Sentencia 8187 de febrero 13 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 8187

Consejera Ponente:

Dr. Olga Inés Navarrete Barrero

Actor: Topluz S.A.

Bogotá, D.C., febrero trece de dos mil tres

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante respecto de la sentencia de fecha abril 17 de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

Antecedentes

A. El actor, el tipo de acción y las pretensiones de la demanda.

La sociedad Topluz S.A., por medio de apoderado instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tendiente a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Orden de retención de febrero 18 de 1994, Oficio 358, proferida por la jefe de la división operativa de la UAE - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cartagena; Acta de aprehensión 33 de febrero 18 de 1994, emanada de la misma Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Especial de Cartagena; Resolución 21 de junio 7 de 1995, expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cartagena - División de Liquidación; y Resolución 7 de enero 30 de 1996 de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Especial de Cartagena - División Jurídica.

B. Los hechos de la demanda.

La sociedad Topluz S.A. incluye dentro de su objeto social la importación de toda clase de artículos, artefactos y accesorios eléctricos relativos a la iluminación artificial; también es fabricante de bombillos y pertenece al sector institucional.

Mediante Registro de Importación L193100-1105477 de febrero 3 de 1994, del Incomex y Carta 1615 de febrero 17 de 1994, expedida por dicha entidad, Topluz S.A. obtuvo licencia para importar al país materiales que requiere como materia prima, tales como vidrio en barras, varillas, tubos sin labrar, tubo de vidrio, entre otros. Fue así como adquirió las materias primas descritas en el registro de compraventa que hizo a la compañía Osram Silvania de Portsmouth Estados Unidos, factura 221254 de enero 27 de 1994, cuyo valor es de US$ 16.884.21.

El vendedor Osram Silvania contrató el transporte de la mercancía vendida desde el Puerto de Savannah, Estados Unidos, hasta el Puerto Cartagena, Colombia, en el buque Halcón del Mar, con el transportador marítimo Zim Containers Service, conforme lo acredita la copia auténtica del conocimiento de embarque 31321 de febrero 3 de 1994.

El armador del buque Halcón del Mar es una sociedad naviera extranjera sin domicilio en Colombia, el cual se sirvió de un agente marítimo contratado por el transportador, denominado Agentes Marítimos del Caribe Internacional Ltda., sociedad colombiana con domicilio principal en Cartagena, para atender las necesidades del buque durante su permanencia en el puerto colombiano y para cumplir todo los trámites ante las autoridades portuarias, marítimas y aduaneras, según los artículos 1489 y siguientes del Código de Comercio. Tal hecho lo acreditó con la certificación NR 0946 de junio 6 de 1996, emanado de la Capitanía de Puerto de Cartagena.

Según el Concepto Jurídico 1824 de mayo 27 de 1996, emitido por el Ministerio de Defensa Nacional, y lo preceptuado en el Decreto 1909 de 1992 y en la Resolución 371 de diciembre 30 de 1992, el transportador debe elaborar y presentar a la aduana el manifiesto de carga del buque antes del descargue de la mercancía. No compete al importador o consignatario cumplir con tal obligación.

El armador del buque designó a agentes marítimos del caribe internacional como su agente marítimo en Colombia, para atender todas las necesidades del mismo en el Puerto de Cartagena, según certificado de existencia y representación expedido por la Cámara de Comercio de Cartagena y certificado expedido por la Capitanía de Puerto de Cartagena.

El buque Halcón del Mar arribó a Cartagena el 17 de febrero de 1994 para descargar mercancía de importación embalada en 37 contenedores, incluyendo el cargamento de Topluz S.A., compañía que presentó la declaración de importación 9401090440651 de la DIAN y pagó los tributos aduaneros.

Según la aduana, la infracción que dio lugar al decomiso de los cargamentos consistió en que no se le presentó antes del descargue de la mercancía el manifiesto de carga del buque y sus anexos; pero, tal obligación está colocada en cabeza exclusiva del transportador, que la cumple a través de su agente marítimo, denominado Agentes Marítimos del Caribe Internacional Ltda., de conformidad con el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992.

