Sentencia 8290 de septiembre 8 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Exp.: 1999-1528 (8290)

Consejero Ponente:

Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales.

Actor: Rubén Darío Vaca Ortiz.

Bogotá, D.C., ocho de septiembre de dos mil cinco.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 23 de noviembre de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos mediante los cuales la Dirección Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) lo sancionó con multa por infracción administrativa de contrabando.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El 8 de julio de 1999 Rubén Darío Vaca Ortiz, por medio de apoderado presentó la siguiente demanda:

1.1. Pretensiones.

1.1.1. Que se declare nulo el pliego de cargos 644 de 22 de septiembre de 1998 formulado por la DIAN —Administración de Aduanas de Cali— contra Rubén Darío Vaca Ortiz.

1.1.2. Que se declare nula la Resolución 983 de 17 de diciembre de 1998, mediante la cual la división de liquidación de la DIAN —Administración de Aduanas de Cali— impuso al actor sanción por valor de seis millones ochocientos y seis mil setecientos treinta y nueve pesos ($ 6.886.739), equivalente al 200% del valor de la mercancía cuya aprehensión no fue posible.

1.1.3. Que se declare nula la Resolución 58 de 8 de marzo de 1999, mediante la cual la división jurídica de la DIAN —Administración de Aduanas de Cali— confirmó el acto anterior al decidir el recurso de reconsideración.

1.1.4. Que a título de restablecimiento del derecho se declare probada la excepción de prescripción de la acción administrativa sancionatoria de la administración por infracción al régimen de aduanas.

1.2. Hechos.

El artículo 1º del Decreto 1751 de 1991 concedió un plazo, entre el 1º y el 31 de octubre de 1991, para el saneamiento de la mercancía de contrabando que se encontraba en el territorio nacional.

Para acogerse a lo dispuesto en el precitado artículo 1º del Decreto 1751 de 1991 el actor presentó el 29 de octubre de 1991 declaración pro forma y pagó la suma de $ 227.661. En esta última fecha se le informó verbalmente que no se llevaría a cabo la inspección de la mercancía, debido al desmantelamiento del grupo de saneamiento.

No obstante lo anterior, el 16 de septiembre de 1993 la división de fiscalización de la DIAN le formuló pliego de cargos, los cuales contestó el 16 de noviembre inmediato bajo la radicación 65865. La DIAN-Cali no se pronunció en relación con sus descargos, violando así el debido proceso.

Sorpresivamente, el 22 de septiembre de 1998 la DIAN le formuló nuevo pliego de cargos, y propuso sancionarlo con multa por la suma de $ 7.114.400.

En sus descargos presentados el 23 de octubre de 1998, el actor puso de presente que al tenor de lo preceptuado en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, la acción administrativa se encontraba prescrita pues el cómputo del término de dos (2) años a partir de la ocurrencia de los hechos debía hacerse a partir del 29 de octubre de 1991, cuando presentó la declaración de saneamiento de las mercancías.

La división de liquidación desestimó los descargos y mediante Resolución 0983 de 17 de diciembre de 1998 impuso al actor sanción por la suma de $ 6.866.739.

Mediante Resolución 58 de 8 de marzo de 1999 la jefe de la división jurídica de la Administración de Aduanas de Cali confirmó el acto anterior al decidir el recurso de reconsideración.

1.2.(Sic) Normas violadas y concepto de la violación.

Según el actor, los actos acusados violan los artículos 2º, 4º, 13, 83 228 y 363 de la Constitución Política; 2º, 3º, 5º, 27, 35 y 59 Código Contencioso Administrativo; 14 del Decreto 1750 de 1991 y 1º del Decreto 1751 de 1991.

Sostuvo que con el pliego de cargos 644 de 22 de septiembre de 1998 la DIAN pretendió revivir los términos ya precluidos y desconoció la ocurrencia de la prescripción de la acción sancionatoria, pues el 29 de octubre de 1991 había presentado la declaración de saneamiento y, por motivos ajenos a su voluntad, la DIAN incurrió en falla del servicio.

