Sentencia 8348 de agosto 15 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ponente Consejero:

Dr. Julio E. Correa Restrepo

Ref.: Expediente 8348

Actor: Occidental de Colombia Inc.

Compensación - Ajuste monetario por suscripción de Bonos, BDSI

Fallo

Santafé de Bogotá, D.C., agosto quince de mil novecientos noventa y siete.

(...).

Consideraciones de la Sala

Se debate la legalidad de los actos administrativos que negaron la solicitud de compensación del ajuste monetario originado en la suscripción de bonos para el desarrollo social y seguridad interna efectuada por la actora. La administración alegó la falta de disposición de carácter legal o pronunciamiento jurisdiccional que la autorizara para efectuar el ajuste monetario reclamado. Por su parte, la actora ha sido reiterativa en sostener que la reclamación impetrada sí tiene sustento normativo y jurisprudencial.

Conforme se desprende del resumen de los antecedentes que dieron lugar a la acción, la actora quedó incursa en la obligación de efectuar la inversión forzosa en bonos (BDSI), regulada por los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en el fallo C-149 de 22 de abril de 1993, en cuya parte resolutiva se dispuso:

“1. Decláranse INEXEQUIBLES, por ser contrarios a la Constitución Política, los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992.

2. Ordénase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público REINTEGRAR, en un término que no podrá ser superior a seis (6) meses contados a partir de la comunicación de esta sentencia, la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de la aplicación del artículo 17 de la Ley 6ª de 1992.

3. Ordénase al Ministerio de Hacienda y Crédito Público —Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos Nacionales— CESAR de manera inmediata todo procedimiento investigativo o sancionatorio iniciado en contra de las contribuyentes que no cancelaron oportunamente el valor de los BDSI”.

En relación con la sentencia C-149 de 1993, pilar fundamental del debate, advierte la Sala que la decisión de que se trata no es una sentencia condenatoria, sino un fallo declarativo constitutivo de un derecho, lo último por cuanto de él surgió la obligación de reintegro de la “inversión forzosa”. No obstante dicha orden en manera alguna puede tornar la sentencia en condenatoria, esto es, no puede admitirse tal naturaleza y conforme a ello, dar aplicación al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, reservado para la liquidación de condenas.

Se observa entonces, que el fallo que retiró del ordenamiento jurídico los artículos 16, 17 y 18 de la Ley 6ª de 1992, tuvo carácter constitutivo en cuanto reconoció el derecho a los contribuyentes que efectuaron la suscripción de los bonos, a su devolución. Desde esta perspectiva es evidente que al considerarse el fundamento del reintegro no es posible salirse de sus precisos marcos y producir “declaraciones” diferentes o “complementarias” a las allí expresadas.

En este sentido cabe precisar también que la sentencia de que se trata no puede tenerse como una simple jurisprudencia, sujeta a la libre ponderación, interpretación y aplicación de los interesados o del juez, sino como el pilar que crea un derecho. Siendo así, el citado fallo es el soporte y parámetro de los derechos reconocidos a los contribuyentes y en el mismo se halla su propio alcance. Paso subsiguiente era su acatamiento y cumplimiento.

Para el efecto, el gobierno expidió el Decreto 841 del 6 de mayo de 1993, “por el cual se adoptan medidas para dar cumplimiento a una sentencia de la Corte Constitucional”. En su artículo 4º estableció la opción a los tenedores de los bonos de cancelar sus obligaciones tributarias mediante el mecanismo de la compensación, previéndose también el no cobro de intereses moratorios exigibles al momento de suscribir los bonos sobre las deudas que se compensen a los contribuyentes, como tampoco los exigibles hasta la fecha de la compensación, así como otras medidas y alternativas a efecto de concretar el modo como se daría cumplimiento al fallo citado.

