Sentencia 85001-23-31-000-2006-00115-01 de junio 1º de 2006 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 85001-23-31-000-2006-00115-01

Consejero Ponente:

Dra. María Inés Ortiz Barbosa

Ref.: Acción de tutela

Actor: Luz Marina Ruiz Barrera

Impugnación contra la providencia de 6 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

Fallo

Decide la Sala la impugnación presentada por la Policía Nacional contra la providencia de 6 de abril de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se accedió a la solicitud de tutela.

Antecedentes

La señora Luz Marina Ruiz Barrera en nombre propio y coadyuvada por el personero del municipio de La Salina instauró acción de tutela contra la Policía Nacional, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana y a la honra.

De acuerdo con la lectura realizada al expediente se pueden resaltar como relevantes los siguientes hechos:

La señora Luz Marina Ruiz Barrera reside en el municipio de La Salina (Casanare) el cual consta de siete veredas cuyos nombres son Arenal, Papayos, Rodrigoque, Los Curos, Colorados, Chinivaque y Río Negro.

Manifestó la actora que a principios de 2004 los habitantes de las veredas de Río Negro, Colorados y Chinivaque han sido víctimas de arbitrariedades por parte de la Policía Nacional, debido al control constante e irregular que ejerce sobre la comunidad campesina para el paso de alimentos del municipio hacia las mencionadas veredas, toda vez que deben contar con un permiso o autorización del comandante de la policía para la adquisición de los alimentos para el consumo y sostenimiento de las familias en una determinada cantidad.

Afirmó que según las autoridades estas medidas se toman como consecuencia de los problemas de orden público y que los habitantes de las veredas son colaboradores de la guerrilla porque los alimentos que llevan a sus hogares no son para su propio consumo, sino que son para los grupos armados, lo que no es cierto pues los alimentos que compra son para su núcleo familiar y para los obreros que tiene a su cargo a quienes debe suministrar alimentación.

Resaltó que en las demás veredas del municipio de La Salina no existe restricción alguna para el paso de los alimentos.

Con fundamento en lo anterior la actora solicita el amparo de sus derechos fundamentales y que se ordene a la Policía Nacional cesar los procedimientos en cuanto al control y cantidad en el paso de los alimentos hacia las veredas del municipio de La Salina.

Una vez avocado el conocimiento se ordenó notificar a la parte demandante y a la demandada para que manifestaran lo pertinente respecto a la solicitud de tutela (fls. 21 y 22).

Oposición

La Policía Nacional como entidad accionada en la presente acción de tutela se pronunció bajo los siguientes argumentos:

Explicó que la situación actual del conflicto colombiano y los medios utilizados por los actores armados para atacar a la población civil y a los estamentos estatales en general son indiscriminados y en ocasiones lesionan gravemente a los habitantes de los departamentos catalogados como zonas de orden público, razón por la cual los integrantes de la fuerza pública pueden decidir la manera más apropiada para la prestación del servicio de vigilancia pública y para ello tienen la facultad de tomar varias medidas que garanticen la vida de la población.

Una de esas medidas es la restricción, no la prohibición, del transporte de cantidades excesivas de alimentos y medicamentos en caseríos y municipios que tienen una población de 600 habitantes aproximadamente, pues es inexplicable que consuma una cantidad diaria superior a la que duplicada consumiría el total de la población del departamento. Considera que estos controles ejercidos por la Policía Nacional y la fuerza pública en general en tales zonas es imprescindible y el beneficio lo obtiene la comunidad, la cual en algunas ocasiones debe estar dispuesta a ceder en pro del bien común.

Sostuvo que no se vulneran los derechos fundamentales aducidos, toda vez que las medidas surgieron en los distintos consejos de seguridad efectuados por el Gobierno Nacional, las administraciones locales y la fuerza pública (Policía Nacional y Ejército Nacional), las cuales son aplicables en todo el territorio nacional y no solo en el departamento del Casanare desde hace más de 5 años, por lo que no entiende cómo después de tanto tiempo se alega la vulneración de los derechos frente a una actuación que se ejecuta hace rato.

Resaltó que la fuerza pública solo restringe el paso de cantidades excesivas que permitan concluir que dichos alimentos o medicamentos no serían consumidos en su totalidad por la población civil pero nunca prohíbe el paso total de alimentos o medicamentos.

Finalizó solicitando la improcedencia de la acción porque no es viable frente a derechos colectivos.

Fallo impugnado

El Tribunal Administrativo de Casanare mediante providencia de 6 de abril de 2006, tuteló los derechos fundamentales a la igualdad y a la vida en conexidad con la dignidad humana de la actora y ordenó a la Policía Nacional, suspender las medidas restrictivas del tránsito de alimentos a los pobladores de las veredas Colorados, Chinivaque y Río Negro, hasta cuando la autoridad competente las adopte dentro del marco de la Constitución y la ley. Esa decisión la tomó teniendo en cuenta lo siguiente:

Encontró probado con las facturas aportadas por la actora que existe restricción al tránsito de alimentos respecto de los moradores de las veredas Río Negro, Colorados y Chinivaque que pertenecen al municipio de La Salina (Casanare).

