Sentencia 2216 de marzo 1º de 2007 

CONSEJO DE ESTADO 

Sala de lo Contencioso Administrativo 

Sección Primera 

Ref.: Expediente 85001-23-31-000-2004-02216-01, mar. 1º/2007 

C.P. Camilo Arciniegas Andrade 

Actor: Hermann Gustavo Garrido

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Hermann Gustavo Garrido (1) , contra la sentencia de 18 de agosto de 2005 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Casanare declaró no probadas las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “improcedencia de la acción” propuestas por el departamento de Casanare, y denegó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El 26 de noviembre de 2004, el ciudadano Hermann Gustavo Garrido Prada entabló acción popular contra el municipio de Pore y el departamento de Casanare, para reclamar protección a los derechos colectivos a la seguridad pública, a acceder a los servicios públicos, a su prestación eficiente y oportuna, y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

1.1. Hechos.

La prevención y el control de incendios y de calamidades conexas es un servicio público a cargo del Estado, cuya prestación, según la Ley 322 de 1996 (2) , compete a los municipios, distritos, comunidades indígenas, áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, mediante cuerpos de bomberos oficiales o voluntarios organizados.

El artículo 2º de la Ley 322 de 1996 (3) , ordena que todo municipio debe contar con un cuerpo de bomberos oficial o voluntario, celebrar convenios interadministrativos o contratar la prestación de este servicio con cuerpos de bomberos oficiales o voluntarios de otros municipios.

El municipio de Pore no cuenta con cuerpo de bomberos oficial o voluntario, y no ha celebrado convenio interadministrativo para la prestación del servicio bomberil con algún cuerpo de bomberos existente en los municipios vecinos. Esta omisión representa riesgo para la vida y la seguridad de los habitantes, pues el municipio carece de los medios necesarios para responder en forma eficiente y oportuna a la eventual ocurrencia de un incendio u otra emergencia.

1.2. Pretensiones.

1.2.1. Que se ordene al municipio adoptar las medidas necesarias para crear en el municipio el cuerpo de bomberos oficial o celebrar convenio interadministrativo con un cuerpo de bomberos que tenga la dotación y elementos exigidos por el artículo 109 de la Resolución 241 de 2001 (4) del Ministerio del Interior para la eficaz y oportuna prestación del servicio bomberil en un municipio categoría “B”, como son: un vehículo de intervención rápida, un tanque con capacidad mínima de 300 galones, un remolque para tracción independiente, un mínimo de 5 operativos por turno con sus respectivos equipos de protección personal, teléfono de información en la estación, equipo de radio para el turno en guardia, uno móvil por cada vehículo o de radios portátiles para el personal. Y celebrar con la delegación departamental de Bomberos de Casanare un convenio de cooperación para promover la creación y organización del Cuerpo de Bomberos de Pore.

1.2.2. Que se ordene al concejo de Pore estudiar la viabilidad de establecer la sobretasa o el recargo a uno de los impuestos municipales para financiar la prestación del servicio bomberil.

1.2.3. Que se ordene al departamento ejercer las funciones de coordinación, complementariedad, intermediación y cofinanciación tendientes a la creación del Cuerpo de Bomberos de Pore.

2. La contestación.

2.1. El apoderado del municipio sostuvo que en la presente vigencia fiscal no cuenta con recursos presupuestales para crear el cuerpo de bomberos y que con miras a la prestación del servicio bomberil ha realizado gestiones administrativas (5) para obtener apoyo del departamento.

Planteó que no ha celebrado convenio interadministrativo pues ninguno de los cuerpos de bomberos existentes en los municipios vecinos cuenta con la dotación y equipos requeridos para prestar el servicio bomberil sin que sufra mengua su capacidad operativa de respuesta en su propio municipio. En su criterio esto prueba que la delegación departamental de Bomberos de Casanare debe concurrir a prestar el apoyo requerido para garantizar la prestación de este servicio.

Afirmó que es altamente improbable que en el municipio de Pore ocurra una calamidad o que se produzca un incendio pues no hay un oleoducto o infraestructura que comporte riesgo potencial de incendio.

Solicitó que por intermedio del Fondo Nacional de Bomberos de Colombia, creado como subcuenta del Fondo Nacional de Calamidades por el artículo 5º de la Ley 322 de 1996 (6) , se adquiera la dotación de equipos especializados requeridos para prestar el servicio bomberil.

