nación manifestó:

a) Que la víctima conocía el riesgo que significaba el ejercicio del cargo que había aceptado de manera voluntaria.

b) Trató de distinguir los sistemas de responsabilidad condicionados por el riesgo o por la culpa, aunque sin conclusiones de trascendencia para el caso analizado.

La Sala considera.

La decisión consultada merece confirmarse como algunas de las precisiones conceptuales en relación con el régimen de responsabilidad aplicable al caso.

La legitimación en causa de los demandantes fue correctamente apreciada por el a quo; José Elías Rivera Arenas fue lesionado en los hechos que narra la demandada y los demás actores son sus hijos; el parentesco, dentro de los grados indicados y si no existe prueba en contrario, permite presumir, según lo ha dicho la Sala, la condición de damnificado que legitima, por activa, para pretender la indemnización del perjuicio.

Los numerales 1º y 2º del “acta de accidente de trabajo Nº 1” elaborada en la subdirección de la Cárcel del Distrito Judicial de Armenia, permiten establecer la ocurrencia del accidente y la producción de las lesiones sufridas por José Elías Rivera Arenas; dice el mentado documento:

“El señor José Elías Rivera Arenas se encontraba prestando el servicio en la Comandancia de la Guardia Interna, de acuerdo con lo ordenado la orden del día Nº 098 correspondiente al anterior y presente día, motivo por el cual acudió a la Guardia Externa, para verificar la identidad de los internos, que se remitían a la Penitenciaría La Picaleña en la ciudad de Ibagué Tolima.

“Al señor Jesús Antonio López Bedoya sargentos suboficial de servicio, le había sido ordenada la remisión de varios internos a la ciudad de Ibagué una más concretamente a la Penitenciaría La Picaleña y se encontraba en la Guardia Externa, aprovisionándose de armamento y munición, cuando al sujetar una subametralladora mini - uzi, esta se disparó accidente mente, ocasionándole varias heridas al Cabo José Elías Rivera Arenas en sus extremidades inferiores, quien fue remitido al Hospital de la Zona en el vehículo del establecimiento motivo por el cual se postergó la remisión para más tarde” (fls. 15 C.1).

Lo anterior se completa con la copia de la historia clínica del lesionado (fls. 1821 del C2) y con el concepto que emitió el Jefe de la División de Salud Ocupacional de la Caja Nacional de Previsión Social (fls. 80 del C.2), en el cual se lee:

“Esta división revisó la documentación enviada por la seccional del Quindío y basado en ello conceptúa que por las lesiones sufridas en el accidente de trabajo el señor José Elías Rivera Arenas, amerita pensión de invalidez en forma permanente, sobre una valoración del 96% de Pérdida de capacidad laboral, cuyo efectos rigen al fin de los 180 días de incapacidad continua.

“Lo anterior por lesiones de los miembros inferiores en accidente de trabajo que dejó al afiliado imposibilitado para la marcha (con bastón) se otorga la pensión de invalidez”.

No queda duda, pues, de las lesiones y de las secuelas de las mismas que sufrió José Elías Rivera Arenas el 29 de agosto de 1990; tampoco la hay en relación con la calidad de los empleados de la Cárcel del Distrito Judicial de Armenia que ostentaba el ofendido y agresor, según se constata por los documentos visibles a folios 67 a 77 del C.2.

De otra parte, en el informe elaborado por el funcionario investigador dentro del proceso disciplinario que se adelantó en contra de Jesús Antonio Lopez Bedoya por los hechos que narran en esta providencia, se lee lo siguiente:

“(...) este despacho sabe que un suboficial, que ha estado en curso para ascenso, ha recibido toda la instrucción necesaria para el manejo de armas, conocen los que asisten a la Escuela Penitencia (sic) el plan permanente de seguridad carcelaria y en el capítulo III en su numeral 5, que a letra dice “(...) Antes de cargar un arma cerciorase que esté libre de obstáculo”, y en su punto 3º dice “Nunca practique puntería a tiros en sitios distintos a los destinados para tal fin y solamente después de haber verificado escrupulosamente el arma (...).

