Sentencia 8333 de julio 19 de 1996 

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA DE CASACIÓN LABORAL

PENSIONES DEL SEGURO SOCIAL

REVOCACIÓN UNILATERAL

EXTRACTOS: «Para esta Sala de la Corte no es admisible el argumento de la réplica, según el cual una pensión de vejez que ha sido reconocida por el Instituto de Seguros Sociales no goza de la garantía que tienen “los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles”, al igual que la propiedad privada, conforme lo dispone el artículo 58 de la Constitución Política. En relación con el tema de los derechos adquiridos con fundamento en los reglamentos generales de los seguros sociales, han sido varias las sentencias en las que se ha dejado sentado que el Instituto de Seguros Sociales debe respetar las situaciones jurídicas que se han concretado en vigencia de una norma expedida por la entidad en desarrollo de la facultad que tiene de dictar dichos reglamentos generales con el objeto de precisar para cada seguro los derechos y obligaciones de los asegurados y demás beneficiarios, e igualmente los derechos de los empleadores, incluidos los patronos oficiales cuando actúan como contribuyentes de las cotizaciones.

Explicado lo anterior resulta igualmente pertinente anotar que los derechos de carácter particular y concreto reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales mediante sus resoluciones no pueden ser revocados unilateralmente por la entidad, pues tal como sucede con los actos que dicta la administración reconociendo un derecho de estas características, su revocatoria requiere del consentimiento expreso y escrito de su titular, precisamente como desarrollo de la garantía de intangibilidad de los derechos adquiridos con justo título frente a las leyes o normas jurídicas posteriores a su causación.

En cuanto al argumento del opositor de que en este caso lo que hizo fue decretar la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución por la que inicialmente reconoció la pensión de sobrevivientes a José Jesús Bustos Susa como cónyuge supérstite de Evangelina Santana de Bustos, quien fuera su afiliada, debe anotarse que el artículo 42 del Decreto 2265 de 1988 —por el cual el Presidente de la República, diciendo ejercer su potestad reglamentaria, expidió el reglamento general de sanciones, cobranzas y procedimientos del Instituto de Seguros Sociales—, prevé la suspensión de las prestaciones económicas y de salud en los siguientes casos: a) cuando se causen por afiliación ilegal; b) cuando se compruebe que no se tenía derecho a ellas, de acuerdo con los reglamentos de los seguros; c) cuando el pensionado por invalidez provisionalmente “no se somete a los exámenes y revisiones médicas ordenadas, conforme previsión de los respectivos reglamentos”; d) cuando haya cesado la invalidez que originó la pensión, y e) “cuando las prestaciones hayan sido obtenidas de manera ilegal o fraudulenta”.

Ninguna de estas hipótesis se da en este caso, puesto que lo alegado para suspender el pago de la pensión por viudez y retirar de la nómina a José Jesús Bustos Susa, fue el hecho de no hallarse vigente el artículo 59 de la Ley 90 de 1946 para la fecha en que falleció Evangelina Santana de Bustos, por haber sido derogado por el artículo 67 del Decreto-Ley 433 de 1971.

No desconoce la Corte que por sentencia de 23 de julio de 1993 se aceptó la tesis de que la derogatoria expresa de preceptos de la Ley 90 de 1946 que dispuso el artículo 61 del Decreto-Ley 433 de 1971, y entre ellos el artículo 59 invocado por el Instituto de Seguros Sociales en la Resolución 7425 del 19 de octubre de 1992, hizo desaparecer la pensión de ascendientes que en ese momento se pretendía de la entidad de previsión social; sin embargo, en este caso se da la circunstancia de haber sido reconocida la pensión vitalicia de sobrevivientes a José Jesús Bustos Susa por medio de la Resolución 1163 del 18 de febrero de 1975, lo que radicó en su cabeza un derecho particular que no podía ser unilateralmente dejado sin validez, como tampoco desconocida la situación jurídica concreta creada por virtud de dicho acto jurídico.