2.2. El apoderado del departamento de Casanare propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva” que fundamentó en los artículos 298-2 y 365 C.P. y el inciso segundo del artículo 2º de la Ley 322 de 1996, a cuyo tenor compete a los municipios garantizar la prestación del servicio bomberil. Los departamentos ejercen funciones de coordinación y de complementariedad de la acción de los municipios, de intermediación de estos ante la Nación y de financiación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos.

Puso de presente que según el artículo 9º de la Ley 322 de 1996, cuando los municipios no cuenten con sus propios cuerpos de bomberos oficiales, o cuando la cobertura de estos no sea la adecuada, de acuerdo con los parámetros que fije la Junta Nacional de Bomberos de Colombia, deberán contratar directamente con los cuerpos de bomberos voluntarios la prestación total o parcial del servicio público a su cargo.

Sostuvo que el municipio de Pore no ha gestionado ante el departamento solicitud de cofinanciación de los recursos presupuestales requeridos para la eficaz prestación del servicio bomberil.

También propuso la excepción de “improcedencia de la acción” pues considera que la acción de cumplimiento es la que procede ejercer para reclamar la prestación del servicio público bomberil y la protección de los derechos colectivos a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

3. La audiencia de pacto de cumplimiento.

Tuvo lugar el 8 de abril de 2005 con asistencia del alcalde, la personera municipal y el apoderado del municipio de Pore; la Procuradora Judicial 23 para Asuntos Ambientales y Agrarios, la representante de la oficina de prevención de desastres, el apoderado y jefe de la oficina jurídica del departamento de Casanare. Se declaró fallida por la inasistencia del actor.

4. Concepto del Ministerio Público.

La Procuradora para Asuntos Ambientales y Agrarios solicitó acceder a las pretensiones, por haberse demostrado que el municipio de Pore carece de cuerpo de bomberos y que, en consecuencia, se le ordene cumplir con la Ley 322 de 1996 para garantizar la prestación del servicio público bomberil.

5. Alegatos de conclusión.

El apoderado del municipio de Pore reiteró sus argumentos y agregó que no se probó la vulnerabilidad del municipio a emergencias por incendios y calamidades conexas y que por su territorio no cruzan oleoductos.

El departamento de Casanare y el actor guardaron silencio.

II. La sentencia apelada

Mediante sentencia de 18 de agosto de 2005 el tribunal declaró no probadas las excepciones de “improcedencia de la acción” y de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuestas por el departamento de Casanare y denegó las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que el municipio cuenta con un comité local de prevención y atención de emergencias reorganizado mediante el Decreto 039 de 2004, integrado por el alcalde, el secretario general y de gobierno, el secretario de planeación, el director de la Umata, el personero municipal, el comandante de la estación de policía, el director del centro de salud, el presidente de la defensa civil, la directora de núcleo, el promotor de desarrollo comunitario, dos representantes de la comunidad y un técnico de saneamiento ambiental, que en concurso con la defensa civil puede prestar el servicio de bomberos.

Sostuvo que el actor no demostró la presencia en el municipio de Pore de factores especiales y concretos de riesgos de incendios o calamidades conexas, ya que por su territorio no cruzan oleoductos, como lo certificó la dirección de responsabilidad integral de Ecopetrol.

Advirtió que el capítulo segundo de la Ley 617 de 2000 (7) (octubre 6) sometió a las entidades territoriales a rigurosos programas de optimización del gasto y que los gastos de funcionamiento deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública.

El artículo 75 de la misma ley reconoció libertad a los municipios para la creación de dependencias, que sin perjuicio de las competencias que le han sido asignadas por la ley, estos no están en la obligación de contar con unidades administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas para el cumplimiento de algunas funciones, entre las que se encuentran aquellas cuya creación haya sido ordenada por otras leyes, como es el caso de los cuerpos de bomberos.

III. La impugnación

Considera el actor que el municipio no puede esgrimir la racionalización del gasto público para excusarse de prestar en su jurisdicción el servicio de bomberos.

Advierte que la existencia del comité local de prevención y atención de desastres no exime al municipio de Pore del deber de prestar el servicio a través de un cuerpo de bomberos, pues tienen funciones diferentes, si bien complementarias.