“Así las cosas vemos que hubo imprevisión, que no tomó las debidas precauciones para accionar el arma, creyó poder manejar la situación y sobrevino el lamentable accidente donde precisamente su compañero José Elías Rivera Arenas, llevó la peor parte ya que su incapacidad rebasa los 50 días según certificado Nº 21136 expedido por la Caja Nacional de Previsión Social (Ver folio 28).

“Si él hubiera recibido el arma de manos del relevante antes debió firmar el libro donde responde por el arma, hecho este que no ocurrió y afirma el inculpado que en ese momento de confusión y caos no podía pensar en firmar el libro, pero como ya vimos la declaración del Dgte. Cruz Parra a folio 10, 11 y 12, dice que primero firman el libro y después procede él a entregar el arma, y aparte, el proveedor.

“Resulta pues ilógico que el Sargento argumente ahora el desconocimiento del arma cargada, cuando ellos deben preguntar y cerciorarse (sic), bien de este hecho.

“Para sustentar su argumento pide se llame a declaración al Capitán Daza, para que dé testimonio de que él le comentó que se le había entregado el arma cargada, en efecto el Capitán Daza expone a folio quien a folio 41 reafirma lo dicho por el Sargento en sus descargos.

“Pide que se llame a declarar al guardián Chiquiza quien a folio 45 expone solo el estado de ánimo del Sargento en el momento del incidente, pero no aporta nada que aclare la duda existente.

“Pero el cuestionamiento serio que hace este despacho es que el Sargento olvidando lo especificado en las normas de seguridad de armas de fuego accionó el arma en sitio cerrado, sin tener en cuenta que habían varios compañeros y que estuvo a punto de ocasionar una tragedia de mayores proporciones.

“Argumenta por último el inculpado que no tuvo ninguna responsabilidad en los hechos, que su conducta no refleja asomo de pecado, que ha sido amigo del Cabo Rivera. Este despacho lo admite, hubo culpa más no intención dolosa de causar algún daño” (fls. 45 - 46 C.3).

El anterior concepto fue acogido por la Resolución 408 de 24 de septiembre de 1990 expedida por la Directora de la Cárcel del Distrito Judicial de Armenia, por virtud de la cual se sancionó al implicado con multa equivalente a la doceava parte del sueldo básico mensual, “por haber sido hallado responsable de la falta (...)”, “(...) pues este despacho encuentra que hubo por parte del Sargento López una imprevisión que pudo generar consecuencias de mayor gravedad para el compañero u otros (...)” (fls. 45 y ss. del C.3).

En otros, términos, la propia entidad pública, luego de hacer el análisis de las pruebas que ella misma practicó dentro de la investigación disciplinaria, llega a la conclusión de que el agente oficial, en ejercicio de funciones, actuó de manera imprudente, conducta que estructura, sin duda, una falla del servicio imputable a la administración la cual, por esta razón y por las demás pruebas allegadas a este proceso, está suficientemente demostrada. 

La precisión anterior reviste importancia por cuanto la demostración de una acción u omisión constitutiva de la falla del servicio imputable a una entidad oficial, determina que el asunto se maneje por las reglas del sistema de falla del servicio probada, así los hechos pueden situarse dentro de un régimen de presunción de falla (presunción juris tantum) o, incluso dentro de una presunción de responsabilidad o de responsabilidad objetiva. 

Esta observación reviste una especial importancia porque la responsabilidad patrimonial extracontractual de la administración pese a la tendencia objetivizante que se aprecia en el art. 90 de la C.N., continúa siendo, por regla general, de naturaleza subjetiva como se verá más adelante.

Existe la tentación inicial de interpretar la mencionada disposición como consagratoria de la responsabilidad objetiva del Estado; la paulatina decantación de la jurisprudencia de la Sala conduce, sin embargo, a concluir, por una parte, que esta norma, de rango constitucional, es el tronco en el que encuentra fundamento la totalidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, trátese de la responsabilidad patrimonial contractual o de la extracontractual; y, por otra en cuanto a esta última se refiere, que son dos los elementos basilares que la comprometen: el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo Estado.