Mencionó jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre poder de policía y subrayó que “el ejercicio de la coacción de policía para fines distintos de los queridos por el ordenamiento jurídico puede constituir no solo un problema de desviación de poder sino incluso el delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la autoridad administrativa”.

Concluyó que en lo que respecta a los poderes de policía en la medida en que comportan restricciones o limitaciones a las libertades y derechos no solo de los ciudadanos sino de las personas en general, su regulación le está reservada exclusivamente a la ley en sentido material y no le es dable a la autoridad dictar reglas de comportamiento a su arbitrio.

En lo atinente al principio de igualdad, encuentra la Sala que no hay razón para que la policía suministre un trato diferente al dado en otras veredas del mismo municipio. Consideró que no resulta proporcional ni justificable la restricción del tránsito de alimentos necesarios para la subsistencia de los habitantes de las veredas Río Negro, Colorados y Chinivaque que pertenecen al municipio de La Salina pues la cantidad adquirida por la actora con destino a su núcleo familiar y a sus trabajadores no compromete la finalidad de preservar el orden público.

Impugnación

La Policía Nacional, en calidad de entidad accionada e inconforme con la decisión de primera instancia proferida por Tribunal Administrativo de Casanare, en escrito visible a folio 49 a 52, la impugnó sustentando en los siguientes términos:

Afirmó nuevamente que la acción es improcedente ya que de conformidad con la naturaleza del asunto la acción que procedería en este caso es la popular, la cual se define como el medio procesal para la protección de derechos e intereses colectivos.

Argumentó que el a quo no trasladó para la contestación de la demanda las facturas aludidas, ya que si hubiese advertido que las cantidades fueran las anotadas en dichas facturas, no se efectuaría restricción alguna ya que las cantidades allí descritas no son excesivas para una persona o núcleo familiar.

No es cierto que incumpla los criterios orientadores del concepto de policía y por el contrario lo que se busca con la medida de restricción es establecer la primacía del interés general y la salvaguarda del orden público y la paz, siendo tal procedimiento necesario, proporcional, razonable y eficaz para tal fin sin que sea considerado arbitrario pues se tienen en cuenta las necesidades alimenticias y generales de los habitantes y solo se restringe cuando sobrepasa el consumo de una determinada región. En este sentido indicó que debe primar el interés general sobre el individual.

En lo referente a la vulneración al derecho a la igualdad, indicó que no se viola porque la medida constituye la salvaguarda de intereses superiores y además resulta inobjetable que la medida no puede ni debe ser aplicable a todas las veredas o municipios del departamento, pues no todas ellas son “zonas rojas” o “zonas de orden público”, es decir, que solo se aplica a las que tienen influencia subversiva.

No comparte lo dicho por el tribunal en cuanto a que la medida carece de validez constitucional, pues la restricción no se efectúa para alimentos de un núcleo familiar o trabajadores (entre 10 a 15), lo que no constituye una cantidad excesiva, solo aplica para grandes cantidades de alimentos, como cuando sobrepasa las 3.5 toneladas.

Finalmente estimó que el fallo es excesivo por cuanto ordena la suspensión de la restricción del tránsito de alimentos de todos los pobladores, sin tener en presente que la tutela tiene efectos inter partes y no erga omnes, por lo que debió suspender la medida respecto de la actora únicamente.

La entidad accionada en escrito complementario de la impugnación resaltó que ya existe pronunciamiento relacionado con el asunto, pues la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo 717 del 18 de abril de 1996 por el cual se dictan medidas para la preservación del orden público, en el sentido de que se pueden adoptar medidas extraordinarias para conjurar las causas de perturbación del orden público e impedir la extensión de sus efectos.

Consideraciones de la Sala

La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1º establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”, la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Luz Marina Ruiz Barrera residente en el municipio de La Salina (Casanare) pretende que se protejan los derechos fundamentales a la igualdad, dignidad humana y honra que cree vulnerados por parte de la Policía Nacional autoridad que ejerce control en la zona y que adoptó en las veredas de Río Negro, Colorados y Chinivaque la medida de restricción de alimentos y medicamentos, permitiendo solo el ingreso y salida de la cantidad necesaria para el consumo personal.

En ese sentido indica la Sala que la Constitución Política en su artículo 2º establece los fines esenciales del Estado y señala que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”.

Se desprende de lo anterior que la fuerza pública propende la protección de los derechos de todos los habitantes del territorio nacional y más aún en los casos de conflicto armado en donde es la población civil la más afectada con los enfrentamientos.