IV. Consideraciones

• La excepción sobre “improcedencia de la acción”

Acertó el tribunal en declarar no probada la excepción de improcedencia de la acción pues en reiterada jurisprudencia esta Sala (8) con fundamento en los artículos 2º, 4º, 12, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998 (9) , ha resaltado la autonomía que caracteriza la acción popular respecto de los otros medios de defensa judicial de que dispongan los interesados, siempre que esté de por medio la alegada vulneración de un derecho o interés colectivo, por acción u omisión de las entidades públicas o de los particulares que desempeñan esas funciones, la acción popular procede sin perjuicio de que también pueda intentarse otra acción.

Para su procedencia, las normas que regulan la acción popular solo exigen que sea instaurada por cualquier persona para la protección de derechos o intereses colectivos, que puedan ser vulnerados por un acto, una acción o una omisión de una entidad pública, o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

La Ley 472 de 1998 no contempla como razón para su improcedencia la existencia de otros medios judiciales de defensa, a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados, como sí lo prevén los artículos 6º del Decreto-Ley 2591 de 1991 y 9º de la Ley 393 de 1997 respecto de la acción de tutela y la de cumplimiento.

El hecho de que la actividad de la administración también pueda ser objeto de enjuiciamiento a través de otras acciones, no implica que deba acudirse necesariamente al ejercicio de estos pues, estando de por medio la protección de un interés o derecho colectivo, procede la acción popular.

• La excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva”

Para decidir la excepción de “Falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el departamento, debe tenerse en cuenta que según los artículos 298-2, 311 y 365 C.P. compete a los municipios la prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que les asignen la Constitución y las leyes.

Los departamentos ejercen funciones de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, y de intermediación entre los municipios y la Nación (10) . En cuanto concierne al servicio de bomberos, es relevante lo dispuesto en el inciso 4º del artículo 2º de la Ley 322 de 1996:

“Artículo 2º:

[...]

Es obligación de los distritos, municipios y entidades territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin, con los cuerpos de bomberos voluntarios.

Los departamentos ejercen funciones de coordinación, de complementariedad de la acción de los distritos y municipios; de intermediación de éstos ante la Nación para la prestación del servicio y de contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos.

[...]”.

Puesto que compete al municipio la prestación del servicio de bomberos y no está demostrado que el departamento haya desatendido sus deberes de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, se absolverá a este último, revocando el numeral primero de la sentencia apelada para, en su lugar, declarar probada la excepción de indebida legitimación en la causa por pasiva.

• El caso concreto

Los derechos cuyo amparo se pretende son, ciertamente, derechos colectivos, contemplados en los literales g), j) y I) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 y, en consecuencia, susceptibles de protección mediante el ejercicio de la acción popular.

El actor solicita que se ordene al municipio de Pore y al departamento de Casanare crear un cuerpo de bomberos o celebrar convenio interadministrativo con cuerpos de bomberos oficiales o voluntarios de otro municipio.

Del abundante acervo probatorio se resalta lo siguiente:

El artículo 1º del Decreto 039 de 2004 (11) (3 de marzo) establece que el comité local para la prevención y atención de desastres del municipio de Pore (Casanare) está integrado por:

— El alcalde municipal quien lo presidirá en forma indelegable.

— El secretario de gobierno municipal como coordinador del comité local.

— El jefe de planeación municipal como secretario técnico del comité local.

— El personero municipal.

— El comandante de la policía del municipio.

— El director del puesto de salud.

— Un representante de la Defensa Civil, como coordinador operativo del comité local.

— El director de la institución educativa.

— El director de la Umata.

— El promotor de desarrollo comunitario en el municipio.

— Dos representantes de la ciudad.

— El técnico de saneamiento ambiental del municipio.

El jefe de la oficina asesora de atención y prevención de desastres de la secretaría de gobierno departamental de Casanare, en comunicación de abril 19 de 2005 (12) , hace constar la existencia y reorganización del comité local de prevención y atención de emergencias del municipio de Pore.

El alcalde de Pore en certificación de abril 22 de 2005 (13) , informó que no ha suscrito contrato alguno para lo prestación del servicio de bomberos.

El secretario general y de gobierno de Casanare el 25 de abril de 2005 (14) informó que el alcalde de Pore no ha radicado en el banco de proyectos de la gobernación proyecto de creación del cuerpo de bomberos ni ha formalizado solicitud de cofinanciación.

El presidente del concejo municipal de Pore en certificación de 25 de abril de 2005 (15) , hace constar que no ha tramitado acuerdo para crear la sobretasa para el financiamiento del servicio de bomberos.

