Sentencia 8341 de octubre 20 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 1996-1736 (8341)

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Actor: María Elena Gómez y Jael Vivares de Gómez.

Autoridades municipales.

Bogotá, D.C., veinte de octubre de dos mil cinco.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por María Elena Gómez y Jael Vivares de Gómez contra la sentencia de 29 de junio de 2001, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Octava de Descongestión) negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado contra el municipio de Medellín.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

Los actos acusados son como sigue:

“21 feb. 1996

2083-3 M-39253

Señora

María Jael Vivares

Ciudad

Asunto: Certificado de ubicación para Hotel Santana

Damos respuesta a su solicitud con base en la reglamentación vigente, Acuerdo 38/90, estatuto de planeación, usos del suelo, urbanismo y construcción:

Dirección: Carrera 52 Nº 44 - 21 (204)

Zonificación: Uso social obligado

Tipología: S-6, uso restringido

Área: 1.884,30 M 2

Concepto: Negativo. La edificación, se encuentra contemplada por la administración municipal dentro del inventario de las edificaciones patrimoniales.

(...)”.

“9 Abril 1996

2083-3 M-48496

Señoras

María Elena Gómez Vivares

María Jael Vivares

Asunto: Certificado de ubicación para Hotel Santana

Damos respuesta a su solicitud con base en la reglamentación vigente, Acuerdo 38/90, estatuto de planeación, usos del suelo, urbanismo y construcción:

Dirección: Carrera 52 Nº 44 - 21 Edificio Vásquez

Zonificación: Uso social obligado

Esta dependencia ratifica el concepto negativo dado mediante oficios M-37494/95 y M-39253/95.

Adicionalmente le informamos, previa consulta al departamento jurídico de planeación con base en el artículo 387 del Acuerdo 38/90 que la edificación (sic) dispondrá su afectación especial con miras a impedir o restringir toda utilización que obstaculice su posterior adquisición para el desarrollo de los programas respectivos.

Mediante Resolución 1593 de 1994 se declara el edificio de utilidad pública.

(...)”.

Para resolver, interesa señalar que el Acuerdo 38 de 1990, expedido por el concejo de Medellín, define como certificado de ubicación: “la certificación expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana sobre la posibilidad de localización o ubicación de un uso o actividad en un sitio, lo cual no implica autorización para su funcionamiento”.

De la anterior definición se desprende que aun cuando el certificado de ubicación no es un acto definitivo, lo cierto es que cuando es negativo pone fin a la actuación administrativa, dado que el interesado no podrá continuarla. En consecuencia, es del resorte de esta jurisdicción pronunciarse sobre su legalidad, si se tiene en cuenta que de conformidad con el inciso final del artículo 50 Código Contencioso Administrativo, los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla. Debe además tenerse en cuenta que el Decreto 2150 de 1995 eliminó la licencia de funcionamiento, que era el acto definitivo que se expedía previa la obtención del certificado de ubicación (Ac. 38/90, art. 6º).

Las actoras argumentan de una parte, que no se desvirtuó que el uso del suelo en el lugar donde se encuentra ubicado el establecimiento de comercio de su propiedad (Hotel Santana) es restringido mas no prohibido para dicha clase de negocios y, de otra parte, que en esta instancia el municipio defendió la legalidad de los actos acusados con fundamento en el mal estado del inmueble, argumento que no fue expuesto en los actos acusados, razón por la que en esta instancia se les privó de la oportunidad de controvertirlo.

Mediante Acuerdo 11 de 1991 (11 de abr.) el concejo de Medellín facultó al Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana para elaborar un inventario de las edificaciones de valor patrimonial, clasificado por niveles de conservación, en el cual se definieran las categorías de intervención, permitidas. Definió las edificaciones de valor patrimonial como aquellos inmuebles que individual o colectivamente forman un legado importante de nuestro pasado remoto próximo que posee valores históricos, arquitectónicos, urbanísticos o técnicos.

En desarrollo del Acuerdo 11 de 1991, el alcalde de Medellín expidió el Decreto 721 de 1991 (31 de oct.), cuyo artículo 2º dispuso que el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana elaboraría un inventario de edificaciones de valor patrimonial de la Comuna 10, de acuerdo con los siguientes niveles

“Nivel 1: Nivel de conservación rigurosa.

