Sentencia 8330 de marzo 27 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Ref.: Expediente 8330

Actor: Paul Cahn Speyer W. C/La Nación, Nulidad del Decreto Reglamentario 2340 de 1996 expedido por el Gobierno Nacional.

Fallo

Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

(...).

Acto acusado

Se trata de los apartes que se transcriben y resaltan de los artículos 2º y 4º del Decreto 2340 de diciembre 26 de 1996.

DECRETO 2340 DE DlClEMBRE 26 DE 1996

“Por el cual se reglamentan las condiciones para la exención de tributos aduaneros y gravámenes arancelarios para la importación de los bienes a que se refieren los artículos 6º y 12 de la Ley 218 de 1995.

ART. 2º—Exención de tributos aduaneros. Las exenciones de tributos aduaneros de las importaciones de maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o de modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos, sólo podrán aplicarse por las empresas nuevas y por las establecidas que realicen ampliaciones significativas con el objeto de aumentar su capacidad productiva, de los sectores primario, secundario y terciario.

Las mercancías objeto de esta exención deberán estar amparadas con licencia previa, la cual se aprobará después de comprobar la inexistencia de producción nacional.

ART. 4º—Garantía. Para efecto de gozar de los beneficios previstos en los artículos 6º y 12 de la Ley 218 de 1995, las nuevas empresas previamente reconocidas mediante resolución, así como las empresas establecidas a las cuales se les haya aprobado el proyecto de ampliación, deberán constituir ante la Administración de Impuestos y Aduanas por la cual se realiza la importación de las mercancías, una garantía bancaria o de compañía de seguros por el monto de los tributos aduaneros o los gravámenes arancelarios exonerados, según el caso, con el objeto de responder por el cumplimiento de la obligación de instalar, utilizar, transformar o manufacturar según el caso, la maquinaria, equipos, repuestos y materias primas en el territorio de los municipios a que se refiere el artículo 1º de la Ley 218 de 1995 y demás normas que lo desarrollen, o de destinar a las empresas de los sectores primarios, secundario y terciario, e instalar y utilizar los bienes de capital para desarrollar un programa productivo, en los mismos municipios.

La garantía a que se refiere el presente artículo deberá constituirse previamente al levante de la mercancía, por el término de dos (2) años, contados desde la fecha de presentación de la declaración de importación,

Solamente procederá la cancelación de la garantía una vez culmine el término previsto en el inciso anterior o cuando transcurra un (1) año de haberse constituido la garantía y la Administración de Impuestos y Aduanas con jurisdicción en el municipio donde se encuentre la mercancía, haya verificado y certificado la instalación, utilización, transformación o manufacturas en el mismo, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones a que haya lugar por el incumplimiento de las obligaciones establecidas para la modalidad de importación con franquicia”.

(...).

Consideraciones

Se decide la controversia planteada sobre la legalidad del Decreto Reglamentario 2340 de 1996, en relación con las normas impugnadas. El accionante fundamenta su petición en la presunta vulneración de los artículos 189, numeral 11 y 83 de la Constitución Política y 6º y 12 de la Ley 218 de 1995.

Para resolver se considera:

Establecen las normas invocadas por el accionante como vulneradas:

LEY 218 DE 1995 

“ART. 6º—La maquinaria, equipos, materias primas y repuestos nuevos o modelos producidos hasta con cinco (5) años de antelación al momento de importarlos que se instalen o utilicen en los municipios contemplados en el artículo 1º de la presente ley, estarán exentos de todo impuesto, tasa o contribución, siempre que la respectiva licencia de importación haya sido aprobada por el Ministerio de Comercio Exterior a más tardar el día 31 de diciembre del año 2003.

ART. 12.—La instalación de nuevas empresas y las ampliaciones significativas en empresas establecidas en la zona afectada por el fenómeno natural a que se refiere esta ley, podrán ser de carácter nacional, binacional y multinacional y estarán sujetas a las siguientes normas:

a) La importación de bienes de capital no producidos en la subregión Andina y destinados a empresas de los sectores primario, secundario y terciario, estarán exentos de aranceles por un término de cinco (5) años contados a partir de la promulgación de la presente ley.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá, en cada caso, el derecho a esta exención, de conformidad con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional;

b) Tendrán libertad de asociarse con empresas extranjeras, y

c) Los bienes introducidos a la zona determinada por el artículo 1º de la presente ley que importen al resto del territorio nacional se someterán a las normas y requisitos ordinarios aplicados a las importaciones”.

En primer lugar, considera la Sala pertinente, hacer referencia a lo dicho por la Corte Constitucional al decidir la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos citados, sentencia en la cual expreso:

“La Ley 218 de 1995, al reformar el Decreto 1264 de 1994, otorgó una serie de prerrogativas tributarias en las que podía, igualmente, incluir exenciones de carácter arancelario, como ya se explicó. Entonces, al existir coherencia entre el objeto de la ley acusada y las materias en ella reguladas, no se violó el requisito de la unidad de materia, según el cual todo proyecto de ley debe referirse a un mismo asunto.

c) Los aranceles, en términos generales, son los derechos que se cobran por la entrada o tránsito de un lugar a otro de ciertos bienes, productos o materias primas. Su establecimiento puede responder a dos finalidades: la primera, la financiación del fisco; la segunda, la protección de la industria, en particular, o de la economía nacional, en general.

