Sentencia 8482 de mayo 8 de 1998 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Expediente 8482

Consejero Ponente:

Dr. Germán Ayala Mantilla

Actor: Álvaro Efraín Casas Ortíz, nulidad Decreto 890 de 1997. Gobierno Nacional

Fallo

Se decide la acción de nulidad impetrada por Álvaro Efraín Casas Ortiz contra el Decreto 890 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional.

Santafé de Bogotá, D.C., ocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

Acto acusado

Se trata del artículo 2º del Decreto 890 de 1997, expedido por el Gobierno Nacional, en los apartes que se transcriben y se resaltan.

ART. 2º—Establecimientos comerciales. Los establecimientos comerciales organizados para la venta y entrega material de bienes dentro o fuera de la zona afectada por la catástrofe, podrán gozar de las exenciones del impuesto sobre la renta y complementarios, siempre y cuando no menos del ochenta por ciento (80%) de los bienes enajenados por el establecimiento comercial sean producidos en alguno de los municipios afectados por la catástrofe.

También gozarán de la exención, aquellos establecimientos comerciales organizados para la venta y entrega material de bienes dentro de la zona afectada, en los cuales sus ventas sean efectuadas al detal y pertenezcan a productos de la canasta familiar.

Para los efectos previstos en este artículo, los establecimientos comerciales deberán contar con la infraestructura física y operativa necesaria para el almacenamiento y comercialización de los productos. Además deberán llevar inventario permanente de sus productos y únicamente podrán enajenar a través del establecimiento comercial, los bienes que físicamente hayan ingresado previamente al mismo.

El revisor fiscal o contador público, si no existe la obligación legal o estatutaria de nombrar revisor fiscal, certificará mensualmente los movimientos del inventario permanente correspondiente a los bienes ingresados físicamente al establecimiento ubicado en la zona afectada y enajenados por éste.

PAR. 1º—Para efectos de lo dispuesto en este artículo, no se consideran bienes producidos en la zona, aquellos que resulten de procesos de ensamble, maquila o actividades intermedias de la producción.

PAR. 2º—Los proveedores del establecimiento comercial, deberán expedir por cada venta que realicen a éste, un certificado suscrito por el representante legal y el revisor fiscal, o el contador público, si no existe la obligación legal o estatutaria de nombrar revisor fiscal, en el cual conste que los productos enajenados son producidos en alguno de los municipios de la zona de la catástrofe.

PAR. 3º—Los establecimientos comerciales deberán conservar en la contabilidad, las certificaciones de que trata este artículo, por el término del artículo 632 del estatuto tributario (resalta el accionante).

(...).

Consideraciones

Se discute en esta instancia la legalidad de los aportes del artículo 2º del Decreto 890 de 1997, a los cuales acusa el accionante de vulnerar los artículos 2º y 4º de la Ley 218 de 1995, por exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Para resolver se considera:

Procede la Sala al estudio de los cargos formulados por el accionante.

En primer lugar, precisa la Sala que en relación con solicitud de nulidad del parágrafo 2º del artículo segundo del Decreto 890 de 1997, la Sala no hará pronunciamiento puesto que el accionante no sustento el concepto de la vulneración contra dicha norma, sino que se limitó a manifestar que “al no ser procedente la exigencia de estos dos requisitos, por sustracción de materia sería improcedente la exigencia a que hace referencia el parágrafo 2º del citado artículo en comento”.

1. Violación directa del artículo 4º de la Ley 218 de 1995.

Afirma el accionante que los actos demandados vulneran el artículo 4º de la Ley 218 al adicionar los requisitos estipulados por esta norma, exigiendo que los bienes enajenados sean producidos en alguno de los municipios afectados por la catástrofe, que las ventas sean al detal y los productos estén incluidos en la canasta familiar.

Establece el artículo 4º de la Ley 218 de 1995:

“ART. 4º—Modifícase el artículo 4º del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así:

Requisitos para cada año que se solicite la exención:

Para que proceda la exención sobre el impuesto de renta y complementarios de que trata el presente decreto, a partir del año gravable de 1994 los contribuyentes deberán enviar a la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que corresponda a su dominio o asiento principal de sus negocios, antes del 30 de marzo del año siguiente al gravable, los siguientes documentos e informaciones.

