Sentencia 8357 de octubre 30 de 1997 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

DECLARATORIA DE LA HUELGA

SINDICATOS HABILITADOS

EXTRACTOS: «La sociedad Unión Industrial y Astilleros Barranquilla, Unial S.A., por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó ante el Consejo de Estado-sección segunda, la nulidad de las resoluciones 004809 de 27 de octubre de 1992, proferida por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, mediante la cual se resuelve no acceder a la declaratoria de ilegalidad de la huelga realizada por los trabajadores de la Empresa Unial S.A. y, la 000210 de 26 de enero de 1993, expedida por el mismo funcionario, por medio de la que confirma en toda y cada una de sus partes la Resolución 004809 anteriormente mencionada.

(...).

El meollo de la cuestión consiste en dilucidar si para el 6 de julio de 1991, fecha en que la asamblea general del Sindicato de Empleados y Obreros de la unión industrial y astilleros de Barranquilla “Sindunial”, optó por la declaratoria de huelga, éste (el sindicato), contaba con la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa.

(...).

La potestad conferida por el artículo 451 del Código Sustantivo del Trabajo, al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de declarar ilegal un cese de actividades, es una facultad reglada, no discrecional, toda vez que la conducta del respectivo funcionario está determinada de antemano por la propia ley, la cual no le otorga tan amplio marco de libertad para actuar y para decidir acerca de la medida que se va a adoptar.

De suerte que, bajo esta perspectiva, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, ha debido limitarse a establecer el número de trabajadores de la empresa y el número de trabajadores afiliados al sindicato, en orden a determinar si se estaba frente a un sindicato mayoritario, con capacidad y facultado para declarar la huelga legalmente.

Las disquisiciones que se hacen en las resoluciones impugnadas, según las cuales, se exonera al sindicato de la responsabilidad de conocer el número de trabajadores con que cuenta la empresa, con fundamento en el principio de la buena fe, del cual se deriva el del “error comunis facit jus”, no son válidas en este tipo de actos, por cuanto, se reitera, se está frente a una potestad reglada, según la cual a las autoridades del trabajo sólo les cabe entrar a puntualizar si se configuran unos supuestos para derivar de allí una consecuencia determinada, independientemente de condiciones subjetivas, intrínsecas o personales que conduzcan al conocimiento de ciertos hechos.

Con el argumento expuesto por el ministerio le bastaría a cualquier organización sindical minoritaria argumentar que desconoce el número de trabajadores de la empresa, para declarar ilegalmente una huelga.

No obstante lo anterior, los actos acusados no se anularán, habida cuenta que la inspección judicial realizada en sede jurisdiccional tanto en las instalaciones de la empresa como del sindicato respectiva, permite desvirtuar las conclusiones a que se llegó en el censo efectuado por el Ministerio de Trabajo. En efecto, de acuerdo con las actas de la referida diligencia, se puede determinar, con fundamento en la nómina de trabajadores exhibida por la empresa y en la relación de descuentos del sindicato, que para el período comprendido entre el 4 y 10 de julio de 1991 (recuérdese que la huelga fue votada el 6 de julio), Unial S.A., contaba con 144 trabajadores no administrativos; 108 empleados administrativos y 13 funcionarios de dirección, que sumados contabilizan 265 trabajadores (fls. 33 a 35 del cuaderno Nº 2), de los cuales 134 eran afiliados al sindicato, aspecto este sobre el cual no hay discusión en el proceso, puesto que tanto el demandante como el tercero interviniente, coinciden en el número.

Así las cosas, fuerza concluir que el Sindicato de Empleados y Obreros de la Unión Industrial y Astilleros de Barranquilla, concluida la etapa de arreglo directo, sin haberse llegado a un acuerdo, al agrupar más de la mitad de los trabajadores de la empresa, podía válidamente, por mayoría absoluta de los miembros de su asamblea, votar la huelga.