En consecuencia, la aduana de Cartagena aprehendió la mercancía, que fue luego liberada contra la presentación de una costosa póliza de cumplimiento y autorizada su entrega a los consignatarios o importadores.

Tras la aprehensión de la totalidad de la mercancía, la aduana de Cartagena adelantó una investigación, formuló cargos y escuchó descargos. Topluz S.A. interpuso recurso de reconsideración.

Mediante Resolución 21 de junio 7 de 1995, la aduana decretó el decomiso de la mercancía; frente a la misma se interpuso recurso de reconsideración, negándolo posteriormente la aduana y confirmando el decomiso en la Resolución 7 de 30 de enero de 1996, notificada el 21 de febrero de 1996. Tal decisión conlleva drásticas medidas, como la de encontrarse la mercancía en estado de ilegalidad en el país y que, para su legalización, el importador debe pagar el 75% de su valor, lo que es perjudicial para Topluz S.A., empresa legalmente constituida y que paga sus impuestos.

C. Cita de las normas violadas y el concepto de su violación.

En la demanda se citaron como infringidos:

Artículos 2º, 4º, 6º, 83, 230 de la Constitución Política; artículos 3º, 12, 13, 64, 65 y 72 del Decreto 1909 de 1992; artículo 4º del Decreto 1105 de 1992 y la Instrucción 27 de diciembre 5 de 1992, para jefes regionales de aduana, emanada del director general del aduanas.

El concepto de la violación de las normas citadas como infringidas, que bajo la forma de cargos se presentó, se sintetiza así:

La imposición de la sanción de decomiso a la mercancía bajo conocimiento de embarque ZIM USA Nº 31321 de febrero 3 de 1994, de propiedad de Topluz S.A., que arribó a Cartagena el 17 de febrero de 1994 en la M/H Halcón del Mar en su viaje 68 y fue aprehendida mediante acta de aprehensión 3 del febrero 18 de 1994, es improcedente.

La sanción se decretó mediante las resoluciones recurridas con fundamento en haber omitido, la sociedad Agentes Marítimos del Caribe Internacional Ltda., el cumplimiento de la obligación legal aduanera radicada en su cabeza, consistente en presentar el manifiesto de carga y sus respectivos soportes a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía. Tales motivos no encuentran fundamento en la ley.

Si el titular de la obligación es el transportador extranjero que la cumple a través de su agente marítimo, el llamado a responder en Colombia por el incumplimiento de la obligación aduanera referida es Agentes Marítimos del Caribe Ltda. En consecuencia, es él quien debe soportar con su patrimonio las sanciones derivadas de su eventual culpa, tal carga no le compete ni al transportador ni al agente marítimo. Luego, Topluz S.A., es un tercero ajeno a la obligación que se dice incumplida.

Por otro lado, la Aduana sostiene que las mercancías se decomisan en estos casos porque constituyen en garantía preferencial para hacer efectiva la sanción, lo que es equivocado y perjudica a Topluz S.A., tercero de buena fe, siendo el decomiso una sanción improcedente para el presente caso, toda vez que la sociedad accionante cumplió con sus obligaciones aduaneras consistentes en el trámite de la importación, en la presentación de la declaración de importación y en el pago de los derechos de importación.

No hay razón para que la sociedad importadora, Topluz S.A., responda con sus bienes, su cargamento, por la presunta omisión de Agentes Marítimos del Caribe Ltda., en el cumplimiento de la obligación por la ley atribuida a éste.

No siendo procedente la sanción de decomiso contra la carga, tampoco hay lugar a hacer efectiva la garantía contemplada en la póliza 1055376-0 de la aseguradora Colseguros S.A. Según el artículo 2º del Decreto 2614 de 1993, tal póliza reemplaza a la carga que había sido aprehendida; en consecuencia, al quedar la carga libre de sanción o afectación, es ineficaz la garantía que ocupó su lugar.