Por esta razón, seguramente, se afirma que los artículos 6º y 12 de la ley acusada, al permitir la libre importación de materias primas, sin hacer distinción alguna entre los sectores beneficiados con la medida, dejó desprovista de protección a la actividad agraria, desconociéndose por esta razón, la norma constitucional que obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de alimentos (art. 65).

Es cierto que la libre importación de materias primas puede incidir negativamente en actividades como la agrícola, frente a la cual, el Estado ha mantenido una política proteccionista, en relación con otros sectores.

El artículo 65 de la Constitución obliga al Estado a otorgar especial protección a la producción de alimentos, es decir, las políticas del Estado, en esta materia, deben tener como objetivo el desarrollo de las actividades que se relacionen con dicha producción. Sin embargo, medidas que, en principio, pueden ser consideradas como lesivas de estas actividades, deben ser evaluadas dentro del contexto general de la realidad en que ellas se expiden, para determinar si realmente desconocen las directrices señaladas por la Constitución en esta materia.

El legislador, al expedir la Ley 218 de 1995, buscó responder en forma eficaz al grave problema económico que generó la avalancha del río Páez, en zonas donde la actividad agrícola es predominante, pero poco desarrollada, y que fue gravemente perjudicada por la catástrofe, quedó seriamente lesionada. Al respecto se lee en la ponencia para primer debate:

“... la cuenca del Río Páez, se caracteriza por ser de explotación eminentemente agropecuaria, poblada por minifundistas y pequeños propietarios indígenas y campesinos, y en menor escala colonos y mestizos, los últimos dedicados básicamente a actividades comerciales. La agricultura es rudimentaria y la ganadería es extensiva. El sector industrial o agroindustrial es incipiente”.

Dentro de este contexto, el legislador consideró necesario permitir la libre importación de materias primas, maquinaria y bienes para lograr la reactivación de las actividades propias de la zona devastada, especialmente la agraria, así como otras que, aunque no eran propias de la zona, permitieran su diversificación económica.

Dadas las condiciones de la zona afectada, por ser el sector agroindustrial el más representativo en dicha área, el legislador no lo podía excluir del beneficio de acceder a bienes, materias primas y equipos necesarios para lograr su restablecimiento y desarrollo”.

Sin embargo, corresponderá a las autoridades competentes velar porque los bienes, productos y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la Ley 218 de 1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de otras regiones del país”.

(1) Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-353/97 del 4 agosto 1997. M.P. Jorge Arango Mejía, demandantes: Luis Ángel Esguerra Morales y Juan Manuel Charry Urueña.

Ahora bien, confrontando las disposiciones que se mencionan como vulneradas con los artículos demandados encontramos que en el artículo 2º del Decreto Reglamentario 2340 de 1996, se establece que las mercancías objeto de esta exención deberán estar amparadas con licencia previa, aprobada, después de comprobar la inexistencia de producción nacional.

Encuentra la Sala, en efecto que la norma demandada restringió el alcance del artículo 6º de la Ley 218 de 1995 por cuanto estableció como requisito previo al otorgamiento de la licencia previa, la verificación de la inexistencia de producción nacional.

Del análisis de los antecedentes de la ley, se concluye, tal y como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia transcrita, que la intención del legislador al expedir el artículo 6º de la mencionada ley fue permitir la libre importación de materias primas, maquinaria y bien es para lograr la reactivación de las actividades propias de la zona así como de otras que permitieran su diversificación económica.

No podía entones el Gobierno Nacional, en ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, limitar su alcance, estableciendo condiciones o requisitos no previstos en la norma superior.

Prospera en consecuencia el cargo.

No ocurre lo mismo con el artículo 4º de la misma normatividad, mediante el cual se estableció la obligación de constituir garantía bancaria o de compañía de seguros por el monto de los tributos aduaneros o gravámenes arancelarios exonerados, con el objeto de responder por las obligaciones contraídas.

Considera la Sala que los cargos contra esta disposición no tienen vocación de prosperidad por cuanto el artículo 12 de la Ley 218 expresamente señala que Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o quien haga sus veces reconocerá el derecho a esta exención, de acuerdo con la reglamentación dictada al efecto por el Gobierno Nacional.

Se tiene entonces que el gobierno estaba expresamente facultado para reglamentar esa materia, y que como dijo la Corte Constitucional en la jurisprudencia anteriormente transcrita, “las autoridades competentes deben velar porque los bienes, productos y materias primas que se introduzcan al país, bajo el amparo de la Ley 218 de 1995, estén destinados efectivamente a esas zonas, y no se utilicen para desestabilizar la economía de otras regiones del país”(2).

(2) Ibídem.

Se tiene, entonces que el gobierno si podía establecer el requisito de la garantía de cumplimiento, previsto en la norma demandada, puesto que tenía facultad para reglamentar lo pertinente, además de que constituye un mecanismo de control tendiente a verificar que las mercancías importadas se ubiquen en la zona afectada por la avalancha del río Páez y se les de la destinación correspondiente.

En consecuencia no prospera el cargo.

Por las razones precedentes la Sala declarará la nulidad del aparte demandado del artículo 2º del Decreto 2340 de 1996 y denegará las demás pretensiones de la demanda.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad del aparte del artículo 2º del Decreto 2340 de 1996 que se transcribe y resalta:

“ART. 2º

(...).

Las mercancías objeto de esta exención deberán estar amparadas con licencia previa, la cual se aprobará después de comprobar la inexistencia de producción nacional”.

DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

Cópiese, notifíquese publíquese en los Anales del Consejo de Estado y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

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