Nivel 2: Nivel de conservación general.

Nivel 3: Nivel de conservación externa.

Nivel 4: Edificaciones religiosas.

Nivel 5: Edificaciones de valor patrimonial en las áreas de conservación urbanística.

(...)”.

En su artículo 12, dispuso que el nivel de conservación rigurosa lo conforman las edificaciones que establecen una notoria representatividad, que están dotadas de una gran riqueza arquitectónica y en su gran mayoría han marcado el desarrollo y la estructura de la ciudad, nivel al que pertenecen las edificaciones declaradas monumento nacional y las que hacen parte del patrimonio histórico y artístico de la Nación, y señaló que los tipos de intervención que se permiten para este nivel son los de restauración, consolidación, recuperación y conservación.

Dentro de las consideraciones generales estableció:

“... Es obligatoria la conservación de la distribución espacial y de a estructura física de la edificación.

Todas las obras que se ejecuten en el inmueble deberán garantizar el respeto, conservación y restablecimiento de sus elementos originales y componentes estructurales, rasgos arquitectónicos y decorativos originales y aquellos de interés histórico o artístico aunque pertenezcan a períodos posteriores a la construcción del edificio.

Fachada y volumetría: Este nivel no permite variaciones en altura ni aumento en el número de pisos.

Adiciones constructivas: No se permiten adiciones constructivas que afecten la configuración original, arquitectónica, tipológica y estructural del inmueble, a nivel interior y exterior.

Usos: En lo posible, el inmueble deberá conservar el uso para el cual fue diseñado y construido. En caso contrario, este podrá adecuarse interiormente a un uso que sea compatible con la edificación, ciñéndose a las restricciones que el nivel exige. Dicho nivel no permite que a tales edificaciones se les asigne un uso que por sus actividades pudiera derivar en acciones que atenten contra parte de sus componentes o la totalidad de ellas

PAR. 1º—Los inmuebles patrimoniales declarados a nivel nacional se regirán además por la Ley 163 de 1959 y su Decreto Reglamentario 264 de 1993, y por la legislación del orden nacional que la adicione, reforme o sustituya, cuyo contenido sea el establecimiento de medidas de defensa y conservación del patrimonio histórico, artístico y monumentos públicos de la Nación.

PAR. 2º—Para toda intervención en una edificación considerada patrimonio nacional deberá consultarse el documento ‘Procedimientos para intervenir un monumento nacional inmueble’, elaborado por Colcultura”.

El mismo 31 de octubre de 1991, mediante Resolución 123, el director del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana adoptó el inventario de las edificaciones de valor patrimonial pertenecientes a la Comuna 10, en ejercicio de la facultad otorgada en el Acuerdo 11, clasificándolas por niveles que definen las categorías de intervención permitidas en ellas, incluyendo en dicho inventario al Edificio Vásquez. Para negar el concepto de ubicación solicitado la Secretaria de Planeación consignó en el oficio M-39253 los fundamentos que se han reseñado.

El establecimiento de comercio (hotel) de las actoras funciona en una edificación considerada “patrimonio nacional” y se encuentra zonificado como de “uso social obligado”. Estos términos son definidos por el artículo 6º del Acuerdo 38 de 1990, así:

“Uso obligado. Es la destinación que se establece para áreas, sectores, zonas o edificaciones, que debe mantenerse en el tiempo por la importancia y necesidad de los equipamentos allí existentes, que se consideran de beneficio comunitario y se requieren de forma esencial para el mantenimiento del equilibrio de la estructura espacial urbana”.

“Uso social. Destinación dada a las áreas públicas o privadas para proporcionar ambientación y ornato al área urbana; protección a las edificaciones; esparcimiento y servicios educacionales, de salud, de protección social, etc. a la población.

(...)”.

Considera la Sala que así el uso del suelo estuviese restringido y no prohibido para la actividad hotelera, la administración estaba obligada a dar estricta observancia a la normativa sobre uso social obligado para la protección de bienes patrimoniales, y los criterios aplicables a los usos restringidos, establecidos en el artículo 70 del Acuerdo 38 de 1990, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 70.—Criterios aplicables a los usos restringidos. Se aplicarán los siguientes criterios que son de dos clases a saber:

1. Los aplicables a actividades que para su funcionamiento han de ceñirse a las reglamentaciones específicas que se establezcan, tales como las especiales para el funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, estaciones de servicio, etc.