La Instrucción 27 de septiembre 5 de 1992 evita que se sancionen con igual rigor situaciones como las de un contrabandista y la de importadores que operan legalmente, como en el presente caso, respecto de los cuales un agente marítimo pudo cometer tan solo un error administrativo. De ninguna manera, un eventual error de tal naturaleza debiera conllevar sanciones al armador y a los importadores, quienes obran dentro de la ley, menos aún, que se les dé el mismo trato de los contrabandistas.

El decomiso es una medida que se justifica cuando hay contrabando y en el presente caso no lo hubo, puesto que los importadores ingresaron sus mercancías con sus declaraciones de importación y pagaron sus impuestos con arreglo a la ley.

El decomiso de la carga de Topluz S.A., quien no es transportador, equivale a deducir en su contra una responsabilidad objetiva, al margen de toda noción de culpa, sin vínculo de causalidad entre la supuesta infracción y su conducta, rompiendo con todo principio de equidad y justicia consagrados en la Constitución Política y en las leyes aduaneras, como consecuencia de una aplicación del texto normativo aislada de la realidad y del espíritu general de la legislación y de la justicia.

D. Defensa del acto acusado.

La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - Administración Especial de Cartagena, se opuso a todas y cada una de las pretensiones de la demanda y pidió no acceder a ellas, pues los actos demandados son totalmente legales. Solicitó la correspondiente condena en costas al actor, de acuerdo con el artículo 171 de Código Contencioso Administrativo. Para el efecto, argumentó lo siguiente:

El documento del Incomex sirve de autorización para la realización de la operación de importación, pero no garantiza que la misma se realizará con el cumplimiento de todas las normas aduaneras.

El agente marítimo representa en tierra al transportador y, por lo tanto, debe asumir una serie de obligaciones frente a las autoridades aduaneras, aunque la mercancía sea la principal garantía para hacer efectivo el cumplimiento de esas obligaciones.

A pesar de que las obligaciones estén radicadas en cabeza del transportador, las consecuencias jurídicas previstas por el incumplimiento las asume quien tenga derechos sobre las mercancías.

Es menester precisar que desde el mismo momento del arribo se incurrió en varias irregularidades, como lo fue la introducción de la mercancía, ya que el medio de transporte ingresó por un sitio no habilitado para la recepción de medios de transporte con mercancías extranjeras, violando el mandato del artículo 8º del Decreto 1909 de 1992, que ordena que la llegada de la mercancía al país debe ocurrir por los lugares habilitados por la autoridad aduanera.

El muelle administrado por el usuario operador de la zona franca industrial de Cartagena, no contaba con la habilitación expresa de la DIAN mediante resolución que lo autorice par ser punto de recepción de medios de transporte con mercancía extranjera.

La otra irregularidad consistió en que se procedió al descargue de la mercancía sin la previa entrega de los documentos de viaje a la autoridad aduanera, desconociendo el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992.

A pesar de estar las mercancías destinadas a la zona franca, esto no eximía al transportador de entregar los documentos de viaje a la aduana antes del descargue de la mercancía. La obligación. aduanera encuentra en la propia mercancía una prenda preferencial de cumplimiento, esto es, que frente al incumplimiento de las obligaciones aduaneras por parte de los agentes que intervienen en el proceso de nacionalización de las mercancías, se puede exigir su cumplimiento con la propia mercancía, mediante su aprehensión, abandono o decomiso.

Para el Estado, que actúa a través de la DIAN, la obligación aduanera representa un derecho crediticio; por consiguiente, las medidas que se tomen respecto de las mercancías, en cualquier momento del proceso importación, afectan necesariamente a quien aparece como titular de derechos sobre la misma.