El delegado departamental de Bomberos de Casanare en oficios 056 y 057 de 29 de abril de 2005 (16) certificó que el municipio de Támara no cuenta con cuerpo de bomberos oficial ni voluntario, el municipio de Paz de Ariporo cuenta con un cuerpo de bomberos voluntarios recientemente creado que funciona de manera precaria y en el de Trinidad existe un cuerpo de bomberos voluntario que no es funcional, ni operativo pues no hay sede, vehículo extintor ni equipos para su fin; y que los municipios cercanos a Pore no cuentan con cuerpos de bomberos con capacidad para atender emergencias.

La dirección de responsabilidad integral de la oficina regional de Ecopetrol en Yopal, en Oficio de 18 de mayo de 2005 (17) , informa que por la jurisdicción del municipio de Pore no cruzan oleoductos de propiedad de esta empresa.

La Constitución Política estableció en su artículo 365 inciso 1º una vinculación esencial entre el Estado social de derecho y la prestación de los servicios públicos:

“ART. 365.—Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio”.

El artículo 2º de la Ley 322 de 1996 dispuso que la prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio esencial a cargo del Estado, así como asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa o por medio de cuerpos de bomberos voluntarios; que corresponde a la Nación la adopción de políticas, la planeación y las regulaciones generales, a los departamentos ejercer funciones de coordinación y de complementariedad de la acción de los distritos y municipios; de intermediación de estos ante la Nación para la prestación del servicio y de contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos y a los municipios la prestación del servicio a través de los cuerpos oficiales de bomberos o mediante la celebración de contratos para tal fin con los cuerpos de bomberos voluntarios.

El artículo 4º de la Ley 322 de 1996 dispone que el sistema nacional de Bomberos de Colombia forma parte del sistema nacional para la prevención y atención de desastres, por lo que resulta evidente que la ausencia de un cuerpo de bomberos oficial o voluntario impide la prestación eficiente del servicio público de prevención y atención de incendios, explosiones y demás calamidades conexas, a cargo de estas instituciones, con grave riesgo para la comunidad afectada.

Compete a los municipios la prestación del servicio a través de sus propios cuerpos de bomberos oficiales o, cuando la cobertura no sea la adecuada, acordando directamente con los cuerpos de bomberos voluntarios que se organicen, sin perjuicio de que en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad contemplados en el artículo 288 de la Constitución Política, puedan reunirse los distintos entes territoriales para la prestación del servicio, o incluso que el departamento, como ente superior, supla los vacíos o la incapacidad de los municipios para llenar sus necesidades.

Los municipios deben conformar sus cuerpos de bomberos atendiendo a las disposiciones de la Ley 322 de 1996, los decretos 2211 de 1997 y 235 de 2000, así como las demás disposiciones dictadas al efecto por la Junta Nacional de Bomberos. Con este fin, deberán tener en cuenta el número de habitantes, el panorama de riesgos emanado del análisis de vulnerabilidad, su red hidráulica, e Infraestructura de servicios, sus características financieras y los niveles de capacitación requeridos.

Con el fin de diseñar programas adecuados a las necesidades de los diferentes cuerpos de bomberos, estos se clasifican según sea el tamaño de los municipios que deben atender, de acuerdo a la siguiente tabla contenida en el reglamento general administrativo, operativo y técnico que deben cumplir los cuerpos de bomberos, expedido por Resolución 241 de 2001 del Ministerio del Interior:

Categorías de municipios para la protección contra incendios

CategoríaPoblación del municipio
AMenos de 10.000 habitantes
BDe 10.001 a 25.000 habitantes
CDe 25.001 a 100.000 habitantes
DDe 100.001 a 250.000 habitantes
EDe 250.000 a 500.000 habitantes
FDe 500.001 a 2.000.000 habitantes
GMás de 2.000.001 habitantes

De conformidad con este cuadro las poblaciones que estén en la categoría “B” deben cumplir con las características mínimas para la adquisición de equipos como son: un vehículo de intervención rápida, un tanque con capacidad mínima de 300 galones, un remolque para tracción independiente, un mínimo de 5 operativos por turno con sus respectivos equipos de protección personal, teléfono de información en la estación, equipo de radio para el turno en guardia, uno móvil por cada vehículo o radios portátiles para el personal.