Para obtener el reintegro ordenado, la sociedad se acogió a la opción de compensación, por lo que la administración restituyó la suma recaudada mediante tal mecanismo de la compensación a la tercera cuota del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable de 1992, según Resolución 20311 del 25 de octubre de 1993, como lo dice la actora.

Para mantener el orden jurídico, el proceder administrativo debía fundarse tanto en la sentencia como en el decreto, por constituir el marco legal de sus consiguientes actuaciones en cada caso particular y concreto. Por tanto, para la Sala la actuación del ente oficial, estuvo circunscrita a la observancia estricta de las previsiones contenidas en el decreto, que como se dijo atrás fue dictado especialmente para dar cumplimiento al fallo, y por ello, los actos administrativos acusados se encuentran ajustados a derecho.

En este orden de ideas, lo que la actora busca realmente es un fallo constitutivo o declarativo del derecho al ajuste monetario negado por la administración. Como el fallo de inexequibilidad decidió y definió así mismo un “restablecimiento del derecho” mediante la orden al Ministerio de Hacienda del reintegro de las sumas recaudadas, en esas condiciones los actos que produjera la administración serían necesariamente de cumplimiento.

Dicho en otras palabras, producido el fallo de la Corte, a la administración le correspondía cumplir estrictamente las decisiones en él contenidas y a la jurisdicción, efectuar el examen de legalidad de los actos que concretaran el derecho reconocido, cuyo cumplimiento debía efectuar dentro de sus precisos marcos.

La Sala considera pertinente transcribir los siguientes apartes del fallo de la Corte:

Así, pues, será declarado inexequible el artículo 17 de la Ley 6ª de 1992 y también lo serán las artículos 16 y 18 de la misma que, aún que no en caminados a imponer el artículo, están unidos a aquél inescindiblemente pues contemplan la autorización al ejecutivo para emitir los títulos de deuda pública por el monto total de las inversiones forzosas calculadas y las normas de control y sanciones relativas a la obligación hallada inconstitucional.

Debe advertirse que lo dicho no implica que, en el sentir de la Corte toda inversión forzosa decretada por la ley riña per se con la Constitución. En el caso presente ello acontece por cuanto, mirada la verdad sobre el contenido de las disposiciones en controversia, aparece de bulto que se consagró un impuesto bajo la denominación de inversión y que ese impuesto, por sus ya evidenciadas características, encaja íntegramente en el supuesto contemplado por los artículos 338 y 363 de la Carta.

Por otra parte, teniendo en cuenta que al momento de proferir este fallo la mayor parte del tributo que se ha encontrado opuesto a la Constitución ya fue recaudada, con el objeto de realizar la justicia querida por el constituyente volviendo las cosas al estado anterior al quebranto de los preceptos superiores y en busca de la prevalencia del derecho sustancial (C.N., art. 228), se ordenará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes.

Este reintegro resulta apenas natural pues, de no ser así, siendo contrarios a la Carta los preceptos que autorizaban la colocación de los bonos, se tendría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un perjuicio injustificado para las contribuyentes, quienes no están obligados a transferir recursos al erario sino en los casos y por los motivos que disponga la ley. Desaparecida ésta, pierde fundamento el pago y, por ende, si se hubiere efectuado, debe ser restituido para realizar el principio de justicia y hacer operante y vigente el orden justo al que aspira la Constitución. Además, la aludida consecuencia se apoya en el principio de la buena fe.

No desconoce la Corte que el gobierno al proponer el tributo y el Congreso al aprobar las disposiciones en referencia, tuvieron en cuenta importantes finalidades de interés colectivo, especialmente en las áreas de desarrollo social y seguridad interna, que dieron precisamente su nombre a los bonos cuya emisión se autorizaba”.