Al configurarse en incumplimiento a la obligación de presentar los documentos de viaje ante la aduana antes del descargue de la mercancía, consagrada en el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992 y en el artículo 3º de la Resolución 371 de 1992, se configura la causal prevista en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, procediendo a que se declare el decomiso de la mercancía, tal como lo ordena el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992.

Así las cosas, es el importador quien asume las consecuencias del incumplimiento de la obligación, por ser la mercancía una prenda privilegiada en favor de la autoridad aduanera para ejercer control sobre el efectivo cumplimiento de la obligación aduanera.

En el presente caso se acudió al procedimiento conocido como “garantía en reemplazo de aprehensión”, en virtud del cual se permite al importador disponer físicamente de la mercancía mientras se le define su situación jurídica, la que, en caso de ser decomisada, debe ser puesta a disposición de la aduana.

Tal procedimiento se encuentra consagrado en el artículo 79 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el artículo 2º del Decreto 2614 de 1994 y reglamentado por el artículo 24 de la Resolución 1794 de 1993, proferida por el director de la DIAN.

El incumplimiento de la obligación de entregar los documentos de viaje a la autoridad aduanera trae como consecuencia la aprehensión de la mercancía y su posterior decomiso, imponiéndosele a la empresa transportadora una multa, siendo el decomiso el instrumento idóneo para evitar que el transportador incumpla con sus obligaciones.

La justicia o injusticia de esta situación no se puede cuestionar en actuación judicial, en donde se solicita la nulidad de un acto administrativo particular y concreto, que se fundamenta en disposiciones generales que tienen contempladas las consecuencias ya mencionadas.

La DIAN, al expedir los actos acusados, se ha limitado a imponer las consecuencias previstas en las normas aduaneras para el caso de que el transportador no entregue previamente los documentos de transporte a la aduana, así la mercancía venga consignada a una zona franca; de esta manera, los actos cuestionados respetan el principio de legalidad.

Sentencia de primera instancia

El tribunal de primera instancia denegó las pretensiones de la demanda con base en lo siguiente:

De conformidad con los artículos 2º y 72 del Decreto 1909 de 1992; la Resolución Reglamentaria 371 de 1992; artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, corresponde determinar si en relación con el decomiso decretado por la DIAN, de las mercancías que trajo al país, la sociedad demandante a bordo de la motonave Halcón del Mar, fue o no ajustado. Llegó a la conclusión de que la empresa transportadora incumplió con las obligaciones que impone la legislación aduanera para el ingreso de la mercancía al país.

Dicha falta se debió a la no entrega por parte del transportador en su debida oportunidad legal (antes del descargue de la mercancía) de todos los documentos que aparecen detallados en el artículo 12 del Decreto 1909 de 1992, que, para el evento del artículo 72 de la misma norma, implica que la mercancía no ha sido presentada.

En el caso en estudio, la empresa transportadora no presentó el manifiesto de carga del buque y sus anexos a la aduana antes de proceder al descargue.

Recurso de apelación

Considera la parte demandante que el tribunal de primera instancia al proferir la sentencia apelada incurrió en varios errores:

Ignoró el Concepto Jurídico 1824 de mayo 27 de 1996, emitido por el Ministerio de Defensa Nacional —Armada Nacional— dirección marítima, según el cual el manifiesto de carga es un documento elaborado exclusivamente por el transportador, por ser documento propio del buque, en cuya elaboración no intervienen los propietarios de la mercancía y, por lo tanto, no está en sus manos presentarlo o no ante la aduana del puerto.

El tribunal tampoco se asombró de lo afirmado por la demandada en cuanto a que aunque la obligación no se encuentre radicada en cabeza del importador, las consecuencias jurídicas derivadas de su incumplimiento debe asumirlas quien tenga derecho sobre las mercancías, o sea, un tercero inocente, olvidando que quien debe asumir la obligación es el transportador por cuanto es quien elabora el manifiesto de carga.