Señaló que mediante el pliego de cargos 10693 de 16 de septiembre de 1993 se había iniciado en su contra la investigación administrativa por contrabando, presentando sus descargos el 16 de noviembre siguiente bajo el número de radicación 65865, en los que puso de presente que ante la DIAN-Cali había efectuado el saneamiento de la mercancía en el plazo establecido por el artículo 1º del Decreto 1751 de 199(sic), descargos respecto de los cuales la administración no se pronunció, violando sus derechos a la defensa y al debido proceso.

Resaltó que la DIAN-Administración Cali, desde el 16 de septiembre de 1993 cuando profirió el primer pliego de cargos, tuvo conocimiento de que las mercancías eran de contrabando, y que en observancia del debido proceso y del derecho de defensa, no podía revivir los términos para proferir nuevo pliego de cargos sobre los mismos hechos, en perjuicio del administrado.

Además se desconocieron los principios de buena fe y de acceso a la administración de justicia, pues el actor se acogió a la alternativa de saneamiento que estableció el Decreto 1751 de 1991 y por ello presentó el 29 de octubre de 1991 la declaración correspondiente, procedimiento que no concluyó por hechos ajenos a su voluntad, atribuibles a la administración.

Los actos acusados adolecen de falsa motivación, pues pretenden iniciar una nueva investigación aduanera, cuando lo cierto es que al tenor del artículo 14 del Decreto 1751 de 1991 la acción caducó, pues ya el 29 de octubre de 1991 había presentado la declaración de saneamiento ante las autoridades aduaneras, acogiéndose al artículo 1º ídem.

2. La contestación.

La DIAN sostuvo que la solicitud de saneamiento fue archivada con fundamento en el Decreto-Ley 1751 de 1991, el artículo 5º Código Contencioso Administrativo, y las circulares 33 y 61 de 1992, por no haber aportado el declarante la información que le fue exigida para darle trámite a su solicitud, y que al tenor del artículo 13 Código Contencioso Administrativo se consideró desistida, razón por la que inició el proceso sancionatorio en contra del actor, y que en este solicitó de manera reiterada al actor poner la mercancía a disposición de la DIAN, sin que cumpliera esos requerimientos.

Planteó que el pliego de cargos se fundamentó en el artículo 73 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, en los decretos 2274 y 2352 de 1989, 1751 de 1991, 1287 de 1992 y en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.

Sostuvo que para que una mercancía se entienda legalmente introducida al territorio nacional debe estar amparada con una declaración de importación o sometida a un régimen aduanero aprobado por la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Señaló que como el actor no puso a disposición de la DIAN la mercancía irregularmente importada, se hizo acreedor de la sanción prevista en el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994, igual al 200% de su valor.

3. Alegatos de conclusión.

3.1. El apoderado del actor insistió en la violación del derecho de defensa y del debido proceso al pretender la entidad demandada revivir la actuación con el pliego de cargos 644 de 22 de septiembre de 1998, máxime cuando la Administración de Aduanas de Cali omitió pronunciarse sobre los descargos 5865 que el 16 de noviembre de 1993 presentó, en respuesta al pliego de cargos 10693 que le había sido formulado el 16 de septiembre anterior; y cuando el administrado en forma voluntaria se acogió al procedimiento de saneamiento y por fallas atribuibles al servicio aduanero este no culminó, no obstante haber pagado los derechos de importación, según consta en la declaración pro forma de 29 de octubre de 1991.

3.2. El apoderado de la DIAN reiteró que el archivo de la petición de saneamiento se dispuso con fundamento en el Decreto 1751 de 1991 por no haber aportado el declarante la información que se le había requerido para tramitar su solicitud, razón por la que se entendió desistida.