Antes de la Ley 39 de 1985, para que la huelga fuera válidamente decretada, debía ser votada por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o por la asamblea general del sindicato o sindicatos a que estuvieran afiliados más de la mitad de los trabajadores de la empresa. Ello tenía varias implicaciones, esto es, que ante la no presencia del sindicato en la empresa, sólo la mayoría, mitad más uno, de los trabajadores no sindicalizados que hubieren presentado a su empleador un pliego de peticiones, podían votar válidamente la huelga, así, en una empresa de quinientos (500) trabajadores, la huelga sería válida con el voto de 251. Pero si en la misma empresa existía sindicato y éste tenía como afiliados a más de la mitad de los trabajadores (251 en el ejemplo propuesto), la huelga la votaba la asamblea de dicha organización, también con la mayoría de los afiliados, esto es con 126, e igualmente era válida por ser la voluntad de las mayorías. Obsérvese cómo surge pues, gran diferencia en cuanto a mayorías se refiere, lo cual pugna con la destinación democrática reconocida a los grupos mayoritarios. La norma fue altamente cuestionada no sólo por esta desigualdad democrática frente a una misma determinación, la huelga, sino porque se consideraba lesiva de un derecho consolidado en cabeza de las mayorías. Así las cosas, cuando en la empresa existiera sindicato, pero éste no contara como afiliados a la mayoría de los trabajadores, según la norma expuesta, no podía decretar válidamente la huelga, de donde se concluía que para el sindicato minoritario en este caso, la negociación se veía troncada, puesto que no había acto alguno que fuera sustitutivo de una huelga que no estaba a su alcance. En estas condiciones se produjo la tantas veces citada Ley 39 de 1985, que acabó con el fenómeno expuesto pero produjo otro no menos complejo, en cuanto a mayorías decisorias se refiere, frente a la validez de la huelga; así se dijo en el artículo en estudio que la huelga o el tribunal de arbitramento, serán decididos por la asamblea que conformarán los trabajadores directamente comprometidos en el conflicto. Y ¿a quiénes se les considera directamente comprometidos en el conflicto? A quiénes han presentado el pliego o a quiénes van a beneficiarse de los resultados?

Si lo primero, entonces un sindicato minoritario frente a la nueva ley, ya podía votar válidamente la huelga, o si por el contrario no podía ser esta determinación sino el resultado de unas mayorías, ya fueran los trabajadores sindicalizados o no, y entonces tampoco se habrá conseguido nada con la nueva ley. Tales complejidades hicieron que se produjera el Decreto Reglamentario 477 de 1986 que estatuyó lo siguiente:

“ART. 1º—Concluida la etapa de mediación, sin que las partes hubieren logrado acuerdo total sobre los puntos materia del diferendo, se realizará una asamblea general de los trabajadores afiliados a la entidad sindical a través de la cual se hubiere promovido el conflicto, o de los trabajadores no organizados si fueren éstos quienes lo plantean, a través de la presentación y trámite legal del respectivo pliego de peticiones, asamblea que deberá tomar la decisión de optar entre la declaratoria de la huelga o la solicitud al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio.

En caso de que los trabajadores pertenecientes al sindicato o sindicatos directamente comprometidos en el conflicto, no alcanzaren a reunir la mayoría absoluta de los trabajadores permanentes de las empresas o establecimientos respectivos, no podrán declarar la huelga y por consiguiente sí tendrán la facultad de solicitar la convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio. Si tales trabajadores no hicieren uso de esta facultad, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podrá convocar el mencionado tribunal, con el fin de dar solución definitiva al conflicto promovido por la presentación del pliego de peticiones, en armonía con el artículo 9º y demás disposiciones concordantes del Código Sustantivo del Trabajo.

La huelga o la solicitud de tribunal de arbitramento serán decididas dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la terminación de la etapa de mediación en votación secreta y por la mayoría absoluta de los trabajadores sindicalizados que deben integrar tal asamblea, en su condición de directamente comprometidos en el conflicto.

Antes de celebrarse la asamblea se dará aviso a las autoridades del Ministerio de Trabajo para que éstas puedan presenciar y comprobar su desarrollo. Este aviso deberá darse con una antelación no inferior a cinco (5) días hábiles”.

Como se ve el Decreto 477, al reglamentar la Ley 39 de 1985, no hizo sino regresar al antiguo sistema en cuanto a la votación de la huelga o la escogencia del tribunal de arbitramento, pues si se trata de trabajadores no sindicalizados, la huelga será votada por la mayoría de ellos, y frente a la existencia de sindicato o sindicatos, ellos tienen que tener como afiliados la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, para que puedan decretar válidamente la huelga, pues es entendido que en presencia de un sindicato minoritario no hay titularidad de este derecho, debiendo por lo tanto tener que recurrir al arbitramento obligatorio siendo ésta sí, una innovación implantada por la ley citada.