1. Certificación expedida por el alcalde respectivo, en la cual conste que la empresa o establecimiento objeto del beneficio se encuentra instalada físicamente en la jurisdicción de uno de los municipios que se refiere al artículo 1º de este decreto.

2. Certificación del revisor fiscal o contador público, según corresponda, en la cual conste:

a) Que se trata de una inversión en una nueva empresa establecida en el respectivo municipio entre la fecha en que empezó a regir el presente decreto y el 31 de diciembre del año 2003;

b) La fecha de iniciación del período productivo de las fases correspondientes a la etapa improductiva, y

c) El monto de la inversión efectuada y de la renta exenta determinada de acuerdo con lo establecido en el presente decreto.

3. Cuando se trate de unidades económicas productivas preexistentes al sismo o avalancha del río Páez, o de empresas o establecimientos que se encuentran en período improductivo o que sean de tardío rendimiento, certificación que determine y precise la fase improductiva o de tardío rendimiento y el año de obtención de utilidades expedida por el Ministerio de Agricultura si se trata de actividades agrícolas o ganaderas, por el Ministerio de Desarrollo Económico si se trata de empresas industriales, comerciales o turísticas o por el Ministerio de Minas y Energía tratándose de actividades mineras”.

De otra parte, el artículo 11 de la misma Ley 218 de 1995 señala:

ART. 11.—Modifícase el artículo sexto del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: Los contribuyentes que se acojan a los beneficios preceptuados por este decreto inscribirán sus libros contables ante la cámara de comercio en la división de fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales que correspondan al lugar de sus actividades económicas; registrarán todas las operaciones relacionadas con el giro ordinario de sus negocios y demostrarán que cumple con la condición de generar el ochenta por ciento (80%) de la producción en la zona afectada.

Cuando se instituyan empresas, sociedades o establecimientos con el ánimo de usarlas fraudulentamente para obtener los beneficios ordenados por este decreto; o aparenten estar ubicadas en las áreas afectadas con el fin de evadir el pago de impuestos, o simulen operaciones para lograr indebidas exenciones, la administración de impuestos y aduanas respectivas desconocerá las rentas exentas solicitadas, los costos y deducciones fingidas e impondrá las sanciones a que haya lugar” (subraya la Sala).

De acuerdo con la norma anteriormente transcrita, encuentra la Sala que no le asiste razón al accionante en cuanto afirma que se está adicionando los requisitos establecidos en la norma superior, al preceptuar que se debe demostrar que el 80% de la producción se genera en la zona afectada, por cuanto un análisis integral de la ley lleva a la conclusión de que esta exigencia, de acuerdo con la norma transcrita, rige para “los contribuyentes”, de manera general, que se acojan a los beneficios señalados, incluidos los establecimientos de comercio que operan independientemente, puesto que el precepto no hace distinción alguna de donde se pueda inferir que para los establecimientos de comercio no rige tal condición.

Analiza la Sala que la intención del legislador al expedir la Ley 218 de 1995, como ya se ha dicho en otras sentencias de la corporación, fue reactivar el proceso productivo en la zona afectada por la catástrofe.

Desde esta óptica, se entiende que el artículo 11 al referirse a la producción, venta y entrega material de bienes, está involucrando todo el ciclo económico en el que los sujetos que intervienen están atados a la producción del 80% de los bienes dentro de la zona, para poder acceder a los beneficios consagrados en la ley, ya sea que actúen como empresa productora con establecimiento de comercio o como establecimiento de comercio donde se realicen las ventas del 80% de la producción.

No es en consecuencia, una invención del decreto reglamentario como afirma el accionante sino que la condición atacada está prescrita en la ley. Es un presupuesto legal para poder acceder a los beneficios consagrados en la ley.

Ahora, en relación con la exigencia de que los productos sean vendidos al detal por los establecimientos comerciales y que correspondan a la canasta familiar, estima la Sala que le asiste razón al accionante en cuanto afirma que imponen nuevos requisitos que restringen los beneficios a los establecimientos comerciales; toda vez que condiciona la modalidad de ventas, al establecer que sean al detal y de productos que pertenezcan a la canasta familiar por cuanto éstas gozan de la exención de acuerdo con la ley.