II. La sentencia apelada

El tribunal negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se violó el debido proceso ni el derecho de defensa pues el actor omitió señalar en la declaración de saneamiento el número de seriales de la mercancía, y omitió presentarla ante las autoridades aduaneras, requisito sine qua non para completar el proceso de saneamiento conforme a lo preceptuado en el artículo 1º del Decreto 1751 de 1991.

Sostuvo que el artículo 1º del Decreto 1751 de 1991 exigió el cumplimiento de las siguientes condiciones para gozar del beneficio de saneamiento aduanero: a) que la mercancía hubiese sido introducida al país con anterioridad al 1º de septiembre de 1990; b) que se encontrare en zona secundaria aduanera; c) que hubiese sido objeto de presentación y declaración voluntaria; d) que la declaración de saneamiento se hubiese presentado en el lapso comprendido entre el 1º de agosto de 1991 y 31 de octubre de 1991 ante la administración de aduana donde se encuentre la mercancía; e) y que se hubiese pagado la tarifa ad valorem de la mercancía.

Señaló que el actor no cumplió con el requisito establecido en el Decreto 1751 de 1991 pues durante el trámite administrativo no aportó la información sobre los seriales y tampoco presentó la mercancía. Pese a que el actor afirmó en los descargos que presentó el 16 de noviembre de 1993, que la inspección de la mercancía no pudo llevarse a cabo porque el grupo de infraestructura de saneamiento había sido desmantelado, en esta instancia no le demostró. Tampoco se puede verificar en los antecedentes que ese hecho hubiese tenido lugar.

III. El recurso de apelación

El actor sostuvo que la sentencia no analizó en su conjunto los hechos de la demanda, lo que denota la violación flagrante del debido proceso por cuanto el a quo se limitó a interpretar exegéticamente el artículo 1º del Decreto 1751 de 1991.

En efecto, acogiéndose a lo dispuesto en el artículo 1º ídem, presentó el 29 de octubre de 1991 una declaración pro forma y pagó la suma de $ 227.661 dentro del término legal establecido.

Anotó que el 31 de octubre de 1991 se le informó verbalmente y no por escrito que la inspección sobre la mercancía no se llevaría a cabo debido al desmantelamiento del grupo y de la infraestructura de saneamiento.

El 16 de septiembre de 1993 la DIAN le formuló pliego de cargos, los cuales respondió el 16 de noviembre siguiente, sin que la división de fiscalización hiciese manifestación alguna sobre dichos descargos, omisión que configuró violación a sus derechos de defensa y al debido proceso.

Consideró que entre los hechos planteados en la demanda y el análisis jurídico consignado en la sentencia apelada no existió nexo de causalidad, pues no se debatía la ilegalidad de la mercancía, sino el procedimiento que debió aplicar la administración para su saneamiento, sin que sea de recibo que las fallas del servicio aduanero las deba soportar el administrado, quien en este caso se ajustó a los presupuestos del Decreto 1751 de 1991 al pagar la tarifa ad valorem.

Precisó que el a quo, al aplicar simplemente el artículo 1º del Decreto 1751 de 1991, se alejó sustancialmente del verdadero debate jurídico, perdió de vista que se presentó falla en el servicio aduanero y que se violó el debido proceso al haber omitido la DIAN contestar los descargos radicados bajo el 65865 de 16 de noviembre de 1993 y pretender revivir unos términos sin justificación jurídica alguna.

IV. Alegatos de la segunda instancia

En su alegato la DIAN sostuvo que si bien es cierto que el actor inició la actuación con miras a obtener el beneficio de saneamiento al presentar el 29 de octubre de 1991 declaración pro forma y pagar la suma de $ 227.661, no presentó la mercancía, razón por la cual la administración prosiguió el proceso sancionatorio y ordenó el archivo del expediente correspondiente a la solicitud de saneamiento aduanero ante el hecho de haber requerido infructuosamente al declarante para que presentara la mercancía.