El a quo predica una solidaridad entre el transportador y el dueño de las mercancías con respecto a la obligación aduanera, porque hace recaer sobre el segundo las consecuencias del incumplimiento de la obligación del primero.

Pero en la sentencia que se recurre se olvidó decir que el importador o consignatario había realizado ante la aduana todos los trámites de importación requeridos para el ingreso legal de las mercancías y que, incluso, había pagado anticipadamente los impuestos correspondientes a la Aduana. Es decir, desde el punto de vista del importador éste había cumplido todos los trámites y, por lo tanto, no puede hablarse ni por asomo de importación clandestina.

El tribunal “cuyos miembros, me resisto a creerlo. parecen haber olvidado elementales principios de derecho y que las leyes positivas nunca pueden ser interpretadas de manera que conduzcan al absurdo, se atreve a decir que las irregularidades cometidas en la presentación de la mercancía “afectan indudablemente al importador por ser el principal responsable de la obligación aduanera y por ser la mercancía la principal garantía con que cuenta la autoridad aduanera para hacerla exigible”.

Ni más ni menos el tribunal ha soltado esta perla: que el Estado colombiano ante la obligación de una obligación aduanera por un tercero debe hacer recaer la sanción sobre una persona inocente, dizque porque sus bienes en todo caso sirven de “garantía” al celoso fisco. Es decir, una nueva teoría de la responsabilidad civil y administrativa, o como quiera llamarla, que echa por tierra todos los postulados de las obligaciones y de la responsabilidad civil y entroniza la arbitrariedad, la barbarie y la inmoralidad administrativa.

Se sanciona sin que exista una obligación preexistente a cargo del sujeto sancionado: el importador no estaba obligado a presentar el manifiesto de carga.

Se sanciona sin que el sujeto sancionado sea responsable de la obligación incumplida, pues la ley expresamente dice que el responsable de su cumplimiento es el transportador.

Se sanciona sin que exista responsabilidad solidaria entre el sujeto sancionado y aquel otro sujeto que dejó de cumplir la obligación.

Se sanciona estando ausente el vínculo de causalidad, porque la conducta del sujeto sancionado (el importador, quien no hizo nada distinto a cumplir con todas sus obligaciones) no causó la infracción aduanera.

El tribunal se detiene en el artículo 4º del Decreto 1105 de 1992, que contempla la aprehensión de la mercancía con miras al decomiso cuando el transportador no presenta el manifiesto de carga a la aduana. “El tribunal en su ceguera no considera que los artículos 6º y 7º del mismo decreto a continuación, repetidamente, vinculan la sanción del decomiso a operaciones de contrabando, dicho por la propia aduana en la instrucción ...”.

La Instrucción 27 de diciembre 5 de 1992 del Director General de Aduanas para los jefes regionales de aduana, como un intento de desconocer la ley cuando lo que ella muestra es la manera como debe ser entendida correctamente y sin incurrir en la interpretación absurda que le dio la Aduana.

Concluye que como la obligación aduanera de entregar el manifiesto de carga está fuera del control del importador, éste no debe asumir las consecuencias de la intervención del importador.

Consideraciones de la Sala

El fallo apelado será confirmado por las siguientes razones:

Mediante las resoluciones 21 de junio 7 de 1995, de la división de liquidación de la Aduana de Cartagena, 7 de enero 30 de 1996, de la división jurídica de la misma Administración de Aduanas, se decomisó a favor de la Nación la mercancía amparada con el acta de aprehensión 33 de febrero 18 de 1994.

Dentro del proceso de definición jurídica de las mercancías se profirió pliego de cargos con base en el informe del grupo de guardacostas, conforme al artículo 12 del Decreto 1909 de 1992, porque el manifiesto de carga, los conocimientos de embarque y demás documentos de transporte de la mercancía deben ser entregados a la autoridad aduanera antes de su descargue, y no fue así.

