Sentencia 8428 de abril 14 de 2005 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: 11001-03-24-000-2002-0386-01 (8428)

Consejero Ponente:

Dr. Camilo Arciniegas Andrade

Autoridades nacionales

Actor: Claudia Ángela Navarro Acevedo

Bogotá, D.C., catorce de abril de dos mil cinco.

EXTRACTOS: «I. La demanda

Fue presentada el 4 de octubre de 2002 en los siguientes términos:

1. El acto acusado.

El artículo 9º del Decreto 2223 de 5 de diciembre de 1996 (1) es del siguiente tenor:

“ART. 9º—Reclamación. Ámbito de aplicación de los artículos 154, 158 y 159 de la Ley 142 de 1994 y del artículo 123 del Decreto-Ley 2150 de 1995. Toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene obligación de resolver las peticiones, quejas y recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos dentro del término de 15 días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió de la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable a él. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que la entidad prestadora del servicio adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

PAR. 1º—Para efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica de “petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario.

PAR. 2º—En ejercicio de la colaboración armónica de las entidades, todos los usuarios de los servicios públicos podrán radicar su reclamación dirigida a la intendencia regional de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios de la zona a que corresponda, por conducto de la alcaldía o personería de su municipio, las cuales procederán a dar traslado inmediato a dicha entidad.

El intendente regional exigirá, la efectiva resolución de la reclamación presentada por el suscriptor o usuario, ante las empresas de servicios públicos”.

(...).

VI. Consideraciones

Antes de entrar a analizar los cargos es preciso examinar si opera la situación de cosa juzgada que alega la defensa.

• Los cargos por violación a los artículos 113, 114, 121, 150, 189 y 370 de la Constitución Política, 41 del Código Contencioso Administrativo y 79 de la Ley 142 de 1994.

Encuentra la Sala que la sentencia de 18 de marzo de 1999 (M.P. Juan Alberto Polo Figueroa) (3) estudió la validez del artículo 9º del Decreto 2223 de 1996, por cargos de violación a los artículos 113, 114, 121, 150 numerales 2º y 8º, 152, 189 numerales 10 y 11, 370 de la Constitución Política; 41, 42 y 60 del Código Contencioso Administrativo; y 79 numeral 16 y 105 numeral 3º de la Ley 142 de 1994.

En un examen global la decisión descartó la imputada violación de los artículos 113, 114, 121, 150, 189 y 370 de la Constitución Política, 41 del Código Contencioso Administrativo y 79 de la Ley 142 de 1994 por considerar lo siguiente:

“4. Examen de los cargos

Respecto de que el Presidente de la República ejerció una competencia que no le corresponde o la ejerció en exceso o con extralimitación, cabe considerar, como ya se analizó, que al expedir el Decreto 2223 de 1996 aquel no invadió competencia alguna de la rama legislativa, por la sencilla razón de que dicho decreto no es un código, ni las normas que él contiene sobre resolución de peticiones y silencio administrativo positivo, en modo alguno modifican o derogan el Código Contencioso Administrativo, porque tales disposiciones forman parte de un procedimiento especial, previsto por la Ley 142 de 1994, para regular el ejercicio del derecho de petición en sede de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios. Con anterioridad esta Sala había dejado en claro que “... por vía del reglamento de la ley se pueden regular procesos administrativos con carácter especial, o sea, de manera paralela o complementaria al Código Contencioso Administrativo, sin que ello implique violación de norma superior, siempre y cuando la ley lo requiera o lo prevea” (4) .

La Sala negó la nulidad del acto acusado, configurándose así la cosa juzgada con respecto a los cargos por violación de las normas examinadas en el fallo aludido, toda vez que el inciso segundo del artículo 175 Código Contencioso Administrativo establece que la sentencia que niegue la nulidad solicitada produce cosa juzgada erga omnes en relación con la causa petendi. Al hacer una comparación con las normas citadas por los actores y su concepto de violación, se advierte que en ambos procesos se acude a los mismos fundamentos legales.

Lo anterior puesto que se ha dicho que, demarcado el campo jurídico del proceso administrativo con la referencia de las normas violadas y su concepto de violación, la sentencia tiene carácter de cosa juzgada en relación con la pretensión y los fundamentos jurídicos aducidos, puesto que tratándose de justicia rogada, no puede el fallador extenderse al examen de otra normativa susceptible de haberse violado con el acto acusado (5) .

Dicha excepción debe declararse probada puesto que no es posible volver sobre una decisión tomada en sentencia firme, en otro proceso, garantizando así la estabilidad y la seguridad propia de la esencia del orden jurídico. Por otro lado, se tiene como presupuesto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y decidió con la plenitud de las formas propias del juicio (6) .

Así, debe reconocerse probada la excepción de cosa juzgada, respecto de estas recusaciones.

• El cargo que alega violación de los artículos 158 de la Constitución Política y 154, 158 y 159 de la Ley 142 de 1994.

Debe tenerse en cuenta que cuando se expidió el artículo 9º del Decreto 2223 de 1996, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994 ya había sido modificado por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, vigente según su artículo 152 a partir de su fecha de publicación (dic. 5/95), que establecía expresamente que la expresión genérica petición comprendía las peticiones en interés particular, los recursos y quejas presentados por el suscriptor o usuario.

La imputada violación del artículo 158 de la Constitución Política carece de fundamento, pues el deber de conservar la unidad de materia se predica de los proyectos de ley, y no es extensible a los decretos reglamentarios, expedidos en ejercicio de la potestad otorgada al Presidente de la República en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.