Posteriormente, la división de control aduanero, represión y penalización del contrabando formuló nuevo pliego de cargos al actor y propuso la imposición de la sanción a la que se refiere el artículo 73 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994. Finalmente, se expidieron los actos acusados que sancionaron al actor con multa por valor de $ 6.886.739, por infracción de contrabando.

Puso de presente que como la solicitud de saneamiento de la mercancía constituía evidencia inequívoca de su introducción ilegal al territorio nacional, la autoridad aduanera en cualquier momento podía definir su situación jurídica.

Sostuvo que erró el actor al sostener que la DIAN violó el debido proceso al omitir contestar los descargos, pues una vez probadas las irregularidades procede la formulación de pliego de cargos. Presentados los descargos, no resulta procedente una nueva actuación como pretende el apelante pues a continuación la administración debe proferir la respectiva resolución, sancionando o no.

V. Consideraciones

5.1. Precisión preliminar.

Debe la Sala advertir que el pliego de cargos 644 formulado por la DIAN —Administración de Aduanas de Cali— el 22 de septiembre de 1998 constituye un acto de trámite que no pone fin a la actuación administrativa y, por ende, a la luz del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, no es susceptible de pronunciamiento alguno por parte de esta jurisdicción.

5.2. El examen de los cargos.

Los antecedentes administrativos de la actuación que culminó con la expedición de los actos acusados dan cuenta de la siguiente cronología:

• Mediante declaración de saneamiento pro forma 1538 presentada ante la Administración de Aduanas de Cali el 29 de octubre de 1991 (1) Rubén Darío Vaca se acogió al Decreto 1751 de 1991 (2) .

• Mediante auto 500668 de 23 de agosto de 1993 la Administración de Aduanas de Cali ordenó archivar el expediente correspondiente a la declaración de saneamiento pro forma 1538.

• Mediante auto 10668 de 10 de septiembre de 1993 la división de fiscalización de la Administración de Aduanas de Cali dispuso abrir investigación por infracción aduanera contra el actor y formularle pliego de cargos.

• El 16 de septiembre de 1993 la jefe de división de fiscalización de la DIAN —Administración de Aduanas de Cali— formuló al actor el pliego de cargos 10693 y propuso sancionarlo con multa igual al 200% del valor de la mercancía.

• Mediante oficio 65865 de 16 de noviembre de 1993 el actor presentó los descargos al pliego 10693, poniendo de presente que al presentar la declaración pro-forma de saneamiento el 29 de octubre de 1991 y hacerla firmar por el jefe del grupo de saneamiento, este le manifestó que en fecha posterior se realizaría la inspección de los artículos descritos en la declaración, sin que hubiese recibido ninguna notificación por escrito al respecto.

• Mediante Resolución 673 de 11 de abril de 1994 (3) la DIAN —Administración de Cali— revocó el pliego de cargos 10668 (sic) de 16 de septiembre de 1993.

• Mediante Resolución 670 de 12 de abril de 1994 la DIAN —Administración de Cali— revocó el auto de archivo 500668 de 23 de agosto de 1993 por considerar que revisado el expediente no se encontró prueba alguna de que se hubiese informado al declarante mediante comunicación enviada por correo sobre requerimiento de mayor información o de práctica de avalúo físico de la mercancía.

• Mediante oficio de 31 de octubre de 1994, notificado por correo según planilla 004556 de 31 de octubre de 1994 la DIAN solicitó al actor información sobre los números seriales de la mercancía.

• Mediante auto 0201 de 13 de junio de 1995 (4) la DIAN —Administración de Aduanas de Cali— dispuso el archivo del expediente correspondiente a la declaración pro-forma de saneamiento aduanero presentada por Rubén Darío Vaca; y comunicar y compulsar copias a la división de fiscalización de esa administración, para lo de su competencia.

• Mediante auto de 17 agosto de 1995 el coordinador del grupo de Aduanas ordenó iniciar proceso aduanero al actor y asignó el número de expediente 919510668.