Las demás poblaciones se ajustarán a los requerimientos mínimos exigidos dependiendo de su población y demás factores ya enunciados conforme a las regulaciones establecidas por el sistema nacional de bomberos.

En el caso sub examine según las certificaciones del alcalde municipal y el presidente del Concejo quedó probado que el municipio de Pore carece de cuerpo de bomberos, no ha celebrado convenio interadministrativo para la prestación del servicio, no ha formulado o inscrito en el banco de proyectos de la gobernación proyecto para tal fin, ni tramitado acuerdo para crear la sobretasa para financiarlo.

Quedó también demostrado con la certificación del delegado de Bomberos de Casanare del 29 de abril de 2005, que los municipios vecinos a Pore no cuentan con cuerpos de bomberos con capacidad para atender emergencias.

No acertó el tribunal al negar el amparo de los derechos colectivos invocados por existir un comité local de emergencias pues del artículo 61 del Decreto 919 de 1989 (18) se infiere que al municipio le compete dirigir y coordinar todas las actividades necesarias para atender una situación de desastre local declarada, con la colaboración de las entidades públicas y privadas que deban participar, de acuerdo con las pautas trazadas por la oficina nacional para la atención de desastres; velar por el cumplimiento de las funciones y los procedimientos por parte de las entidades públicas y privadas que participan en la prevención y atención de desastres, en armonía con el comité nacional para la atención y prevención de desastres y la Oficina Nacional para la Atención de Desastres, organizar comités o grupos operativos regionales o locales, contribuir a la elaboración y ejecución de los planes de acción específicos para situaciones de desastre de carácter nacional.

El comité local de emergencias es una instancia de coordinación que en modo alguno suple el cuerpo de bomberos como ente responsable de ejecutar los planes, dispositivos y operaciones para la prevención y atención de emergencias. Así se infiere de los artículos 6º y 7º de la Ley 322 de 1996, a cuyo tenor los cuerpos de bomberos son los órganos principales del sistema nacional de bomberos, creados para atender incendios y demás calamidades conexas.

Esta Sala no puede desconocer que aun cuando hasta ahora no se han presentado incidentes trágicos, el municipio de Pore está obligado a tomar las medidas para prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

Es a todas luces inaceptable que el alcalde alegue la falta de recursos presupuestales pues el Acto Legislativo 01 de 2001, que modificó los artículos 356 y 357 de la Constitución Política creó el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios precisamente para atender los servicios a cargo de estos y proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación.

La normativa constitucional y legal en lo pertinente preceptúa:

“(...).

ART. 356 C.P.—(Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001). Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los departamentos, distritos y municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de estos y a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios.

Los distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y departamentos para efectos de la distribución del sistema general de participaciones que establezca la ley.

[...].

Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, garantizando la prestación de los servicios y la ampliación de la cobertura.

Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios.

La ley reglamentará los criterios de distribución del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, de acuerdo con las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá las disposiciones necesarias para poner en operación el sistema general de participaciones de estas, incorporando principios sobre distribución que tengan en cuenta los siguientes criterios:

a) Para educación y salud: población atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal, y equidad;

b) Para otros sectores: población, reparto entre población urbana y rural, eficiencia administrativa y fiscal y pobreza relativa.

No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas.

Los recursos del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.

El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo a cada uno de estos sectores.

PAR. TRANS.—El gobierno deberá presentar el proyecto de ley que regule la organización y funcionamiento del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, a más tardar el primer mes de sesiones del próximo periodo legislativo.

ART. 357 C.P.—(Modificado por el Acto Legislativo 01 de 2001).

El monto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores incluida la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución.

Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren por medidas de estados de excepción, salvo que el Congreso, durante el año siguiente les otorgue el carácter permanente.

Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho (28%) de los recursos que perciban por concepto del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud.

[...].

PAR. TRANS. 2º—Durante los años comprendidos entre 2002 y 2008 el monto del sistema general de participaciones crecerá en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada, más un crecimiento adicional que aumentará en forma escalonada así: Para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 el incremento será de 2%; para los años 2006, 2007 y 2008 el incremento será de 2.5%.