Sin embargo, tampoco en estas circunstancias podía llegarse al tribunal de arbitramento, porque ésta es una determinación de las mayorías, de suerte que cuando el Decreto 477 de 1986, reglamentario de la Ley 39 de 1985, le dio a los sindicatos minoritarios la facultad de llegar al arbitraje, cuando dijo que “en caso que los trabajadores pertenecientes al sindicato directamente comprometidos en el conflicto no alcancen a reunir la mayoría absoluta de los trabajadores permanentes de las empresas o establecimientos respectivos, no puedan declarar la huelga y por consiguiente sí tendrán facultad de solicitar la convocatoria de un tribunal de arbitramento obligatorio...”, estaba contrariando tanto al artículo 9º de la misma Ley 39, como al numeral 2º del artículo 3º de la Ley 48 de 1968, consagratoria de la constitución arbitral, como derecho consolidados en unas mayorías (esta Corporación, mediante sentencia del 3 de septiembre de 1992, recaída dentro del expediente 1618, decretó la nulidad del inciso 2º, del artículo 1º del Decreto 477 de 11 de febrero de 1986).

De tiempo atrás, se venía cuestionando la efectividad de lo que en principio se llamó etapa de conciliación pues se expusieron argumentos en favor y en contra, los primeros para decir que era conveniente en cuanto se brindaba una nueva oportunidad a las partes, con nuevos participantes, toda vez que no podían ser conciliadores los mismos que habían participado en la etapa de arreglo directo y que en esas condiciones era más fácil ajustar las diferencias persistentes en la etapa anterior; y los segundos decían que era una etapa inoficiosa y sobrante, pues a esa altura de la negociación los criterios e ideas ya se encontraban polarizados y en esas condiciones la etapa de conciliación no venían a ser sino una prolongación de la de arreglo directo y por tanto todo lo que se pretendía era retardar la negociación. Así las cosas se produjo la Ley 39 de 1985 que cambio la conciliación por la mediación etapa que contaba con la intervención obligatoria del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a través de funcionarios idóneos y experimentados en la materia, pero tampoco ella dio los resultados que se esperaban, pues en fin de cuentas siguió primando el criterio y voluntad de las partes negociadoras como quiera que el ministerio, no obstante la facultad de proponer fórmulas de solución suficientemente motivadas y claras, no tenía la capacidad impositiva, pues quedaba de todas maneras a la voluntad de las partes aceptar o no dichas fórmulas. Quizá por esa inoperancia de una y otra etapa, en la Ley 50 se tomó la determinación de eliminarla y de allí que hoy terminada la etapa de arreglo directo, la huelga o solicitud de arbitramento serán decididas dentro de los diez (10) días siguientes, mediante votación personal e indelegable por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa, o por la asamblea general de los afiliados al sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de aquellos trabajadores, es decir, retomó el sistema que se empleaba antes de la Ley 39 de 1985 y de su Decreto Reglamentario 477, pero creándole algunas innovaciones como la sumatoria de los votos emitidos en cada una de las asambleas, en caso que los trabajadores laboren en más de un municipio, en donde deberán celebrarse igualmente las asambleas respectivas y en la forma ya prevista. De otra parte, es bueno advertir que se continúa con la obligación, por parte de los trabajadores interesados en la votación de la huelga de dar aviso a las autoridades del trabajo, con una antelación no inferior a cinco (5) días, para que puedan presenciar su desarrollo.

Finalmente, vale la pena señalar que mediante Decreto 2519 de 1993, se dispuso:

“ART. 1º—De la convocatoria a la asamblea. La asamblea para optar por la huelga o tribunal de arbitramento de que trata el artículo 444 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 61 de la Ley 50 de 1990, será convocada por el sindicato o sindicatos que agrupen más de la mitad de los trabajadores de la empresa.

Cuando el sindicato o sindicatos no reúnan más de la mitad de los trabajadores de la empresa, éste o éstos convocarán a la totalidad de los trabajadores de la misma. Si en la empresa no existiere sindicato, la convocatoria podrá hacerse por los delegados de los trabajadores a que se refiere el artículo 432 del Código Sustantivo del Trabajo”.

En estas condiciones, no se requiere abundar en razonamientos adicionales para llegar a establecer que el Sindicato de Empleados y Obreros de la Unión Industrial y Astilleros de Barranquilla “Sindunial”, al momento de optar por la huelga, contaba entre sus afiliados con la mayoría de los trabajadores de la empresa, razón por la cual no se vulneraron los artículos 444 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo, ni las demás disposiciones invocadas en la demanda, al expedirse las resoluciones impugnadas».

(Sentencia de octubre 30 de 1997. Expediente 8357 Consejero Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro).

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