Adicionalmente, y reexaminando el asunto, debe recordarse que la Corte Suprema de Justicia al juzgar sobre la exequibilidad de apartes del artículo 259 del Código Sustantivo de Trabajo, de los artículos 72 y 76 de la Ley 90 de 1946 y de los artículos 8º, 24, 43 y 48 del Decreto-Ley 1650 de 1977, normas todas ellas reguladoras del traslado de las prestaciones patronales al Instituto de Seguros Sociales, precisó que no era posible confundir los reglamentos generales que dicta dicha entidad para precisar los seguros que amparan los riesgos que cubre, con los actos dictados en ejercicio de la potestad reglamentaria por el Presidente de la República.

Resulta por ello pertinente reproducir la específica consideración de la sentencia de 9 de septiembre de 1982, en la que se expresó lo siguiente:

“Por lo demás, conviene precisar que si bien el legislador ha venido refiriéndose a los reglamentos en muy diversos campos de la legislación, y mayormente en el campo de la seguridad social, tal institución tiene dentro del derecho contemporáneo una clara significación técnico-jurídica, que no es posible confundir por ningún aspecto con los actos emanados del ejecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria” (G.J., tomo CLXXI, pág. 467).

Para la decisión de exequibilidad de la facultad de regulación conferida al Instituto de Seguros Sociales, tomó en consideración la Corte Suprema de Justicia no sólo la concepción y los imperativos intervencionistas de naturaleza político-social que inspiraron la adopción gradual del sistema de seguridad social, sino también que las normas legales sobre las denominadas “prestaciones sociales especiales” nacieron por voluntad expresa del Congreso “sin vocación de permanencia” y para ser reemplazado este régimen prestacional patronal por un régimen de seguridad social permanente “plasmado directamente en los reglamentos del seguro aprobados por el gobierno”.

Se explicó por la Corte que no se trataba de que los decretos aprobatorios de los reglamentos del Instituto de Seguros Sociales modificaran o derogaran las normas legales en materia prestacional, pues ocurre que ellas por voluntad del propio Congreso “dejan de regular los efectos de los contratos de trabajo en la materia correspondiente, desde el momento en que se haga la subrogación del riesgo respectivo” (G.J., tomo CLXXI, pág. 465). Vale decir, se trata no de la sustitución de las prestaciones sociales previstas en la ley por unas creadas mediante los reglamentos de la entidad de previsión social, sino de la “subrogación del riesgo”.

Para una mejor comprensión del tema interesa aquí reproducir textualmente otros apartes de la sentencia que declaró la exequibilidad de las normas legales denunciadas como inconstitucionales, en las cuales se explica la manera como se produce esta subrogación de los riesgos.

Dijo así la Corte Suprema de Justicia:

“Las normas legales nacieron de contera, en razón de la voluntad soberana del Congreso, manifestada en la forma prevenida en la Constitución, sin una vocación de permanencia, esto es, con un expreso alcance transitorio, al término del cual, sin que se trate de la prevalencia de una disposición reglamentaria sobre una norma legal, desaparece dicho régimen legal, para ser reemplazado por un régimen de seguridad social permanente, plasmado directamente en los reglamentos del seguro aprobados por el gobierno, pero originado en último análisis, según los términos anteriores, en la propia voluntad del Congreso” (G.J., tomo CLXXI, pág. 465).

Esto desde luego no supone la derogatoria de la ley, pues, como también se explicó en el fallo,

“... la vigencia transitoria de la norma legal se conserva, con la posibilidad natural de su aplicación en todos aquellos casos en que no se haya realizado la sustitución de la misma por el régimen del seguro social. No se trata por lo tanto, como ya se indicó, de modificación de normas legales, sino de una subrogación de riesgos, en virtud de la regulación integral de la respectiva materia, progresivamente asumida por el régimen de la seguridad social” (págs. 465 y 466. Subraya la Sala).

Así las cosas, no es posible soslayar ni desconocer el entendimiento que dio la Corte Suprema de Justicia en la sentencia a la expresión “reglamentos” empleada por el legislador en el artículo 259 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que no se refiere a aquellos decretos reglamentarios expedidos para la cumplida ejecución de la ley, atribución exclusiva del Presidente de la República para la cual no requiere de autorización legal porque se la otorga directamente la Constitución Política, sino que se refiere a la facultad de regular o someter a reglas o normas propias del Instituto de Seguros Sociales las condiciones en que por dicha entidad se asumirá un determinado riesgo, subrogando al patrono en las obligaciones que de él se derivan. Tales reglamentos tienen fuerza normativa propia y deben aplicarse mientras el legislador no disponga lo contrario de manera explícita y, obviamente, con efectos hacia el futuro.