Si durante el periodo de transición el crecimiento real de la economía (producto interno bruto) certificado por el DANE en el mes de mayo del año siguiente es superior al 4% el crecimiento adicional del sistema general de participaciones de que trata el presente parágrafo se incrementará en una proporción equivalente al crecimiento que supere el 4%, previo descuento de los porcentajes que la Nación haya tenido que asumir, cuando el crecimiento real de la economía no haya sido suficiente para financiar el 2% adicional durante los años 2002, 2003, 2004 y 2005, y 2.5% adicional para los años 2006, 2007 y 2008.

PAR. TRANS. 3º—Al finalizar el periodo de transición, el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación destinados para el sistema general de participación será como mínimo el porcentaje que constitucionalmente se transfiera en el año 2001. La ley, a iniciativa del Congreso, establecerá la gradualidad del incremento autorizado en este parágrafo.

En todo caso, después del periodo de transición, el Congreso, cada cinco años y a iniciativa propia a través de ley, podrá incrementar el porcentaje.

Igualmente durante la vigencia del sistema general de participaciones de los departamentos, distritos y municipios, el Congreso de la República, podrá revisar por iniciativa propia cada cinco años, la base de liquidación de este.

LEY 715 DE 2001 

[...].

ART. 3º—Conformación del sistema general de participaciones. El sistema general de participaciones estará conformado así:

[...].

3.3. Una participación de propósito general que incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, que se denominará participación para propósito general.

[...].

ART. 4º—Distribución sectorial de los recursos.

El monto total del sistema general de participaciones, una vez descontados los recursos a que se refiere el parágrafo 2º del artículo 2º, se distribuirá las participaciones mencionadas en el artículo anterior así: la participación para el sector educativo corresponderá al 58.5%, la participación para el sector salud corresponderá al 24.5%, la participación de propósito general corresponderá al 17.0%.

[...].

ART. 76.—Competencias del municipio en otros sectores.

Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del sistema general de participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

[...].

76.9. En prevención y atención de desastres.

Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:

76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.

[...].

ART. 78.—Destino de los recursos de participación de propósito general. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª ó 6ª, podrán destinar libremente , para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general.

El total de los recursos de la participación del propósito general asignado a los municipios de categorías especial, 1ª, 2ª y 3ª, el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general para los municipios de categoría 4ª, 5ª ó 6ª, y el 100% de los recursos asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente ley.

Del total de dichos recursos, las entidades territoriales destinarán el 41% para el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en agua potable y saneamiento básico”.

Se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se ordenará al municipio de Pore que, con cargo a los recursos de la participación de propósito general que se giren por la Nación en la presente vigencia fiscal, adopte las medidas técnicas, presupuestales y de planeación que aseguren que en un plazo que no podrá exceder de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de este fallo, formule y ejecute el proyecto para la creación del cuerpo de bomberos oficial del municipio, con la dotación y elementos que requiere para responder en forma pronta y eficaz ante la eventual ocurrencia de un incendio o de una calamidad. Y, si es del caso, con ese fin, formule formal solicitud de cofinanciación al departamento de Casanare y a la subcuenta del Fondo de Bomberos de Colombia.

En los términos del artículo 36 de la Ley 322 de 1996 asimismo se ordenará al alcalde del municipio de Pore cerciorarse de que el personal del cuerpo de bomberos esté afiliado a una empresa de servicios de seguridad social y goce de la cobertura de un seguro que ampare los riesgos de muerte, accidente e invalidez total o parcial durante el tiempo que ejerza la labor.

Se reconocerá al actor el incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, en cuantía equivalente a diez (10) SMLMV.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REFÓRMASE el numeral primero de la sentencia y DECLÁRASE probada la excepción de “falta legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el departamento de Casanare.

2. REVÓCASE la sentencia de 18 de agosto de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. En su lugar:

1. AMPÁRANSE los derechos colectivos a la seguridad pública, al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

2. ORDÉNASE al alcalde del municipio de Pore:

2.1. En los 15 días siguientes a la fecha de ejecutoria de esta sentencia y, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria del fallo ADOPTE las medidas técnicas, presupuestales y de planeación tendientes a que formule y ejecute el proyecto para la creación del cuerpo de bomberos oficial del municipio, con la dotación y elementos que requiere para responder en forma pronta y eficaz a la eventual ocurrencia de un incendio o de una calamidad, entre ellos, vehículo “apaga - fuego”, camillas, botiquín, uniformes, botas, extintores, combustible para la maquinaria, mangueras, arneses, hachas, mosquetones, cuerdas, cascos para rescates, motosierras, guantes y convertidores de espuma, indispensables para sofocar conflagraciones de líquidos combustibles. Y, si es el caso, con ese fin, formule solicitud de cofinanciación al departamento de Casanare y a la subcuenta del Fondo de Bomberos de Colombia. Alternativamente, el municipio podrá optar por contratar con un cuerpo de bomberos voluntarios.