De conformidad con lo que señala el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992:

“Se entenderá que la mercancía no fue declarada, cuando no se encuentra amparada por una declaración de importación, cuando en la declaración se haya omitido la descripción de la mercancía o ésta no corresponda con la descripción declarada, o cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la declaración. Se entenderá que la mercancía no fue presentada, cuando no entregaron los documentos de transporte a la Aduana, cuando la introducción se realizó por lugar no habilitado del territorio nacional, o cuando la mercancía no se relacionó en el manifiesto de carga o fue descargada sin la previa entrega del manifiesto de carga a la Aduana. En estos eventos, así como en los demás que se encuentran previstos en el literal a) del artículo 1º del Decreto 1750 de 1991, procederá la multa de que trata el inciso primero del artículo 3º del citado decreto, equivalente al cincuenta por ciento (50%) del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso. Lo anterior siempre que la mercancía no haya sido legalizada mediante el rescate”.

La mercancía que transportó Topluz S.A. en el contenedor ITLU 6777615 que vino amparada por el documento de transporte KST/CAR es de propiedad de la firma recurrente y venían consignados a nombre de un usuario de la zona franca industrial de Cartagena. Sin embargo, la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía se debió a que el medio de transporte ingresó a sitio no habilitado por la aduana para la recepción de mercancías de origen extranjero, ya que el muelle administrado por el usuario operador de la zona franca industrial de Cartagena no tenía habilitación expresa de la DIAN para ese momento de recepcionar tales mercancías y, además, porque antes del descargue no presentó la empresa transportadora los documentos de carga.

Tales documentos de carga son manifiesto de carga y el documento de transporte, es decir, el documento que acredita el respectivo contrato de transporte y, por ende, la propiedad de las mercancías.

La parte actora sostiene que cumplió con la totalidad de sus obligaciones aduaneras al obtener el registro de importación L193100-1105477 y al presentar la declaración de importación, como la obligación incumplida estaba a cargo del agente marítimo que contrató para el transporte de la mercancía, no puede proceder el decomiso de la misma, medida que la afecta en su calidad de propietaria.

No comparte la Sala la deducción de la demandante, pues, como en repetidas ocasiones lo ha precisado esta sección (1) la mercancía es prenda de garantía del cumplimiento de las obligaciones aduaneras de los diferentes sujetos que intervienen en el proceso de nacionalización.

(1) Sentencia de 8 de junio de 2000, expediente 5875 actor Distribuciones Industriales Limitada, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero.

En efecto, si bien la obligación aduanera es de carácter personal, y, por ende, cada uno de los sujetos que intervienen tiene a su cargo el cumplimiento de las obligaciones inherentes a su actividad, como por ejemplo: la elaboración de la declaración de importación a cargo del propietario de la mercancía o de su agente; el cumplimiento del régimen de tránsito aduanero o de cabotaje a cargo del transportador; la elaboración de los documentos de transporte a cargo del transportista; no lo es menos, que de conformidad con lo preceptuado en el trascrito artículo 72, la mercancía es prenda de garantía del cumplimiento del normas aduaneras, y tal conclusión, a la que igualmente arribó el tribunal de primera instancia, no es una invención sino la aplicación de una norma que de manera clara advierte sobre tal circunstancia.

En el caso objeto de estudio, las mercancías de propiedad de la sociedad demandante llegaron al país con destino a la zona franca; pero, antes del descargue de la mercancía la empresa transportadora tenía la obligación de presentar los documentos de carga ante la aduana y el hecho de que el destino fuera la zona franca no la eximía de tal obligación, pues el Decreto 971 de 1993, que consagra el régimen de las zonas francas, indica que es necesario que se presente el manifiesto de carga al funcionario encargado de la recepción de la mercancía, documento que debe, por razones obvias, presentarse antes del descargue de la mercancía (2) . En este evento, la zona franca adquiere carácter de autoridad aduanera para los fines del artículo 12 del Decreto 1909 (3) .