2. Los usos que han de ser analizados bajo criterios urbanísticos, respecto a su ubicación e impacto en la zona de localización. En cuanto a este grupo, el análisis referido implica por parte del Departamento Administrativo de Planeación Municipal Metropolitana el estudio de los siguientes aspectos:

a) Dimensión del inmueble, teniendo en cuenta características tales como área construida, número de empleados, capacidad instalada, edificios adyacentes permanentes, edificios de valor patrimonial, etc.

b) Impacto ambiental y sanitario, en consideración al consumo de servicios públicos (agua, energía, aseo), a la producción de desechos contaminantes (sólidos, líquidos, gaseosos, energéticos, térmicos, acústicos y radiactivos).

c) Impacto urbanístico y social, teniendo presente la generación de tráfico, tanto vehicular como peatonal, la generación de sus anexos, las necesidades de parqueaderos, zonas de cargue y descargue, la incidencia del uso en la comunidad, etc.

d) Especial atención requerirán las áreas circundantes a los centros administrativos del Estado, sean estos municipales, departamentales, nacionales, hospitalarios, etc. En estas áreas se restringirán al máximo aquellas actividades que por su carácter operativo acarrean un mayor impacto negativo o de contaminación a los usos especiales institucionales y hospitalarios.

PAR.—Del análisis de un uso restringido, podrá llegarse a la conclusión de no permitirlo por la imposibilidad de cumplir con las exigencias para contrarrestar los efectos de impactos negativos cualesquiera que estos sean.

(...)”.

En el sub iudice el concepto negativo sobre ubicación de la actividad hotelera en el Edificio Vásquez es consecuencia obligada de la observancia de las normas sobre usos de suelo que por ser de orden público, tienen efecto general inmediato. El uso del Edificio Vásquez (la actividad hotelera) vino a ser incompatible con normas posteriores al contrato de arrendamiento que las actoras suscribieron con Logar Ltda. y Luis Guillermo García Correa, quienes vendieron al municipio de Medellín el inmueble mediante escritura pública AA3499127 de 22 de marzo de 1996, (otorgada ante el notario veinte del círculo de Medellín); tal normativa está conformada por el Acuerdo 38 de 1990 que restringió el servicio de hotelería en la subzona donde se ubica el Edificio Vásquez, la Resolución 123 de 1991 que adoptó el inventario de edificaciones patrimoniales entre las cuales este se previó en la categoría de “conservación rigurosa” y la Resolución 1593 de 1994 que lo declaró de utilidad pública, tal como lo señaló la secretaría de planeación al negar el concepto de ubicación. Luego es infundado el cargo que las actoras hicieron consistir en que “los actos acusados se expidieron con fundamento en normativa inexistente”.

Se reitera que cuanto hizo la entidad demandada fue disponer que el uso del suelo se conformara a la ley, entendida esta en su sentido material, que incluye las reglamentaciones urbanísticas deferidas a la competencia de los concejos. Es decir, que procedieron con sujeción al Acuerdo 38 de 1990, la Resolución 123 de 1991 y la Resolución 1593 de 1994, las cuales, como ya se dijo, son de orden público y de efecto general inmediato.

La Sala advierte que tampoco asiste razón a las actoras al alegar derechos derivados de su calidad de arrendatarias no solo porque es sabido que el interés público prevalece sobre el particular, sino porque debe tenerse en cuenta que según consta en la cláusula cuarta de la escritura pública de 22 de marzo de 1996, Logar Ltda. y Luis Guillermo García Correa se obligaron a transferir el Edificio Vásquez al municipio de Medellín libre de “censos, anticresis, hipotecas, arrendamientos por escritura pública, etc.”. No está de más, señalar que ante el incumplimiento de esta cláusula, el municipio se vio obligado a instaurar contra los vendedores un proceso de entrega material del tradente al adquirente, como se hizo constar en el oficio de 14 de mayo de 1999 suscrito por la inspectora especial zona 3 B de la alcaldía de Medellín. Se descarta entonces que las actoras puedan reclamar al municipio la indemnización que pretenden.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 29 de junio de 2001, pronunciada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Octava de Descongestión).

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala, en reunión celebrada el veinte (20) de octubre de 2005».

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