La Sala concuerda con el criterio del tribunal en el sentido de que si la Corte hubiese tenido la intención ordenar la devolución con indexación o actualización alguna, lo habría dicho expresamente. En efecto, no cree la Sala que el silencio del fallo sobre el particular corresponda a olvido o inadvertencia de esa corporación, pues el tema fue abordado en el fallo al analizar el carácter tributario de las disposiciones acusadas y advertir que a pesar de que en ellas se consagraba un empréstito interno, realmente creaban un impuesto y no una inversión observándose que la motivación de la sentencia, no se encuadra en el terreno aludido por la actora, más bien la extremada concisión con que fue abordado el tema, como se desprende del tono perentorio e inequívoco de sus considerandos, excluye cualquier ambigüedad, pues la conclusión fue que...

“...las normas atacadas crean en realidad un impuesto por cuanto, prescindiendo totalmente de la voluntad de los sujetos pasivos —que sería natural en el caso de celebrarse un contrato de empréstito— establecen a cargo de ellos la obligación de trasladar a favor del Estado una suma de dinero calculada sobre las mismas bases y por el mismo período de un tributo, pues “...los obligados (...) aplicarán el veinticinco por ciento (25%) al impuesto de renta y complementarios que estaban obligados a presentar durante el año de 1992”. Lo es, además, porque el traslado de tales recursos al tesoro público es definitivo, ya que, si bien se estipula un término de redención de los bonos, éstos “...se redimirán por su valor con el pago de impuestos, retenciones, sanciones y anticipos (destaca la Corte) durante el año 1988” (L. 6ª/92, art. 17). En virtud de la misma norma, el supuesto inversionista” no resulta favorecido con ninguna clase de interés —lo cual excluye absolutamente que las fondos se entreguen a titulo de inversión— y ni siquiera percibe un elemental reconocimiento por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda durante los seis años en que tales recursos permanecen en manos del Estado. Se trata, pues, de una “carga económica exigida a los administrados para atender necesidades del servicio público sin que tenga correspondencia en beneficios o compensaciones particulares y específicas a favor de ellos” y eso es un impuesto si se atiende a la definición que en los precedentes términos ha hecho de esta forma contributiva el Consejo de Estado (Cfr., Sent., ago. 29/90. M.P. Simón Rodríguez Rodríguez)”.

Así mismo, en los fundamentos esgrimidos como justificación a la decisión de disponer la devolución de los dineros recaudados, ponderó la corporación el hecho de que para la época del fallo ya se había realizado el recaudo hallado contrario a la Carta y dispuso “la inmediata devolución de las sumas pagadas por los contribuyentes”, expresión que indica para perentoriedad, esto es, ya, sin dilaciones, justamente prevenir contingencias y evitar perjuicios económicos a los contribuyentes y para volver las cosas al estado anterior, con prontitud.

En forma concordante con la valoración de la circunstancia antes anotada, en la parte resolutiva se ordenó “al Ministerio de Hacienda y Crédito Público REINTEGRAR, en un término que no podrá ser superior a seis (6) meses contados a partir de la comunicación de esta sentencia, la totalidad de las sumas recaudadas por concepto de la aplicación del artículo 17 de la Ley 6ª de 1992”, ésto es, se fijó un plazo perentorio para devolver el monto total de lo invertido por cada contribuyente, todas las sumas pagadas por cada uno, sin dilaciones y como realización del principio de justicia, que la Corte concretó en la devolución así ordenada, pero sin ir más allá.

Se repite entonces, que de la referida expresión no se deduce la inteligencia que le atribuye la actora, en el sentido de que esa totalidad se refiere a que para ser el mismo valor, debe indexarse, pues tal posición no fue la asumida por la Corte.

Tal aspecto de la devolución tendría que haber sido expresamente ordenado en el citado fallo, cuyo cumplimiento constituye el fundamento de la reclamación impetrada y no un simple criterio. Una obligación en tal sentido no sólo debe surgir nítidamente de sus considerandos sino que se requiere su consignación expresa en la parte resolutiva, previsiones que no se encuentran en el citado fallo, que realmente constituye el sustento material y jurídico de la devolución.