El acto acusado tampoco viola los artículos 154, 158 y 159 de la Ley 142 de 1994 al determinar que opera el silencio administrativo positivo respecto de las peticiones y quejas no contestadas por las empresas prestadoras de servicios públicos en el término de quince (15) días, pues se ciñe en un todo al ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo definido por el legislador extraordinario en el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, como lo precisó esta corporación en el precedente aludido:

“Ahora bien, para establecer si el Presidente de la República se excedió o extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria que le acuerda la Constitución en el artículo 189, numeral 11, que le permite expedir decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes, se hace imprescindible examinar si existía una disposición superior, una ley que pudiese ser reglamentada y si esa reglamentación se hacía necesaria, dado que los límites de la potestad reglamentaria están dados por la necesidad de reglamentar la ley, esto es, de darle desarrollo legal y por la competencia(7) .

En cuanto a lo primero, el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, dispone:

“ART. 158.—Del término para responder el recurso. La empresa responderá los recursos, quejas y peticiones dentro del término de quince (15) días hábiles a partir de la fecha de su presentación. Pasado ese término, y salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora, o que se requirió de la práctica de pruebas, se entenderá que el recurso ha sido resuelto en forma favorable”.

Esta disposición fue ampliada por el artículo 123 del Decreto 2150 de 1995, dictado en virtud de facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo 83 de la Ley 190 de 1995, por lo cual tiene fuerza de ley, y, tanto a la Ley 142 de 1994 como a él, por no haber sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debía sujetarse el Presidente de la República al expedir el Decreto 2223 de 1996. Su texto es el siguiente:

“ART. 123.—Ámbito de aplicación de la figura del silencio administrativo positivo, contenida en el artículo 185 (sic) de la Ley 142 de 1994. De conformidad con lo establecido en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, toda entidad o persona vigilada por la Superintendencia de Servicios Públicos, prestadora de los servicios públicos domiciliarios de que trata la citada ley, tiene la obligación de resolver las peticiones, quejas o recursos que presenten los suscriptores o usuarios en desarrollo de la ejecución del contrato de servicios públicos, dentro de un término de quince (15) días hábiles, contados a partir de la fecha de su presentación.

Pasado ese término, salvo que se demuestre que el suscriptor o usuario auspició la demora o que se requirió la práctica de pruebas se entenderá que la petición, queja o recurso ha sido resuelto en forma favorable. Dentro de las setenta y dos (72) horas siguientes al vencimiento del término de los quince (15) días hábiles, la entidad prestadora del servicio público domiciliario reconocerá al suscriptor o usuario los efectos del silencio administrativo positivo. Si no lo hiciere, el peticionario podrá solicitar de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la imposición de las sanciones a que haya lugar conforme a la ley, sin perjuicio de que ella adopte las decisiones que resulten pertinentes para hacer efectiva la ejecutoriedad del acto administrativo presunto.

PAR.—Para los efectos del presente capítulo, se entiende que la expresión genérica “petición”, comprende las peticiones en interés particular, así como las quejas y los recursos que presente un suscriptor o usuario”.

De esta manera existía materia reglamentable, observándose que es poco lo que difiere la norma reglamentada de la reglamentación, pues en realidad en esta solo se agrega el parágrafo 2º, para posibilitar la presentación de las reclamaciones dirigidas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pudiendo hacerlo ante la alcaldía o personería del respectivo municipio (negrilla fuera del texto).

Este aspecto nuevo, previsto en la motivación del Decreto 2223 de 1996, evidencia la necesidad de la reglamentación, en cuanto permite al ciudadano y a las entidades una mayor participación dentro de los compromisos, en materia de servicios públicos, adquiridos por el Gobierno Nacional al suscribir el Pacto social de productividad, precios y salarios (num. 3º, lit. D, fls. 100 y ss.), participación esta que se enmarca dentro de los postulados constitucionales que la consagran (Carta, arts. 1º, 2º y 369). Pero no por nuevo es ajeno al contenido implícito de las normas reglamentadas, en cuanto se refiere al modo o la forma en que los usuarios pueden presentar sus reclamaciones, peticiones o recursos.

Todo lo anterior permite concluir que el Presidente de la República, al expedir el decreto acusado lo hizo en virtud de una potestad que le es propia y que, en modo alguno, se excedió o extralimitó en el ejercicio de esa potestad constitucional, razones por las cuales se denegarán las pretensiones de la demanda”.

En conclusión, el artículo 9º del Decreto 2223 de 1996, como lo afirma la defensa, es una herramienta que especifica las pautas para la efectividad de los derechos y prerrogativas concedidas al usuario en sede de la empresa. Efectivamente, dicho acto no es otra cosa que el desarrollo de lo establecido en los artículos 154, 159, y especialmente, en el artículo 158 de la Ley 142 de 1994, en cuanto a los términos para resolver los recursos, los efectos de la falta de pronunciamiento de la empresa y la publicidad de sus decisiones, con la intención de garantizar al usuario una defensa real y efectiva.

De suerte que el cargo no puede prosperar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE probada la excepción de cosa juzgada respecto de los cargos por violación de los artículos 113, 114, 121, 150, 189 y 370 de la Constitución Política; 41 del Código Contencioso Administrativo; y 79 numeral 16 de la Ley 142 de 1994.

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

3. En firme esta decisión y previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 14 de abril de 2005».

(1) Publicado en el Diario Oficial 42936 de 10 de diciembre de 1996, página 1.

(3) Ibídem.

(4) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 12 de septiembre de 1996.

(5) Sentencia de 30 de julio de 1993, M.P. Dr. Yesid Rojas Serrano (actor: Carlos Femando Ossa Giraldo), expediente 2262.

(6) Sentencia de 13 de diciembre de 1999, M.P. Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros (actor: Ministerio de Minas), expediente 6976.

(7) Consejo de Estado, sentencia de 17 de febrero de 1962, M.P. Carlos Gustavo Arrieta.

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