Interpretando armónicamente el artículo 2º demandado se encuentra que el inciso 1º se refiere a que, podrán gozar de las exenciones del impuesto sobre la renta y complementarios los establecimientos comerciales organizados para la venta y entrega material de bienes dentro o fuera de la zona afectada, siempre y cuando no menos del ochenta por ciento (80%) de los bienes enajenados, sean producidos en alguno de los municipios afectados por la catástrofe.

Inciso que corresponde a lo establecido en los artículos 4º y 11 de la ley reglamentada. En el inciso 2º, se estableció que, gozarán de esa exención los establecimientos comerciales organizados para la venta y entrega material de bienes dentro de la zona afectada, en los cuales sus ventas sean efectuadas al detal, y de productos la canasta familiar.

No le asiste razón a la demandada al manifestar que se está dando la posibilidad de que los pequeños tenderos, que venden al detal productos de la canasta familiar, sean acreedores de los beneficios tributarios establecidos en la ley precitada, por cuanto éstos están incluidos dentro de los establecimientos de comercio, dado que la ley no hace ninguna diferenciación ni categorización dentro de los mismos.

En efecto, establece el artículo 2º de la Ley 218:

“...Estarán exentas del impuesto de renta y complementarios las nuevas empresas agrícolas, ganaderas, microempresas, establecimientos comerciales, industriales, turísticos, las compañías exportadoras y mineras...

...Gozarán del mismo beneficio las unidades económicas productivas precisadas en el inciso primero de este artículo que, preexistiendo al fenómeno natural y por causa de éste...”.

No existe argumento que permita inferir que los establecimientos de comercio que vendan al detal y no se encuentren inmersos dentro de los “establecimientos de comercio” a que se refiere el artículo transcrito de la Ley 218 de 1995, pues como se observa en esta disposición superior no se hace distinción alguna entre el tipo de ventas, ya sea al por mayor o al detal de la cual se deduzca su exclusión.

No ocurre lo mismo con la condición de que los productos vendidos correspondan a productos de la canasta familiar, puesto que mediante el decreto acusado se estaría modificando la norma reglamentada, al imponer limitaciones no previstas en ella.

En conclusión, el inciso acusado está modificando la ley, puesto que condiciona el beneficio de la exención consagrado en los artículos 2º, 4º, y 11 de la ley reglamentada a que los productos vendidos correspondan a la canasta familiar.

Prospera parcialmente el cargo, en consecuencia se declarará la nulidad de la expresión, “y pertenezcan a productos de la canasta familiar” contenida el inciso segundo del artículo demandado.

2. Violación directa del artículo 2º de la Ley 218 de 1995.

Afirma el accionante que los apartes demandados quebrantan el artículo 2º de la Ley Páez por cuanto esta norma únicamente excepcional del beneficio a las empresas que se dedican a la exploración y explotación de hidrocarburos, mientras que el decreto reglamentario incluye a las empresas que se dedican al proceso de ensamble y a la maquila o actividades intermedias de producción.

Considera la Sala que, en relación a esta restricción, como lo reconoce el mismo apoderado de la demandada, sí se está excediendo el ejecutivo en el ejercicio de la potestad reglamentaria, en cuanto a que está limitando el beneficio consagrado en la norma superior al establecer que los procesos de ensamble, maquila o actividades intermedias de producción no gozaron de estos beneficios.

No podía el ejecutivo, como lo hizo, so pretexto de reglamentar, establecer limitaciones no previstas en la ley. Se presentó entonces, exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria en la expedición del decreto acusado por el Presidente de la República.

En consecuencia sí prospera el cargo,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de los siguientes apartes del artículo 2º del Decreto 890 de 1997, que se transcriben y resaltan a continuación:

“...y pertenezcan a productos de la canasta familiar.

PAR. 1º—Para efectos de lo dispuesto en este artículo, no se consideran bienes producidos en la zona, aquellos que resulten de procesos de ensamble, maquila o actividades intermedias de la producción”.

DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

RECONÓCESE a Normar Irma Sarmiento de García como coadyuvante de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, y cúmplase.

Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Germán Ayala Mantilla, Presidente de la sección—Delio Gómez Leyva — Julio E. Correa Restrepo — Daniel Manrique Guzmán.

Raúl Giraldo Londoño, secretario.

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