Razón por la cual la Sección en esta oportunidad al estudiar la legalidad de los actos no puede verificar aspectos distintos a la nulidad misma de los actos acusados. Por lo anterior los razonamientos jurídicos y económicos formulados por la actora no resultan aplicables en relación con los actos demandados por cuanto ellos fueron expedidos en cumplimiento de expresos mandatos establecidos en la citada sentencia y decreto.

El fallo proferido por esta corporación el 18 de marzo de 1993 en el juicio 4379 al que alude la actora no se refirió a ajustes del poder adquisitivo de la moneda, sino al alcance de la potestad reglamentaria del presidente frente a la ley en cuanto a los conceptos de “valor” y “valor nominal” pronunciamiento que no incide en la legalidad de los actos acusados en este juicio.

De lo anterior se concluye que no existió vulneración del derecho reconocido a la actora en el tantas veces citado fallo de la Corte Constitucional.

En relación con el aspecto de la responsabilidad del Estado fundamento de la petición subsidiaria de “reparación del daño”, cabe efectuar las siguientes anotaciones.

Es claro que por la vía de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el afectado con un acto administrativo que considera ilegal, no sólo puede pedir su nulidad sino el restablecimiento de su derecho, en el cual puedan encajar, fuera de ciertas prestaciones, el reconocimiento de los perjuicios causados con el mismo. Es acción de nulidad y restablecimiento cuando el daño lo produce un acto.

Por ello dentro de la acción subjetiva se puede pedir el juzgamiento de la legalidad del acto y que se restablezca su derecho o se indemnice por los perjuicios que éste haya causado.

Si como lo precisa la actora, el objeto de la acción es la reparación del daño causado por la retención arbitraria durante varios meses de unos dineros, desde ya cabe destacar, que no existe nexo de causalidad entre los actos demandados y el “daño antijurídico” producido por la “retención ilegal de los dineros...”, pues los actos aquí acusados simplemente decidieron una petición de ajuste monetario, mas no pueden considerarse como los causantes del perjuicio reclamado, para que en tal caso producida su nulidad, procediera el consiguiente restablecimiento del derecho en la forma impetrada.

La causa del daño según lo manifiesta la actora fue la “retención de dineros” durante el lapso comprendido entre el 14 de agosto de 1992 y el 2 de junio de 1993, pues la orden de la Corte no se cumplió a cabalidad con la simple devolución del valor nominal de la “inversión forzosa”.

Sin embargo se observa que en rigor, de los actos acusados no se derivó el perjuicio reclamado. Lo que resulta evidente es que de haber sido irrogado perjuicio o daño a la actora, su fuente no lo fue la expedición de los actos demandados, pues como se plasmó a lo largo de esta providencia, la suscripción de los bonos fue el efecto del acatamiento de la ley que así lo dispuso; su permanencia en poder del erario público tuvo fundamento y respaldo legal, no fue entonces la consecuencia de la expedición de los actos administrativos debatidos.

Diferente es la situación, de que por el hecho de haber sido declarada inexequible la normatividad que fundó la permanencia de los dineros en poder de la Nación y que conforme a las consecuencias que la misma Corte le fijó a tal pronunciamiento, se dispusiera el reintegro de la totalidad de las sumas recaudadas, decisión que fue acatada por la administración dentro del plazo fijado perentoriamente y en la forma atrás anotada, al aprobar la compensación conforme también al Decreto 841 de 1993, de la suma pagada por la actora en cuantía de $ 8.237.852.000 a la tercera cuota del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable de 1992, según Resolución 20311 de 25 de octubre de 1993.

Consecuencialmente, no se evidencia configurada la retención entendida como efecto de “detener, conservar, guardar en sí” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua vigésima edición), del monto de la inversión forzosa, que originara la obligación de reparar un perjuicio irrogado a la actora.

Conforme a lo procedente, la Sala procederá a confirmar el fallo apelado.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. RECONÓCESE personería a la Dra. Elizabeth Whittingham García para representar a la Nación.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

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