2.2. CERCIORARSE de que el personal del cuerpo de bomberos esté afiliado a una empresa de servicios de seguridad social y goce de la cobertura de un seguro que ampare los riesgos de muerte, accidente e invalidez parcial o total durante el tiempo que ejerza la labor.

3. RECONÓCESE al actor el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a diez salarios mínimos mensuales vigentes (10 SMMV), con cargo al municipio de Pore.

4. INTÉGRASE el comité de verificación con el personero municipal, el actor, un delegado del Comité Departamental de Bomberos, un delegado de la Junta Nacional de Bomberos y un delegado del Comité de Atención y Prevención de Desastres.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el primero (1º) de marzo de 2007.

Magistrados: Martha Sofía Sanz Tobón—Camilo Arciniegas Andrade—Gabriel E. Mendoza Martelo—Rafael E. Ostau de Lafont Pianetta.

(1) El actor no probó su calidad de presidente de la Fundación para la Promoción y Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y fundamentales - Funprodeco, cuya constitución tampoco acreditó.

(2) Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos de Colombia y se dictan otras disposiciones.

(3) ART. 2º—La prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa o por medio de los cuerpos de bomberos voluntarios.

Los departamentos ejercen funciones de coordinación; de complementariedad de la acción de los distritos y municipios; de intermediación de estos ante la Nación para la prestación de servicio y de contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos.

Es obligación de los distritos, municipios y entidades territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin, con los cuerpos de bomberos voluntarios.

PAR.—Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de ese nivel territorial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil.

(4) Por la cual se adopta el reglamento general administrativo, operativo y técnico que deben tener los cuerpos de bomberos.

(5) No las demuestra.

(6) ART. 5º—Créase el Fondo Nacional de Bomberos de Colombia como una subcuenta del Fondo Nacional de Calamidades, creado mediante Decreto-Ley 1547 de 1984, con su mismo régimen legal, con el objeto específico de fortalecer los cuerpos de bomberos mediante la realización de programas de capacitación y cofinanciación de proyectos de dotación o recuperación de equipos especializados para la extinción de incendios o la atención de calamidades conexas. El gobierno reglamentará el recaudo, administración y distribución de los recursos de este fondo, los cuales estarán constituidos entre otros, por los establecidos en el artículo 28 de la presente ley, las partidas que se asignen, las donaciones nacionales e internacionales y todos los demás recursos que por cualquier concepto reciban.

Los decretos 2205 de 1997 y 235 de 2000 reglamentan el artículo 5º del citado fondo en cuanto a que de distribución: Del ciento por ciento (100%) de los recursos del Fondo Nacional de Bomberos de Colombia que no tengan destinación específica, se distribuirá el treinta por ciento (30%) para capacitación y el setenta por ciento (70%) para la cofinanciación de proyectos de dotación o recuperación de equipos.

(7) Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la nacionalización del gasto público nacional.

(8) Cfr. Sentencia de 9 de febrero de 2006, AP 2002-3876, actor: Oscar Samir Benítez; P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

Sentencia de 1º de febrero de 2001, AP-00148, Actor Fundepúblico, M.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

(9) Acciones populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos.

Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.

Derechos e intereses colectivos: Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: ...

I) El derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente.

Titulares de las acciones. Podrán ejercitar las acciones populares ...

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índole similar.

3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia...

4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los personeros distritales y municipales ...

5. Los alcaldes y demás servidores públicos ...

Personas contra quienes se dirige la acción. La acción popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que viola o ha violado el derecho o interés colectivo ...

Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones, de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.

(10) Régimen departamental, Decreto 1222 de 1986, artículo 6º.

(11) Folios 55 a 62. Cuaderno 2.

(12) Folio 7. Cuaderno 2.

(13) Folio 66. Cuaderno 2.

(14) Folio 73.

(15) Folio 67.

(16) Folios 68 y 69.

(17) Folio 74. Cuaderno número 2.

(18) Por el cual se organiza el sistema nacional para la prevención y atención de desastres y se dictan otras disposiciones.

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