El control de la constitucionalidad o de la legalidad de tales reglamentos está asignado a la jurisdicción en lo contencioso administrativo dada su índole administrativa; pero, precisamente por razón de la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos —salvo su manifiesta contrariedad con la Constitución o la ley que autorice la aplicación del artículo 12 de la Ley 153 de 1887—, debe aplicarse el correspondiente reglamento general una vez obtiene su validez normativa por razón de la aprobación que le imparte el decreto presidencial.

Esta necesaria diferencia que debe hacerse entre los decretos que imparten validez a los reglamentos generales que expide el Instituto de Seguros Sociales mediante los acuerdos correspondientes, y los dictados por el Presidente de la República en desarrollo de la facultad que tiene para reglamentar la ley, permite concluir que mientras estos últimos efectivamente dependen de la ley que reglamentan, por lo que la pérdida de vigor de ella los hace desaparecer, pues el decreto reglamentario no puede ser otra cosa distinta que un cabal desarrollo de la ley reglamentada —la que no puede extralimitar para establecer algo que no se encuentre al menos implícitamente contenido en ella, como tampoco puede cercenar algo que esté expresamente estatuido en la ley—, no ocurre lo mismo respecto de estos decretos que le dan validez a los acuerdos del Instituto de Seguros Sociales mediante los cuales se expiden los reglamentos generales sobre los seguros a su cargo.

Por este motivo la sola circunstancia de haberse derogado algunos de los preceptos de la Ley 90 de 1946 no significa, por fuerza, que los reglamentos que con anterioridad haya expedido el Instituto de Seguros Sociales y que hubieran sido aprobados mediante el correspondiente decreto presidencial, se tornen insubsistentes, puesto que estos reglamentos, una vez son aprobados, tienen en principio validez normativa y su vigencia no está necesariamente ligada a la de la ley.

Por último, conviene insistir en que en materia prestacional el Instituto de Seguros Sociales desde su creación, por mandato del legislador, ha tenido una atribución normativa propia y especial que lo faculta para expedir los reglamentos generales de los riesgos que según la ley debe cubrir, los que deben contar necesariamente con la aprobación del gobierno para su validez. Así resulta claramente del ordinal 2º del artículo 9º de la Ley 90 de 1946 y del artículo 8º del Decreto-Ley 1650 de 1977. Obviamente, ello no es óbice para que la ley, de manera expresa, establezca regulaciones diferentes que modifiquen las contenidas en los reglamentos sobre determinada prestación.

Significa lo anterior que le asiste razón al recurrente en su acusación a la sentencia, pues por desconocimiento de la norma constitucional que garantiza los derechos adquiridos con justo título, dejó de aplicar los artículos 20 y 21 del Acuerdo 224 de 1966 que reconocen el derecho a las pensiones de sobrevivientes. Dicho acuerdo, por el cual se expide el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte, fue aprobado por el Decreto 3041 de 1966, y por lo mismo de tener validez normativa autónoma no puede considerarse necesariamente afectado por la derogación expresa del artículo 59.

Debe anotarse además que si el Instituto de Seguros Sociales consideraba que se había equivocado al reconocerle a José Jesús Bustos Susa la pensión de sobrevivientes, tenía abierta la posibilidad de tratar de obtener del interesado su consentimiento para revocar directamente la decisión que estimaba ilegal y, de no aceptar el beneficiado con la pensión tal proceder, plantear la controversia ante la justicia del trabajo, única competente para conocer de los conflictos jurídicos que se susciten por razón de la aplicación de las normas de seguridad social, en los claros términos del artículo 68 de la Ley 90 de 1946; pero lo que no puede es arrogarse la facultad de decidir motu proprio sobre la validez de un derecho ya reconocido».

(Sentencia de casación, julio 19 de 1996. Radicación 8333. Magistrado Ponente: Dr. Rafael Méndez Arango).

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