• Mediante oficios 01368-48 de 22 de febrero de 1996 y 834 de 24 de abril de 1997 la jefe de la división de fiscalización de la DIAN —Administración de Cali— solicitó al actor poner a disposición de esa división la mercancía.

• Mediante auto 0519 de 16 de marzo de 1998 (5) la división de control aduanero, represión y penalización del contrabando de la DIAN —Administración de Cali— profirió auto de apertura de proceso aduanero y mediante auto 0036 de 17 de marzo de 1998 archivó el expediente correspondiente a la declaración pro forma de saneamiento aduanero solicitada por el actor.

• Mediante pliego de cargos 0644 de 22 de septiembre de 1998 la jefe de división de control aduanero de la DIAN —Administración de Aduanas Cali—, propuso sancionar al actor con multa igual al 200% del valor de la mercancía, por cuanto el actor no logró obtener el beneficio de saneamiento aduanero, ni la puso a disposición de la división de control aduanero, represión y penalización del contrabando.

• Mediante oficio de 22 de octubre de 1998, radicado ante la DIAN —Administración de Cali— el 23 siguiente, el actor presentó sus descargos, fundamentándose en que el 29 de octubre de 1991 se había acogido a la medida de saneamiento dispuesta por el Decreto 1751 de 1991 y había pagado la tarifa ad valorem mediante declaración pro forma 1538. Sostuvo que la DIAN no contestó los descargos 65865 que presentó contra el pliego de cargos que inicialmente le formuló el 16 de septiembre de 1993. Puso de presente que si los hechos ocurrieron el 19 de octubre de 1991, de conformidad con el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 la acción administrativa sancionatoria había prescrito.

• Mediante Resolución 983 de 17 de diciembre de 1998 la jefe de la división de liquidación de la Administración Local de Aduanas de Cali sancionó al actor por infracción de contrabando.

• Mediante Resolución 58 de 8 de marzo de 1999 la jefe de la división jurídica de la Administración de Aduanas de Cali decidió el recurso de reconsideración, confirmando la Resolución 983 de 17 de diciembre de 1998.

A los efectos de la decisión por adoptarse en este fallo debe recordarse que en reiterados pronunciamientos (6) la Sala ha sostenido que en todo tiempo la DIAN puede ejercer la facultad de aprehender y decomisar la mercancía de contrabando. Ha considerado la Sala que el término de prescripción de dos (2) años para la acción encaminada a sancionar personalmente al autor de la infracción administrativa de contrabando no es aplicable a la potestad de la DIAN para decomisar las mercancías. Respecto de esta última facultad la Sala tiene dicho que la autoridad aduanera puede, según el artículo 62, literales b) y d) del Decreto 1909 de 1992, cancelar en cualquier momento el levante de la mercancía, cuando advierta irregularidades en el trámite de la importación.

Interesa también recordar que en sentencia de 23 de mayo de 2003, la Sala puso de presente que el procedimiento para definir la situación jurídica de la mercancía difiere del previsto para el ejercicio de la potestad sancionatoria en la legislación aduanera. En dicho pronunciamiento, además, fijó el alcance de la prescripción de la acción administrativa sancionatoria regulada por el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991.

Puesto que el análisis que la sección consignó en la precitada sentencia resulta relevante para dilucidar la cuestión atinente a la ocurrencia o no de la prescripción de la acción sancionatoria que se controvierte en el caso presente, es del caso reproducirlo. En lo pertinente, se dijo:

“(…).