En este caso se analizará el peligro o lesión que causa a la población una determinada operación militar con la que se busca que los grupos al margen de la ley no puedan seguir delinquiendo en determinada zona y lograr así el control de la misma.

Observa la Sala que en cumplimiento de su deber y con el único propósito de recuperar el control del municipio de La Salina (Casanare), conservar el orden público interno y brindar tranquilidad y seguridad a la población, la Policía Nacional adoptó una medida de restricción del transporte de cantidades excesivas de alimentos y medicamentos en caseríos y municipios que tienen una población de 600 habitantes aproximadamente, para los que es inexplicable que el consumo diario en cantidad superior a la que duplicada consumiría el total de la población del departamento. Se entiende que con ello lo que se pretende es establecer límites entre los grupos al margen de la ley y los pobladores de la zona y para ello ha empleado esa medida entre otras.

Es un hecho notorio la agresión armada que grupos de ilegales adelantan contra la institucionalidad y por ello se considera que la restricción en el ingreso y salida de alimentos y medicamentos de las veredas Río Negro, Colorados y Chinivaque no se aparta de la Constitución y las leyes y cumple con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad necesarios para que pueda implementarse, pues la Policía Nacional debe determinar la cantidad necesaria para la subsistencia de cada familia.

La accionante aseguró que con dicha medida se están vulnerando los derechos a la igualdad, dignidad humana y honra de ella y de los demás campesinos de la zona, pero no se demuestra el daño individual que se le está causando, pues si bien asegura que tiene a su cargo unos trabajadores no se advierte restricción alguna de los alimentos por ella adquiridos.

Cabe señalar que si bien en el expediente aparecen facturas en las que se observa la compra de determinada cantidad de alimentos y una firma de uno de los integrantes de la Policía Nacional en señal de autorización, con ello se prueba que se está verificando por parte de dicha autoridad la cantidad de unidades adquiridas de cada uno de los productos necesarios para el sustento diario, pero en ninguna de ellas se advierte prohibición o restricción total para su tránsito, por lo que no entiende la Sala de qué manera se atenta contra los derechos invocados, pues al contrario se advierte que la Policía Nacional junto con el ejército lo que pretenden es ejercer un control adecuado de la zona a su cargo.

Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia SU-476 de 1997, magistrado ponente: doctor Vladimiro Naranjo Mesa señaló:

“La conservación del orden público en todo el territorio nacional implica la adopción, por parte de las autoridades, de medidas que regulen el ejercicio de los derechos y libertades de los gobernados. Su aplicación debe extenderse hasta donde el mantenimiento del bienestar general lo haga necesario, con observancia de las condiciones mínimas de respeto a la dignidad humana y a los demás derechos fundamentales reconocidos en la Constitución”.

Se tiene entonces que la limitación en la compra de víveres no implica per se y en casos excepcionales como el presente, desmedro de la condición humana, ni de la calidad de vida.

En este caso los habitantes de las veredas Río Negro, Colorados y Chinivaque deben colaborar con las autoridades para lograr el efectivo control de la zona y aislar toda complicidad con los grupos armados al margen de la ley, permitiendo con ello ejercer aquellos derechos fundamentales que se pretenden proteger como la vida, la dignidad humana con la restricción de otros que no tiene tal naturaleza. Además esta medida no es permanente, sino que cuando cumpla los objetivos para la cual fue impuesta debe desaparecer.

Frente al derecho a la igualdad le asiste razón a la accionada pues la medida adoptada se aplica a las referidas veredas por tratarse de las llamadas “zonas rojas” o “zonas de orden público”, condición que no se ha probado si la tienen las demás veredas del municipio de La Salina, por lo que no se desconoce tal derecho.

Así las cosas, no se advierte vulneración alguna de los derechos pues, como se anotó, a la actora si bien se le está restringiendo la cantidad de víveres no se ha demostrado que las autoridades de Policía Nacional y el Ejército Nacional impidan la adquisición de los mismos en cantidad suficiente para satisfacer el consumo de su núcleo familiar y de sus trabajadores y que para el caso, la actora no aportó prueba que permita verificar que en efecto tiene a su cargo unos trabajadores y que las adquisiciones sean insuficientes.

Por lo anterior la Sala revocará la providencia del Tribunal Administrativo de Casanare, por la cual amparó los derechos invocados y en su lugar denegará la solicitud de tutela.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

Revócase la providencia de 6 de abril de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, objeto de impugnación. En su lugar deniégase la solicitud de tutela instaurada por la señora Luz Marina Ruiz Barrera.

Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo,

Cópiese, publíquese, notifíquese, envíese copia de la presente providencia al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

Magistrados: Héctor J. Romero Díaz, Presidente de la Sección—Ligia López Díaz—María Inés Ortiz Barbosa—Juan Ángel Palacio Hincapié.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

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