(2) Artículo 5º Decreto 971 de 1993: Las empresas transportadoras entregarán al usuario operador de la zona franca copia de los manifiestos de carga de los bienes que lleguen a territorio nacional con destino a ella, antes del descargue de la mercancía.

(3) Artículo 12 Decreto 1909 de 1992: El manifiesto de carga, los conocimientos de embarque, las guías aéreas o cartas de porte y los demás documentos de transporte de la mercancía que adicionen el manifiesto, serán entregados a la autoridad aduanera antes del descargue de la mercancía.

El decomiso es el resultado previsto en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, independientemente de cuál haya sido el sujeto que incumplió la obligación aduanera, y de la relación que exista entre el propietario y el transportador de la mercancía a causa del decomiso no es situación que enerve la consecuencia anotada, aunque sea de bulto que por tal acontecimiento surge legitimación al propietario para demandar a la empresa transportadora por los daños que se causen por tal decomiso.

No bastaba la imposición de multa a la empresa transportadora por la omisión en el cumplimiento de su deber de entregar, antes del descargue de la mercancía, los documentos de transporte a la aduana, pues con la aprehensión surgen dos decisiones diferentes: uno inherente a la definición de la situación jurídica de la mercancía y que puede culminar en la decisión de decomiso; el otro procedimiento, es el resultado del poder sancionatorio frente a la comisión de una conducta calificada como contravención administrativa aduanera y que puede culminar con la imposición de multa.

Por lo tanto, la situación a la que se contrae este proceso es la relativa a la definición de la situación jurídica de la mercancía, que por haber sido descargada sin que antes se presentaran los documentos de carga a la Aduana, se entiende no fue presentada a las luces del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992. No puede decirse en tales eventos que la mercancía ingresó debidamente al país y si la negligencia o falta de cuidado de la empresa transportadora la llevó a un deficiente cumplimiento del contrato de transporte de mercancías con destino a la nacionalización y produjo resultados dañosos al propietario de la misma, no es del resorte de esta jurisdicción definir el conflicto que surge de tal relación contractual.

De manera que conforme al Decreto 1105 de 1992 que establece en lo pertinente:

ART. 4º—Zonas francas industriales de bienes y de servicios turísticos. Se entiende por zona franca industrial de bienes y de servicios un área geográfica delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial de promover y desarrollar el proceso de industrialización de bienes y de prestación de servicios, destinados a mercados externos y de manera subsidiaria al mercado nacional.

PAR.—De acuerdo con la naturaleza y características del proyecto, esta clase de zona franca podrá tener un área disponible inferior a las veinte (20) hectáreas.

ART. 5º—Zonas francas industriales de servicios turísticos. Se entiende por zona franca industrial de servicios turísticos, que en adelante se denominará “Zona Franca Turística”, un área geográfica delimitada del territorio nacional, con el objeto primordial de promover y desarrollar la prestación de servicios en la actividad turística, destinados al turismo receptivo y de manera subsidiaria al turismo nacional.

Son actividades turísticas entre otras, la prestación de servicios de alojamiento, de agencias de viajes, restaurantes, organizaciones de congresos, servicios de transporte, actividades deportivas artísticas y culturales, y recreacionales.

El ingreso a las zonas francas de mercancía con destino a ellas debe previamente agotar la presentación de los documentos de transporte y la consecuencia que consagra el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, multa y decomiso, es la tener como presentada en legal forma la mercancía.

De lo contrario, concluir, como lo hace la parte actora, que no es obligatoria la presentación de documentos de carga antes del descargue en zona franca sería permitir que en zona de extraterritorialidad para la cancelación de tributos aduaneros llegase cualquier mercancía, sin precisar qué tipo de documento de transporte la ampara, quién es su propietario, cuál es la cantidad y calidad de la misma, etc.; es decir, que a las zonas francas pueden ingresar mercancías sin que ninguna autoridad verifique los documentos de transporte respectivos.

Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha 13 de febrero del año 2003.

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