El ordenamiento aduanero, desde el Decreto 1750 de 1991, distingue entre la actuación encaminada a definir la situación jurídica de una mercancía —que se inicia con la aprehensión y puede concluir con el decomiso—, por una parte, y la actuación que tiene por objeto imponer multa al responsable de la correspondiente infracción administrativa, ya sea de contrabando, ya de alguna infracción especial. El artículo 8º de este decreto señalaba cómo la actuación sancionatoria debe iniciarse después del decomiso:

“CAPÍTULO II

Procedimiento

ART. 8º—Inicio. Dentro de los quince (15) días siguientes a la ejecutoria de la providencia que dispuso el decomiso de una mercancía, se citará al presunto infractor para que concurra, en los cinco (5) días siguientes a la citación, a rendir descargos y presentar las pruebas que considere necesarias. Vencido este último término, el funcionario competente dispondrá de ocho (8) días para practicar las pruebas que sean necesarias.

Cuando se trate de las infracciones previstas en el literal b) del artículo primero, el término de iniciación se contará a partir de la fecha en la cual la Dirección General de Aduanas tenga conocimiento de la infracción”.

Después, los artículos 1º y 2º del Decreto 1800 de 1994, el último de los cuales fue invocado en los actos acusados, señalaron, respectivamente, el procedimiento para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida, y el que debe seguirse para imponer las multas y sanciones correspondientes. Estas normas disponen:

“ART. 1º—Procedimiento para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas.

“En todos los casos y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen, para definir la situación jurídica de mercancías aprehendidas se aplicará el siguiente procedimiento:

“Surtidos todos los trámites de aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, la división de fiscalización en el término de un (1) mes formulará el correspondiente pliego de cargos al declarante, al tenedor, a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, según el caso. A su turno, el destinatario podrá presentar los respectivos descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.

“Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la división de liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para decidir la situación jurídica de las mercancías.

“Contra el respectivo acto administrativo solo procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. La administración contará con tres (3) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces.

“PAR. 1º—Para efectos del presente artículo, cuando no se logre notificar por correo o en forma personal o no sea posible identificar a quien tenga derecho sobre la mercancía y/o a la empresa transportadora, la notificación del pliego de cargos a que se refiere el inciso segundo de este artículo se surtirá por edicto fijado en un lugar visible de la respectiva administración por el término de un (1) día, vencido el cual se empezará a contar el plazo para presentar los respectivos descargos. Igual procedimiento se utilizará para notificar el acta de aprehensión, cuando esta se realice en lugares diferentes al de exhibición, venta o depósito. En todos los casos, quien comparezca como interesado deberá acreditar debidamente tal calidad.

“PAR. 2º—Cuando la aprehensión se haya realizado en el lugar de arribo del medio de transporte no se aceptará como soporte de los descargos ni del recurso, la presentación del manifiesto de carga, de los demás documentos de transporte o de las adiciones, modificaciones o explicaciones a estos, que no se hayan presentado a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales antes del descargue de las mercancías”.

“ART. 2º—Procedimiento para la aplicación de sanciones y multas previstas en la legislación aduanera. En todos los casos, para la aplicación mediante resolución independiente de las sanciones y multas previstas en la legislación aduanera, se seguirá el siguiente procedimiento:

“Una vez identificada la posible falta administrativa o los hechos constitutivos de posible infracción administrativa aduanera de acuerdo con la legislación vigente, la división de fiscalización formulará el correspondiente pliego de cargos al presunto infractor. A su turno, el destinatario deberá presentar los descargos dentro del mes siguiente a la fecha de notificación del mencionado pliego.

“Cuando el destinatario del pliego de cargos, dentro del término previsto para dar respuesta, acepte los hechos expuestos en el mismo, la sanción o multa que deba imponerse se reducirá en un treinta por ciento (30%) del monto establecido en la norma pertinente.

“Recibidos los descargos o cumplido el término otorgado para el efecto, la administración, a través de la división de liquidación o de quien haga sus veces, dispondrá de tres (3) meses, prorrogables por una sola vez y hasta por el mismo término, para proferir la respectiva resolución de sanción o multa.

“Contra el respectivo acto administrativo únicamente procederá el recurso de reconsideración, el cual deberá interponerse dentro del mes siguiente a la fecha de su notificación. A su turno, la administración contará con seis (6) meses para resolver dicho recurso a través de la división jurídica o de quien haga sus veces”.