Del daño antijurídico ha dicho la Sala en varias providencias cuyo apoyo se ha buscado en la doctrina y en la jurisprudencia españolas, que equivale a la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial que la víctima no está en obligación de soportar; de esta manera, se ha ggdesplazado la antijuricidad de la causa del daño al daño mismo, constituyendo un elemento estructural del daño indemnizable y objetivamente comprobable. Quizás sea esta característica la que ha inclinado a pensar que ha ocurrido un tránsito, por imperio constitucional de una responsabilidad de tipo subjetivo a otro objetivo. Esa conclusión no corresponde a la realidad.

La ilicitud o antijuricidad del daño están ínsitos en el daño mismo sin referencia alguna a la licitud o ilicitud de su causa; en otros términos, el daño antijurídico puede ser el efecto de una causa ilícita, pero también de una causa lícita. Esa doble causa corresponde, en principio a los regímenes de responsabilidad subjetiva y objetiva.

Uno y otro régimen adquieren puntos de distinción en cuanto tiene que ver con la imputación del daño, que como se dijo, es el segundo elemento indispensable para que la responsabilidad de, la administración sea declarada; dicho de modo diferente, no basta con que exista un daño antijurídico sufrido por una persona; es menester, además, que dicho daño sea imputable, vale decir, atribuido jurídicamente al Estado; “la imputación, según lo enseñan Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, es un fenómeno jurídico consistente en la atribución a un sujeto determinado del deber de reparar un daño, en base a (sic) la relación existente entre aquel y este”; desarrollando este tema y en orden a, distinguirlo del nexo causal, exponen los citados autores:

“El supuesto más simple que cabe imaginar es, naturalmente el de la causación material del daño por el sujeto responsable. En tal caso, la imputación de responsabilidad, en cuanto fenómeno jurídico, se produce automáticamente una vez, que se prueba la relación de causalidad existente entre la actividad del sujeto productor de daño y el perjuicio producido. Las cosas no se producen siempre tan simplemente, sin embargo, y ello porque en materia de responsabilidad civil, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito penal, el objetivo último que se persigue no es tanto el de identificar a una persona como autora del hecho lesivo, sino el de localizar un patrimonio con cargo al cual podrá hacerse efectiva la reparación del daño causado Esta finalidad garantizadora, que está en la base de todo sistema de responsabilidad patrimonial, produce con frecuencia una disociación entre imputación y causalidad. Probar que existe un nexo causal entre, el hecho que constituye la fuente normativa de la responsabilidad y el daño producido será siempre necesario para que la imputación pueda tener lugar y con ella pueda nacer la responsabilidad, pero la mera relación de causalidad entre el hecho (y su autor) y el daño no basta para justificar la atribución del deber de reparación al sujeto a quien la ley califica de responsable. Así ocurre, por lo pronto, cuando la responsabilidad se predica de personas jurídicas, en la medida en que estas solo pueden actuar a través de persona física. En tales casos —y en todos aquellos en que la responsabilidad se configura legalmente al margen de la idea de culpa— la imputación no puede realizarse con base a la mera causación material del daño, sino que tiene que apoyarse, previa justificación de su procedencia, en otras razones o títulos jurídicos diferentes, ya sea la propiedad de la cosa que ha producido el daño, la titularidad de la empresa en cuyo seno ha surgido el prejuicio, la dependencia en que respecto del sujeto responsable se encuentra el autor material del hecho lesivo, o cualquier otra”.

En la búsqueda de tales “razones o títulos jurídicos”, señalan “la organización administrativa como título de imputación básico”, el funcionamiento anormal del servicio, el riesgo creado y el enriquecimiento sin causa (curso de Derecho Administrativo. Vol. II. pág. 342 y ss); es fácil observar, sin embargo que dichos “títulos de imputación” no tienen siempre una operancia aislada sino que es necesario apreciarlos en concurrencia de algunos de ellos, y que el funcionamiento anormal de los servicios públicos corresponde esencialmente a la institución nuestra de la falla del servicio nacida en el derecho francés y adaptada a las particularidades del derecho nacional; si bien, no se puede superponer, con absoluta exactitud, la consagración española con la nuestra, tal fenómeno puede obedecer a la casi sorpresivo fórmula legislativa consagratoria de la responsabilidad estatal en España y a la lenta construcción jurisprudencias de la teoría general y de la específica de la falla del servicio, en Colombia.

Pese a ello, queda claro que, para imponer al Estado la obligación de reparar un daño, es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputabilidad que le permita encontrar un “título jurídico” distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, “la imputatio juris”, además de la “imputatio facti”.

Concebida la imputación del daño en estos términos, surge una doble importancia del fenómeno en estudio; de un lado, porque la imputación al Estado de un daño antijurídico determina su responsabilidad patrimonial según lo estatuye el artículo 90 Constitucional; de otro, porque permite establecer el patrimonio responsable de reparar el perjuicio, teniendo en cuenta que si bien el “tesoro público” tiene un contenido genérico que comprende tanto “el de la Nación” como “el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas” (artículo 128, inc. 2º de la C.N.), no hay duda de que, nuestro régimen jurídico, a partir del capítulo 1 del título V de la Constitución y, sobre todo, del artículo 115, consagra la existencia de una diversidad de personas jurídicas de Derecho Público, con obligaciones, derechos, patrimonio y funciones autónomas unas de otras y de ellas con respecto al Estado.

Por consiguiente, “si la palabra imputación implica (...) la idea de que tal o cual hecho es atribuido o puesto en conexión con determinado individuo”, según lo enseña Hans Kelsen (“Teoría General del Derecho y del Estado”, pág. 108), es evidente que el juzgador ha de establecer el título de imputación en relación con alguna o algunas de las tantas personas jurídicas de derecho público que estructuran el Estado, cuya existencia se justifica por la distribución de competencias.

Lo mismo se debe predicar en relación con los daños causados por los particulares que actúan investidos de función administrativa del Estado.

Con esta orientación, es lógico concluir que la falla del servicio ha sido, en nuestro derecho, y continúa siendo, el título jurídico de imputación por excelencia para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado; en efecto, si al juez administrativo le compete —por principio— una labor de control de la acción administrativa del Estado y si la falla del servicio tiene el contenido final del incumplimiento de una obligación administrativa a su cargo, no hay duda de que es ella el mecanismo más idóneo para asentar la responsabilidad patrimonial de naturaleza extracontractual.

Sin perjuicio, claro está, de que, por razones jurídica o por motivos de equidad, existan otros títulos de imputación excepcionales que determinan las diversas clases de responsabilidad sin falla, tal por ejemplo el desequilibrio ante la igualdad frente a las cargas públicas.

En este panorama se puede observar, como ya se dijo, cierta tendencia objetivizante, en cuanto al tratamiento del daño indemnizable se refiere del artículo 90 de la Constitución Política, y el mantenimiento de la falla del servicio como principal título de la imputación del daño al Estado y, por lo tanto, la conservación de la regla general de la responsabilidad subjetiva.

Lo dicho no le resta importancia al precepto del artículo 90 Constitucional, por el contrario, su introducción dio asiento general a la responsabilidad patrimonial de la administración la que, por esfuerzo jurisdiccional, había buscado fundamento en varias disposiciones de la Constitución anterior, partiendo del artículo 16; hoy esa búsqueda criticada desde algunos sectores de la doctrina se toma innecesaria; hay obligación indiscutida del Estado de indemnizar los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Pero al mismo tiempo, la Constitución Política le impone el deber de repetir lo pagado contra el funcionario cuando quiera que el daño haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de este. 

En el caso concreto —como se dejó dicho— la falla del servicio está plenamente probado, razón por la cual no se deben utilizar sistemas de responsabilidad objetiva para la declaración de la responsabilidad estatal. 

Otra precisión que debe hacer la Sala se refiere al numeral 3 del fallo consultado en cuanto establece que los “(...) intereses deberán ajustarse de acuerdo con la variación del promedio mensual del índice de precios al consumidor que certifique el DANE”, pues carece de todo fundamento jurídico y lógico y, por lo tanto, se debe revocar.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrado justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia consultada con la modificación del numeral 3º, el cual quedará así:

Las sumas de dinero antes reconocidas devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes a la ejecutoria del esta sentencia y moratorias después de este término.

Expídanse copias a las partes para su cumplimiento (art. 115 del C. de P.C.)

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen.

Se deja constancia de que esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha nueve (9) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).

Magistrados: Juan de Dios Montes Hernández, presidente de la Sala—Carlos Betancur JaramilloDaniel Suárez HernándezJulio César Uribe Acosta.

Ruth Stella Correa Palacio, secretaria.