Del contenido de las normas transcritas se sigue que mediante el procedimiento previsto en el artículo 1º la DIAN define si la mercancía se encuentra o no de contrabando en el territorio nacional, en tanto que por el señalado en el artículo 2º aplica la sanción de multa si efectivamente el ingreso de aquella fue ilegal.

Dentro de la actuación para definir la situación jurídica, el artículo 79 del Decreto 1909 de 1992 (según fue modificado por D. 2614/93, art. 2º) permite obtener la entrega de la mercancía reemplazándola por una garantía que cubra su valor:

“ART. 79.—Garantía en reemplazo de la aprehensión. Cuando sobre las mercancías aprehendidas no existan restricciones legales o administrativas para su importación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá autorizar su entrega previo el otorgamiento de una garantía constituida por el valor aduanero de las mismas, en los términos y condiciones que para el efecto se establezcan”.

Y acerca de la prescripción de la acción administrativa sancionatoria señaló:

“El Decreto 1750 de 1991 eliminó el carácter de hecho punible que se atribuía a las conductas tipificadas en el Estatuto Penal Aduanero, y las transmutó en “infracciones administrativas aduaneras”, clasificándolas en las categorías de “contrabando” (art. 1º, lit. a) e “infracciones especiales” (ídem, lit. b), sancionadas con multas, que tratándose del contrabando, sería de “la mitad del valor de la mercancía decomisada” (art. 3º). Después, el artículo 12 del Decreto 1800 de 1994 dispuso que la multa sería del 200% “cuando la mercancía no se haya podido aprehender por haber sido consumida, destruida, transformada, porque no se haya puesto a disposición de la autoridad aduanera o por cualquier otra circunstancia”.

El artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 (integrante del Cap. II “Procedimiento”) sometió la acción administrativa sancionatoria a prescripción de dos (2) años, y la sanción misma a prescripción de tres:

“ART. 14.—Prescripción. La acción administrativa sancionatoria prescribe en dos (2) años, contados a partir del momento de la realización del hecho. La sanción, en los casos correspondientes, prescribirá en tres (3) años, contados a partir de la ejecutoria de la providencia que la aplique”.

No se contempló interrupción de la prescripción. En consecuencia, la acción sancionatoria, cuyas etapas, a saber, pliego de cargos, descargos y decisión, están reguladas en el artículo 2º del Decreto 1800 de 1994, debe surtirse dentro de los dos años siguientes a la identificación de la falta” (7) .

Es, pues, claro, que en los términos del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, la DIAN debe ejercer la acción encaminada a sancionar personalmente al autor de la infracción administrativa de contrabando, dentro de los dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho.

Puesto que en el presente caso la mercancía no fue aprehendida ni decomisada, la Sala considera que el cómputo del término de prescripción de la acción administrativa sancionatoria debe hacerse a partir de la fecha del auto por el cual la DIAN dispuso el archivo de la solicitud de saneamiento aduanero, pues al quedar descartada la posibilidad de que el declarante se beneficiara con la medida de saneamiento, quedaba claro para la DIAN que la mercancía era de contrabando y que el declarante podía ser el infractor.

Consta en los antecedentes de la actuación administrativa que culminó con la expedición de los actos acusados que mediante auto 0201 de 13 de junio de 1995, la DIAN resolvió “Archivar el expediente correspondiente a la declaración pro forma de saneamiento presentada por el Sr. (a) Rubén Darío Vaca, ... correspondiente a la mercancía declarada en la pro forma Nº 1538...”.

En consecuencia, a partir de esa fecha (jun. 13/95) la DIAN contaba con dos años para proferir el pliego de cargos, expedir la resolución sancionatoria y notificarla al sancionado.

Salta a la vista que para la fecha en que en el caso presente la DIAN expidió la resolución sancionatoria (dic. 17/98) y la notificó al actor (dic. 28 siguiente) la acción se encontraba prescrita. Es inaceptable la tesis de la DIAN según la cual el término de prescripción de la acción sancionatoria aduanera previsto en el artículo 14 del Decreto 1750 de 1991 no es aplicable tratándose de mercancía cuyo saneamiento no culmina exitosamente en los términos del Decreto 1751 de 1991. En ese caso, la DIAN también está obligada a observarlo. No en vano consta en el auto de archivo de la solicitud de saneamiento que se compulsaron copias a la división de fiscalización y represión del contrabando “para lo de su competencia”.

Se declarará la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho se exonerará al actor de pagar la multa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de la Resolución 983 de 17 de diciembre de 1998 mediante la cual la división de liquidación de la DIAN —Administración de Aduanas de Cali— impuso al actor una sanción de seis millones ochocientos ochenta y seis mil setecientos treinta y nueve pesos ($ 6.886.739), correspondiente al 200% del valor de la mercancía que no fue posible aprehender; y 58 de 8 de marzo de 1999 por la cual la división jurídica aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Cali confirmó el acto anterior al decidir el recurso de reconsideración.

2. A título de restablecimiento del derecho, EXONÉRASE al actor del pago de la multa impuesta en los actos que se anulan.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 8 de septiembre de 2005.

Magistrados: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Presidente—Camilo Arciniegas Andrade—María Claudia Rojas Lasso—Gabriel E. Mendoza Martelo.

(1) Folio 3 cuaderno 1.

(2) El referido decreto fue expedido por el Presidente de la República de Colombia, en uso de sus facultades constitucionales y legales, y en especial de las conferidas por el numeral 7º del artículo 61 de la Ley 49 de 1990, y oída la comisión parlamentaria prevista en el artículo 80 de la misma ley. En lo pertinente, dispuso:

“ART. 1º—Saneamiento. Quienes declaren mercancías que hubieren ingresado al país con anterioridad al 1º de septiembre de 1990, que se encuentren en situación de incumplimiento de los requisitos establecidos en el régimen aduanero, podrán adelantar los trámites correspondientes al saneamiento de dichas mercancías, siempre y cuando se acredite el pago oportuno de la tarifa ad valorem, conforme al mecanismo que más adelante se establece, sin que haya lugar a decomiso, ni a formulación de cuentas adicionales, ni a imponer sanción alguna, ni al ejercicio de ninguna acción penal con ocasión de las infracciones aduaneras que se hubieren cometido.

PAR. 1º—La presentación de la declaración de saneamiento deberá hacerse en el lapso comprendido entre el 1º de agosto de 1991 y el 31 de octubre de 1991.

PAR.—Solo podrán acogerse al saneamiento las mercancías que se encuentren en zona secundaria aduanera y que sean objeto de declaración y presentación voluntaria. El saneamiento no será aplicable respecto de mercancías que hubieren sido objeto de aprehensión por parte de las autoridades, ni respecto de mercancías en relación con las cuales se hubiere iniciado despacho o procedimiento aduanero alguno.

ART. 2º—Efectos. Las mercancías saneadas serán consideradas, para todos los efectos, como mercancía en libre circulación y la declaración de saneamiento debidamente aceptada y pagada hará las veces de declaración de despacho para consumo en firme, y tendrá todos sus efectos jurídicos.

ART. 3º—Presentación de la declaración. La presentación de la declaración de saneamiento deberá hacerse ante la Administración de Aduana del lugar donde se encuentre la mercancía, mediante el diligenciamiento del formulario destinado para el efecto.

(...)”.

(3) Folio 75 cuaderno de antecedentes administrativos.

(4) Folio 70 ídem.

(5) Folio 58 ídem.

(6) Cfr., entre otros, la sentencia de 5 de septiembre de 2002, Radicación 6590.

(7) C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Radicación 7169. Actor: David Álvarez Valverde.

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